CDAP - AC.2020.0212 - 2021-08-02 - A.________ /Direction générale du territoire et du logement, Municipalité de Payerne

A.

A._______ est propriétaire depuis le 20 mai 2003 de la parcelle no 5247 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Payerne. Cette parcelle est classée dans la zone agricole selon le plan général d'affectation de la commune approuvé par le Conseil d'Etat le 1er septembre 1982.

D'une surface de 12'111 m2, cette parcelle supporte trois bâtiments: no ECA 1244 de 100 m2, no ECA 1246 de 167 m2 et no ECA 1248 de 100 m2; un accès et une place privée de 1'299 m2 y sont aménagés et le reste du terrain (10'424 m2) est en nature de champs, pâturage.

B.

Le 30 mars 1987, B._______, qui dirigeait une entreprise de ferblanterie-couverture-appareillage, a acquis cette parcelle. Dans le courant de l'année, il a aménagé dans la partie ouest du bâtiment no ECA 1246 deux bureaux et un bloc de cuisine et dans la partie est un local sanitaire sans demander d'autorisation. Il a ensuite demandé un permis de construire pour régulariser ces travaux, lequel lui a été délivré le 3 mars 1988 par la municipalité, après que l'autorité cantonale compétente s'agissant des constructions hors zone à bâtir a donné son accord. Le 19 février 1988, la Commission cantonale de recours en matière de police des constructions (CCRC) a rejeté le recours déposé par un tiers contre ce permis de construire. Par arrêt du 6 octobre 1988 (1A.43/1988), le Tribunal fédéral a admis le recours formé par l'Office fédéral de l'aménagement du territoire (désormais l'Office fédéral du développement territorial [OFDT]) contre cette décision et annulé cette dernière.

Les passages suivants sont extraits des considérants de cet arrêt :

"[…]

3 La rénovation de constructions ou d'installations, leur transformation partielle ou leur reconstruction, peut être autorisée pour autant que ces travaux soient compatibles avec les exigences majeures de l'aménagement du territoire (art. 24 [de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700)]; art. 81 al. 4 [de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11)]).

a) L'ampleur des travaux prévus en l'espèce ne permet pas d'envisager le cas d'une rénovation.

b) […]

Selon le projet litigieux, le dépôt reprendrait l'implantation et le gabarit de l'ancien rural. Hormis cela, et quelques parties secondaires, tous les éléments en seraient modifiés. Aucune façade ne conserverait son apparence initiale, en raison de nouvelles ouvertures. Les cloisons intérieures seraient abattues et le fonds bétonné. Ces transformations toucheraient toutes les parties essentielles du bâtiment, qui ne contient aucune installation intérieures qui puisse servir à un dépôt. Tout l'équipement technique serait neuf, et l'agencement intérieur remanié. Le projet ne maintient l'enveloppe extérieure que dans ses dimensions, son aspect étant complétement modifié. La construction prévue n'est donc pas identique à celle qui existe actuellement. L'importance des mutations envisagées, leur coût, sans commune mesure avec la valeur actuelle du bâtiment, ainsi que l'ampleur des travaux qu'elles nécessitent, excluent de considérer le projet comme une transformation partielle.

Au surplus, la construction d'une route asphaltée et d'une aire de stationnement produirait un effet négatif important sur l'affectation du sol et l'aspect campagnard des lieux. Elle entraînerait également une charge supplémentaire pour l'environnement en raison du va-et-vient des véhicules de service de l'entreprise de l'intimé.

c) La Commission cantonale de recours relève que l'ancien rural a été partiellement utilisé, et pendant un certain nombre d'années, comme entrepôt par un fumiste-ramoneur. Elle s'appuie sur ce fait pour estimer que l'installation d'un dépôt de matériel sanitaire ne représente pas un changement d'affectation.

L'utilisation antérieure du rural comme dépôt n'a pas été véritablement établie au cours de la procédure cantonale, aucune pièce du dossier ne permet en tout cas de considérer ce fait comme prouvé.

Quoiqu'il en soit, le fait que le rural ait déjà servi comme dépôt de matériel dans le passé ne serait d'aucun secours pour l'intimé, car la faculté de déroger au régime de zone ne peut être utilisé qu'une seule fois […]. Le bâtiment actuel n'ayant plus d'affectation déterminée, il est impossible d'admettre qu'un rural abandonné depuis plusieurs années au point de tomber en ruine, puisse être transformé en un dépôt moderne de ferblanterie-couverture-appareillage sans que cela entraîne un changement de sa destination.

En conclusion le projet litigieux ne vise ni une transformation partielle, ni une reconstruction au sens des art. 24 al. 2 LAT et 81 al. 4 LATC.

4. Une autorisation de construire ne peut être délivrée que si l'implantation hors de la zone à bâtir est imposée par la destination du bâtiment et si aucun intérêt public prépondérant ne s'y oppose (art. 21 al. 1 LAT; art. 81 al. 2 LATC). Pour qu'une construction soit imposée par sa destination, il faut toujours que des raisons objectives – techniques, économiques ou découlant de la configuration du sol – justifient la réalisation de l'ouvrage projeté à l'emplacement prévu […]. Un dépôt de ferblanterie et d'appareillage sanitaires n'est pas imposé par sa destination en zone agricole […]; il devrait trouver sa place en zone industrielle […].

Les deux conditions des articles 21, alinéa 1, LAT et 81, alinéa 2 LAT étant cumulatives, il n'est pas nécessaire d'examiner si le projet de l'intimé répond à un intérêt prépondérant […]".

Suite à cet arrêt, la CCRC a, par prononcé du 9 janvier 1989, annulé les autorisations communale et cantonale délivrées en vue de la régularisation des travaux entrepris. La remise en état du bâtiment no ECA 1246 n'a toutefois jamais été exigée.

C.

A l'époque où A._______ a acquis la parcelle no 5247, une entreprise de maçonnerie et génie civile louait les bâtiments nos ECA 1244 et 1246. Peu après l'achat de la parcelle, l'autorité communale est intervenue auprès de la propriétaire afin qu'elle exige de sa locataire qu'elle débarrasse les objets entreposés à l'extérieur du bâtiment no ECA 1246. Le bail a été résilié à fin 2003.

D.

A partir du 1er mai 2005, A._______ a loué le bâtiment no ECA 1246 à C.______, ébéniste et artiste peintre. Le locataire a entrepris des travaux d'aménagements intérieurs dans ce bâtiment. Il a ainsi créé un loft avec cuisine et deux chambres ainsi qu'un atelier d'ébénisterie avec un espace sanitaire (WC, lavabo).

Le 22 mars 2012, la municipalité a fait remarquer à A._______ que l'aménagement de l'appartement qu'elle louait dans le bâtiment no ECA 1226 n'avait jamais fait l'objet d'une autorisation. La municipalité lui a demandé de s'adresser au Service du développement territorial (SDT; désormais Direction générale du territoire et du logement [DGTL]) pour régulariser cette situation, ce qu'elle a fait.

Le 11 mai 2012, le SDT a procédé à une inspection locale. Le 18 juin 2012, il a adressé à A._______ un compte rendu dont sont extraits les passages suivants:

"Concernant le bâtiment ECA no 1246

Ce bâtiment selon un plan de 1987 consistait uniquement en une surface de dépôts. Il a ensuite été transformé sans les autorisations requises par l'ancien propriétaire M.B._______. Les travaux entrepris ont consisté en l'aménagement en partie ouest de deux bureaux, d'un bloc de cuisine (évier+plonge) et dans l'angle est du bâtiment d'un local sanitaire.

L'entrepôt ECA no 1246 a été ensuite loué à M. C.______, ébéniste et artiste peintre, pour un loyer mensuel de 1'260.-, chauffage compris. M. C.______, bénéficiaire d'une rente AI de 2'300.-, a emménagé dans ce local en avril 2005. Depuis son arrivée, il a monté une paroi délimitant l'atelier d'ébénisterie (photos ci-jointes) de l'espace dans lequel il vit et peint. Cet espace est aménagé en loft avec cuisine et deux chambres dans la seconde partie du bâtiment (photos ci-jointes). Les sanitaires (WC, lavabo) se trouvent dans l'atelier d'ébénisterie. Les combles sont accessibles par un trappon.

Les bureaux, aujourd'hui, transformés en chambres sont illicites tout comme la transformation de l'entrepôt en local habitable, l'installation d'un bloc cuisine (évier + plonge), l'installation de chauffage, la réalisation d'un local sanitaire. Les représentants du SDT expliquent que le changement d'affectation de l'atelier/dépôt en local d'habitation est soumis à autorisation (art. 103 LATC). Aucune demande préalable n'a été formulée auprès des autorités cantonales et communales. […]

A l'extérieur, M. C._______ a installé trois rangées de dalles le long de la façade est du bâtiment ECA no 1246 ainsi qu'une terrasse […].

Concernant la maison d'habitation ECA no 1244, ses abords et les dépendances

Quatre appartements sont aménagés dans cette maison. […]

A l'entrée de la propriété, deux dépendances (est+nord) ont été construites à une durée indéfinie mais sont certainement très anciennes.

M. D._______ explique quant à lui qu'il s'occupe de l'entretien des surfaces de prés autour des bâtiments (foin). A la belle saison, durant deux à trois mois, il place trois poulains sur la parcelle. […] Pour les abriter, il a construit contre la dépendance est, un couvert supporté par deux poteaux […]

Enfin, le pavage autour de la maison a été refait en 2011."

Le 28 juillet 2014, A._______ a résilié le bail de C.______ pour le 30 avril 2015.

E.

Le 19 février 2016, A._______ a demandé au SDT si elle pouvait louer le bâtiment no ECA 1246, car elle avait reçu des demandes d'un club cynologique et d'un club sportif. Elle a adressé au SDT des photographies du bâtiment no ECA 1246 montrant qu'elle avait procédé en novembre 2015 à la remise en état de ce bâtiment et de ses abords.

F.

Le 26 avril 2016, le SDT a adressé à A._______ un projet de décision relative à la remise en état de la parcelle no 5247. Il en ressort que le SDT considérait le bâtiment no ECA 1246 dans son état commet illicite, mais qu'il tolérait la transformation de cet ancien hangar agricole comme dépôt à des fins purement privées.

Dans ses déterminations du 30 juin 2016, A._______ a fait valoir qu'elle devait pouvoir affecter ce bâtiment à un usage de nature commerciale et le louer.

G.

Le 7 février 2020, A._______ a indiqué au SDT qu'elle désirait louer le bâtiment no ECA 1246 à une entreprise active notamment dans le domaine des constructions métalliques et des charpentes, pour qu'elle puisse y entreposer son matériel.

Le SDT lui a répondu que ce bâtiment situé en zone agricole ne pouvait pas être mis à disposition de cette entreprise.

H.

Le 13 mai 2020, la DGTL - qui a remplacé le SDT au 1er mai 2020 - a adressé à A._______ un projet de décision par courriel, sur lequel A._______ s'est déterminée le 25 juin 2020.

I. Le 22 juillet 2020, la DGTL a rendu une décision dont le dispositif est le suivant (chapitre III de la décision):

"A. Travaux tolérés

1. Le maintien du bâtiment ECA no 1246 dans l'état constaté selon les prises de vues consignées dans le document intitulé "Annexe décision de la DGTL de juillet 2020".

2. L'accès et les places de parc asphaltées situées à proximité du bâtiment ECA no 1246 selon les prises de vue consignées dans le document intitulé "Annexe décision de la DGTL de juillet 2020".

3. A l'entrée de la propriété, les deux dépendances "est et nord" construites à une date ancienne indéterminée.

B.

Remise en état

4. L'abri érigé contre la dépendance "est" supporté par deux poteaux doit être supprimé.

C Autres mesures

5. Un délai au 30 novembre 2020 est imparti à la propriétaire pour procéder aux mesures de remise en état ordonnées ci-dessus.

6. Une séance de constat sera fixée ultérieurement. La propriétaire devra être présente ou se faire représenter.

7. Cette séance sera conduite par l'autorité communale, laquelle rendra compte à la DGTL de ce qu'elle aura constaté, en joignant les photographies à son rapport. La DGTL ne sera pas représentée lors de cette séance de constat.

8. Une mention sera inscrite au Registre foncier (art. 44 OAT) indiquant le statut illicite mais toléré en l'état du bâtiment ECA no 1246. Cette mention précisera que tout logement, activité commerciale, artisanale et de service y est prohibé. Ce bâtiment ne peut être utilisé qu'en tant que dépôt, hangar à des fins privées et ne peut être mis en location de tiers. En cas de démolition volontaire ou accidentelle, il ne pourra pas être reconstruit et les lieux restitués à l'état naturel de pré-champ (art. 44 OAT).

9. Une mention sera inscrite au Registre foncier (art. 44 OAT) indiquant le statut illicite mais toléré en l'état de l'accès et de la place asphaltée situés à proximité du bâtiment ECA no 1246. Cette mention précisera que toute utilisation ou occupation de cette place à des fins de dépôt est prohibée. Les places de parc ne peuvent être utilisées qu'à des fins privées. En cas de démolition volontaire ou accidentelle, l'accès et les places de parc ne pourront pas être reconstruits et les lieux restitués à l'état naturel de pré-champ (art. 44 OAT)."

La DGTL a fixé l'émolument de décision (chapitre IV), facturé à A._______, à 2'400 francs, en précisant les critères de calcul: 15h de travail à 160 francs/heure pour étude du dossier (6h), rédaction (8h) et gestion du dossier (1h).

Dans la motivation (chapitre II), la DGTL a rappelé que le Tribunal fédéral a considéré dans son arrêt du 6 octobre 1988 que le bâtiment no ECA 1246 n'avait plus d'affectation déterminée lorsque la parcelle a été colloquée en zone agricole, puisqu'il s'agissait d'un rural abandonné qui tombait en ruines. Les travaux effectués en 1987 ne constituaient ainsi ni une transformation partielle ni une reconstruction. Ils devaient dès lors être examinés sous l'angle de l'art. 24 LAT, et, comme ils n'étaient pas imposés en zone agricole par leur destination, ils ne pouvaient pas être régularisés. La DGTL a ensuite rappelé que A._______ avait procédé à la remise en état des lieux, notamment en démontant les cloisons ainsi que les éléments de cuisine en lien avec une utilisation à des fins de logement. La DGTL a considéré que dans un souci de proportionnalité et à la condition sine qua non que le bâtiment no ECA 1246 ne soit le lieu d'aucun activité quelconque, elle tolérait la transformation de cet ancien hangar agricole comme dépôt à des fins purement privées. Elle a précisé qu'il ne pourrait pas être loué à des tiers, mais qu'il pourrait être mis à la disposition des locataires du bâtiment d'habitation no ECA 1244 pour du rangement.

J. Le 24 août 2020, A._______ a recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Elle prend les conclusions suivantes:

"Principalement

I. Le recours est admis.

II. Réformer le point 8 du dispositif de la décision du 22 juillet 2020 rendue par la Direction générale du territoire et du logement, en ce sens que "une mention sera inscrite au Registre foncier (art. 44 OAT) indiquant le statut illicite mais toléré en l'état du bâtiment ECA no 1246. Cette mention précisera que tout logement, activité commerciale, artisanale et de service y est prohibé. Ce bâtiment peut être toutefois utilisé conformément à la LAT notamment en tant qu'écurie, dépôt, hangar à des fins privées et ne peut être mis en location de tiers. En cas de démolition volontaire ou accidentelle, il ne pourra pas être reconstruit et les lieux restitués à l'état naturel de pré-champ".

III. Réformer le point 9 du dispositif de la décision du 22 juillet 2020 rendue par la Direction générale du territoire et du logement, en ce sens que "une mention sera inscrite au Registre foncier (art. 44 OAT) indiquant le statut illicite mais toléré en l'état de l'accès et de la place asphaltée situés à proximité du bâtiment ECA no 1246. Cette mention précisera que toute utilisation ou occupation de cette place à des fins de dépôts non autorisés par la LAT est prohibée. Les places de parc ne peuvent être utilisées qu'à des fins privées et agricole. En cas de démolition volontaire ou accidentelle, il ne pourra pas être reconstruit et les lieux restitués à l'état naturel de pré-champ".

Subsidiairement

IV. Annuler la décision du 22 juillet 2020 rendue par la Direction générale du territoire et du logement et renvoyer à l'autorité pour nouvelle décision au sens des considérants."

La recourante fait valoir qu'au 1er juillet 1972, le bâtiment no ECA 1246 comprenait une écurie, de sorte que l'autorité intimée a arbitrairement limité l'usage de ce bâtiment à un simple hangar agricole pouvant être utilisé comme dépôt à des fins purement privées, alors qu'il était initialement destiné à détenir des animaux et qu'il pourrait être à nouveau utilisé comme écurie. Elle ajoute que la mention s'agissant de l'usage des places de parc qui ne pourraient être utilisées qu'à des fins privées ne prend pas non plus en compte le fait que le bâtiment no ECA 1246 pourrait être réaménagé en écurie. Elle estime qu'avec l'existence de telles mentions au registre foncier, un potentiel futur propriétaire, lequel pourrait être un agriculteur, ne pourrait pas transformer son bâtiment pour qu'il soit conforme à la LAT, notamment sur la base de l'art. 16abis LAT, qui traite des constructions et installations pour la détention et l'utilisation des chevaux.

Dans sa réponse du 28 septembre 2020, la DGTL conclut principalement à l'irrecevabilité du recours et subsidiairement à son rejet. Elle fait valoir que les arguments de la recourante s'agissant de la fonction agricole du bâtiment no ECA 1246 au 1er juillet 1972 sont irrecevables dans la mesure où le Tribunal fédéral a constaté dans son arrêt du 6 octobre 1988 que ce bâtiment était délabré et qu'il n'avait déjà plus de fonction agricole avant le 1er juillet 1972. Elle précise que vu l'absence de mesures d'exécution cantonales prises à la suite de l'arrêt du Tribunal fédéral du 6 octobre 1988, elle ne peut actuellement que tolérer le maintien de ce bâtiment en l'état et requérir l'inscription d'une mention au registre foncier au sens de l'art. 44 OAT, cette mesure permettant de s'assurer que tout éventuel acquéreur n'ignore l'illégalité de cette construction. Elle ajoute que la limitation de l'utilisation du bâtiment illicite en tant que dépôt respecte le principe de la proportionnalité.

La recourante a répliqué le 30 novembre 2020. La DGTL a dupliqué le 1er février 2021. La recourante s'est encore déterminée le 2 mars 2021.