CDAP - AC.2022.0334 - 2023-11-10 - A.________ et B.________ /CONSEIL COMMUNAL DE MONTREUX, Département des institutions, du territoire et du sport (DITS)

A.

B.________ et A.________ (les époux A.________) sont propriétaires de la parcelle no 4774 du registre foncier, d'une surface de 4'480 m2, sur le territoire de la Commune de Montreux. Ce bien-fonds, qui n'est pas bâti (il est principalement en nature de pré/pâturage, avec des voies d'accès et une place privée), se trouve dans le village des Avants, à une altitude d'environ 950 mètres. Il est inclus dans le périmètre du plan de quartier "En Champ Avan" (surface totale d'environ 1 ha), adopté par le Conseil communal de Montreux le 9 décembre 1992 et approuvé par le Conseil d'Etat le 19 mars 1993. Le régime applicable à la parcelle no 4774, en vertu du plan de quartier, est celui d'un "secteur destiné à l'habitation collective et accessoirement aux activités du secteur tertiaire et commercial" (partie supérieure) ou d'un "secteur destiné à l'habitation individuelle groupée" (partie inférieure).

B.

En 2018, les époux A.________ ont déposé une demande de permis de construire en vue de la réalisation de deux immeubles d'habitation avec un garage souterrain. Le projet a été mis à l'enquête publique du 4 juillet au 2 août 2018. Le service cantonal responsable de l'aménagement du territoire, la Direction générale du territoire et du logement (DGTL), a formé opposition, en invoquant notamment le surdimensionnement des zones à bâtir de la commune.

Après son opposition, la DGTL a mis à l’enquête publique, du 24 octobre au 22 novembre 2018 un plan de "zone réservée cantonale selon l’art. 46 LATC – Parcelle no 4774" dont le périmètre correspond à celui de la parcelle précitée. Selon le règlement de cette zone réservée cantonale (RZRC), cette mesure est destinée à rendre inconstructible, provisoirement, la parcelle no 4774 (art. 1). Cela signifie que toute nouvelle construction, installation ou tout nouvel équipement sont interdits (art. 3 RZRC). A l'art. 4 RZRC, il est prévu que la zone réservée a une durée de cinq ans à compter de sa mise en vigueur (al. 1); elle peut être prolongée de trois ans aux conditions de l'art. 46 al. 1 LATC (al. 2).

Le 21 novembre 2019, le Département du territoire et de l'environnement (DTE) a approuvé le plan de zone réservée cantonale.

Les époux A.________, qui s'étaient opposés en vain à cette mesure, ont recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision du DTE du 21 novembre 2019. La CDAP a rejeté ce recours par un arrêt AC.2020.0006 du 1er décembre 2020. Elle a donc confirmé le plan de zone réservée cantonale. Cet arrêt n'a pas fait l'objet d'un recours au Tribunal fédéral et il est entré en force.

C.

La zone réservée cantonale est une mesure conservatoire qui a été prise dans le cadre des opérations de révision de la planification locale de Montreux. En 2007, les autorités communales avaient mis à l'enquête publique un projet de plan général d'affectation (PGA) et de règlement (RPGA) entièrement révisés, afin de remplacer les instruments de planification en vigueur, principalement le plan des zones de 1972, mais aussi des plans d'affectation partiels ou détaillés. Le 2 septembre 2009, le conseil communal a adopté le projet de PGA et son règlement. Ces actes ont subi diverses modifications, en fonction notamment d'amendements votés par le conseil communal. Une enquête publique complémentaire a été organisée en septembre 2013. Dans ses séances des 3 et 4 septembre 2014, le conseil communal a adopté les modifications apportées au PGA. Le 10 juin 2015, le Département du territoire et de l'environnement (DTE) a approuvé préalablement le nouveau PGA, à l'exception d'une portion de zone à bâtir ("L'Aire de Prélaz"). Les décisions d'adoption et d'approbation préalable ont fait l'objet de plusieurs recours à la CDAP.

Les autorités communales ont ensuite entrepris des négociations avec l'Office fédéral du développement territorial (ARE), auteur d'un des recours, et engagé une procédure de modification du projet de nouveau PGA visant à atteindre un bilan des réserves en zone à bâtir équilibré. L'instruction des recours a été suspendue. Les modifications apportées par la suite consistaient en la création de deux zones réservées dans les secteurs de Maula Ferran et de La Saussaz; elles introduisaient en outre, au sein de la zone de verdure initialement projetée, la distinction entre une zone de verdure urbaine, assurant des poches de respiration dans le bâti, et une zone de verdure paysagère, considérée comme une zone de non bâtir. Ces modifications ont été mises à l'enquête publique en juin 2016. Le 12 octobre 2016, le conseil communal a adopté ces différents amendements, lesquels ont été approuvés préalablement par le DTE, le 10 janvier 2017.

Ces nouvelles décisions d'adoption et d'approbation préalable ont elles aussi fait l'objet de plusieurs recours à la CDAP. Celle-ci a repris l'instruction des premiers recours et elle a statué par différents arrêts rendus en décembre 2017 et janvier 2018. En substance et sous réserve de certains aspects ponctuels, elle a confirmé le nouveau PGA.

Le Tribunal fédéral a été saisi de différents recours, formés par des propriétaires fonciers ainsi que par une organisation de protection de la nature d'importance nationale, contre les arrêts de la CDAP. Il a statué sur ces recours par des arrêts rendus le 16 avril 2020. Dans la cause 1C_632/2018 (arrêt publié aux ATF 146 II 289), il a admis le recours et il a prononcé que l'arrêt de la CDAP (dans les causes AC.2015.0216, AC.2017.0026 du 17 janvier 2018) était "réformé et la cause renvoyée pour nouvelle décision à la Commune de Montreux, dans le sens des considérants" (ch. 1 du dispositif). Pour saisir la portée de la réforme de l'arrêt de la CDAP, il faut donc lire en particulier le considérant 14 de l'arrêt du Tribunal fédéral, ainsi libellé:

"Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours. Les chiffres I à III du dispositif de l'arrêt attaqué sont réformés en ce sens que le recours cantonal AC.2015.0216 est admis; les décisions d'adoption communales et la décision d'approbation préalable cantonale du 10 juin 2015 sont annulées. Les chiffres IV et V sont réformés en ce sens que le recours AC.2017.0026 est admis, la décision du Conseil communal de Montreux du 12 octobre 2016 ainsi que la décision préalable du Département du territoire et de l'environnement du 10 janvier 2017 sont annulées. La cause est renvoyée à la Commune de Montreux (art. 107 al. 2 LTF). Il lui appartiendra d'adapter son projet de PGA en prévoyant une affectation conforme au droit fédéral des portions de territoire comprises dans la zone réservée, dans le respect en particulier des exigences de l'art. 15 LAT (cf. consid. 5.3 et 6.3). Celle-ci devra également tenir compte des secteurs soumis à la légalisation préalable d'une planification de détail (art. 26 nRPGA) dans le réexamen de sa zone à bâtir et déterminer si ceux-ci doivent y être maintenus ou en être exclus (cf. consid. 7.4). La Commune de Montreux devra également assurer la coordination entre la planification d'affectation de la partie urbanisée de son territoire - ici discutée - et la planification relative à la partie supérieure de son territoire (cf. consid. 9). [...] "

Le considérant 9 de cet arrêt a la teneur suivante (sans les références):

Les recourants affirment que la planification litigieuse serait contraire aux art. 14 ss LAT au motif qu'elle ne concerne que "la partie urbanisée du territoire montreusien, soit environ jusqu'au niveau de la cote 650 m", à l'exclusion de la partie supérieure, en particulier les villages des Avants, de Caux et du Vallon de Villars.

A rigueur de texte, l'art. 14 LAT n'impose pas, sur le plan formel, la réalisation d'un unique plan d'affectation communal (voir également, en droit vaudois, art. 34 ss LATC, en particulier art. 35 al. 1 LATC), spécialement en présence de territoires vastes et hétéroclites. L'art. 2 al. 1 LAT impose cependant que les communes établissent ces plans d'affectation en veillant à les faire concorder. Il n'est ainsi pas admissible, dans le cas particulier, de s'être limité à la réglementation de la partie urbanisée du territoire, et remettre à plus tard la fixation des zones pour le solde […]. Cela contrevient à l'exigence de la couverture de la totalité du territoire à aménager, qui se doit de procéder d'une idée d'ensemble […]. La Commune de Montreux ne pouvait ainsi se contenter de régler la partie urbanisée, au risque d'aboutir, lors de l'adoption de la planification ultérieure, à des situations inextricables - comme l'épuisement du potentiel constructible par la première planification, au détriment des parcelles comprises dans la seconde - voire incompatibles avec le droit fédéral, spécialement s'agissant de l'évaluation d'ensemble des besoins prévisibles au sens de l'art. 15 LAT.

Pour ce motif également, le recours doit être admis. Dans le cadre du renvoi de la cause à la Commune de Montreux, celle-ci devra s'assurer de la coordination entre le plan d'affectation relatif à la partie urbanisée de son territoire - ici en cause - et celui concernant sa partie supérieure.

D.

A la suite des arrêts du Tribunal fédéral – c'est-à-dire après l'approbation par le DTE de la zone réservée cantonale pour la parcelle no 4774 –, les autorités communales ont décidé de mettre en place des zones réservées, en fonction d'une analyse de la situation décrite en particulier dans un "rapport justificatif selon l'article 47 OAT" de mars 2021. On y trouve les explications suivantes (p. 1, p. 8 ss):

"1. Introduction

Suite aux décisions du Tribunal fédéral du 16.04.2020 […], le plan général d’affectation de Montreux (PGA 2019), approuvé préalablement par le Département cantonal compétent les 10.06.2015 et 10.01.2017, a été annulé en totalité. Cette annulation a pour conséquence de redonner par la force des choses une actualité au plan des zones de 1972, qui redevient le seul instrument d’affectation du sol dont la Municipalité dispose pour remplir la mission qui lui est attribuée de par la loi (art. 4 LATC), outre les dispositions transitoires du droit fédéral et cantonal (art. 36 LAT et 135 LATC).

Cet instrument n’a jamais fait l’objet d’une décision de justice qui l’annule formellement, alors qu’à plusieurs reprises pourtant, sa non-conformité au droit fédéral a été constatée, notamment dans les considérants de plusieurs arrêts cantonaux et fédéraux. En effet, le plan des zones de 1972 a été conçu à l’époque pour accueillir 40'000 habitants à Montreux et présente dès lors une zone à bâtir largement surdimensionnée par rapport aux nouvelles exigences du droit fédéral entré en vigueur en mai 2014.

La zone réservée est le seul moyen connu du droit fédéral (art. 27 LAT) et cantonal (art. 46 LATC) pour remédier temporairement à la fragilité d’une situation territoriale, pour les communes dépourvues de plan d’affectation conforme au droit fédéral, ou pourvue d’un tel document dont l’adaptation s’impose, ce qui est le cas de la Commune de Montreux.

La Municipalité de Montreux met en place des zones réservées, afin de protéger le territoire communal de l’application du plan des zones de 1972 toujours en vigueur, mais considéré obsolète, dans l’attente qu’elle se dote d’un document d’affectation du sol, qui régira l’entier du territoire communal en toute conformité au droit fédéral.

[…]

4. Le surdimensionnement de la zone à bâtir de Montreux

Depuis le nouveau millénaire, les politiques de développement territorial ont beaucoup évolué et le cadre légal qui les régit s'est rigidifié en conséquence; les communes vaudoises reçoivent des injonctions de la part de l'Etat de Vaud pour mettre en œuvre le nouveau cadre légal et observer les délais y relatifs; le Département cantonal compétent édicte des méthodes qui accompagnent le plan directeur cantonal, afin d'harmoniser le travail des communes et le traduire en données territoriales cantonales.

L'état des réserves à bâtir communales au 31.12.2018, défini selon la méthode cantonale issue du PDCn actuellement en vigueur, permet d'accueillir potentiellement au total 6'366 habitants-emplois supplémentaires, répartis comme suit:

– à l'intérieur du périmètre du centre: 5'641 habitants-emplois

– à l'extérieur du périmètre du centre: 725 habitants-emplois.

Cet état de surdimensionnement devra être rattrapé au maximum dans le cadre du futur Plan d'affectation communal (PACom) à élaborer; dans cette attente et comme dit ci-avant, la situation de surdimensionnement ne doit pas être aggravée, surtout à l'extérieur du périmètre de centre.

5. Les zones réservées

5.1 Buts des zones réservées

[…]

5.2 Le cas de Montreux

Avec ses quelque 27'000 habitants, Montreux est la 3e ville la plus peuplée du Canton de Vaud. Montreux est la commune centrale de l'agglomération Riviera et se trouve qualifiée de centre cantonal bipolaire par le plan directeur cantonal; les études menées dans le cadre de l'AggloRivelac en 2011 ont estimé à 19'200 habitants-emplois la capacité d'accueil de l'agglomération d'ici à 2030; cette capacité d'accueil est reportée dans les mesures A11 et R14 du plan directeur cantonal.

Bien que Montreux ne dispose pas d'un acte de planification adapté, la ville doit continuer à vivre et un développement minimal doit rester possible afin d'assurer une dynamique économique, à tout le moins à l'intérieur du périmètre de centre et dans la bande littorale surtout. En effet, le principe de la densification dans les centres demeure le vecteur de base qu'il s'agira de suivre dans le cadre de la reprise des études d'affectation du sol et le dispositif des zones réservées doit pouvoir l'appréhender.

Le concept des zones réservées proposé par la Municipalité se fonde sur des critères objectifs qui découlent de données légales et territoriales claires; la délimitation de chaque zone se veut logique, objective et égalitaire.

Les zones réservées sont accompagnées d'un dispositif réglementaire fondé sur la même logique objective: si les zones réservées qui se situent à l'extérieur du périmètre de centre ou en périphérie du centre-ville, ne peuvent raisonnablement pas proposer de possibilités de développement, notamment au regard du risque d'aggravation de la situation de surdimensionnement, il paraît par contre raisonnable que les zones réservées qui traitent du centre-ville laissent quelques possibilités de développement, pour autant que celles-ci respectent les directives cantonales et fédérales en la matière.

5.3 Le concept des zones réservées

[…]

5.3.1 La totalité du territoire communal

Dans les considérants de son arrêt, le TF a critiqué le fait que Montreux ait séparé la révision de son territoire en deux parties, soit la partie urbanisée et la partie rurale. Il conclut que ce mode de procéder ne permet pas de connaître l'entier des réserves à bâtir sur le territoire communal et que la réattribution des droits à bâtir, issue du zoning et des coefficients de construction proposés, pourrait en pâtir.

Ces dires ont été confirmés par le Département cantonal compétent, car il est nécessaire d'assurer une vision globale des besoins et de supprimer les risques d'inégalité de traitement des propriétaires situés dans les différentes parties du territoire communal. En effet, en traitant le territoire par étapes, il se peut qu'au final il y ait des "laissés pour compte", car tout le potentiel pourrait avoir déjà été attribué aux premiers et les besoins satisfaits.

Le futur PACom devra ainsi traiter l'entier du territoire communal et dans cette attente, les zones réservées doivent couvrir l'entier du territoire communal.

5.3.2 Une mesure générale – égalité de traitement

Nous avons vu ci-avant, que la fragilité territoriale et légale dans laquelle Montreux se trouve découle de l'obsolescence du plan des zones de 1972 et parce que ce dernier concerne l'entier du territoire communal.

Les zones réservées ne peuvent dès lors pas être une mesure ponctuelle sans risquer de générer des inégalités de traitement, car l'entier du territoire est non-conforme au droit fédéral.

Le dimensionnement des zones réservées doit donc être une mesure générale, afin de ne pas susciter de réaction particulière liée à l'insatisfaction de certain. Ce zoning large est accompagné d'un dispositif réglementaire précis, qui assure l'entretien du patrimoine et une dynamique économique pour la ville.

5.3.3 La limite du territoire largement bâti

[…]

5.3.4 Un potentiel constructible

La zone réservée sert "à geler temporairement" les possibilités de construire d'un lieu; une zone réservée n'a donc de sens que s'il y a un potentiel constructible concret à développer.

Le plan des zones de 1972 présente un surdimensionnement global de la zone à bâtir et par conséquent, un potentiel constructible général omniprésent.

En lien avec le constat fait ci-avant, que les zones réservées doivent être une mesure générale, les zones réservées doivent couvrir toutes les zones constructibles du plan des zones de 1972, à l'exception de la zone d'utilité publique et de la zone d'installations ferroviaires. […]

5.3.5 Les plans de détails en vigueur

L'élaboration des zones réservées doit également gérer les plans de détail (plan partiel d'affectation/plan de quartier/plan d'extension partiel) en vigueur sur le territoire communal; il s'agit de se servir du même raisonnement que celui appliqué au plan des zones de 1972.

Pour qu'un plan de détail soit inclus dans une zone réservée, il faut que l'un des critères suivants soit rempli:

– le plan de détail est entré en vigueur avant le 01.01.1980;

– le plan de détail se situe à l'extérieur du périmètre de centre et présente du potentiel constructible.

Le plan des zones réservées, présenté ci-après, traite l'entier des plans de détails en vigueur sur le territoire communal, les réservant, ou non, en fonction des critères qui précèdent, ou pour d'autres motifs particuliers."

Six différents types de zones réservées ont été définis. Il a été prévu de classer la parcelle no 4774 – ainsi que les terrains voisins du village des Avants – dans la zone réservée 1, qui "concerne toute la partie du territoire communal qui se situe au-delà du périmètre du centre" (ou périmètre compact de l'agglomération), ce qui représente une surface de 120 ha (p. 11 du rapport 47 OAT). La réglementation de la zone réservée 1 est décrite ainsi dans le rapport précité (p. 12):

"Le dispositif de la zone réservée 1 est le plus strict du règlement. Il permet d’exclure l’application des règles en vigueur de 1972, qui autoriseraient des constructions incompatibles au droit fédéral, tout en gardant son application pour toutes les règles constructives d’ordre général.

Il tend à :

- empêcher provisoirement toute construction nouvelle sur la/les parcelle(s) concernée(s) ;

- permettre l’entretien immobilier et du patrimoine ;

- permettre l’occupation de volumes bâtis existants mais non-utilisés ;

- interdire la disparition de locaux de commerces et/ou activités à des fins d’habitation;

- permettre les interventions sur les bâtiments existants qui relèvent de l’entretien et de la transformation intérieure ;

- permettre les interventions sur les bâtiments existants qui relèvent de la transformation extérieure sans modification de volume ;

- permettre les démolitions-reconstructions dans les limites de l’article 80 LATC ;

- empêcher que les surfaces en nature de pré-champ ne fassent l’objet d’aménagement.

Ainsi, cette zone ne permet que l’entretien du bâti et l’optimisation des volumes construits existants ; elle protège les commerces et activités en-dehors du territoire urbain pour assurer une dynamique de village et un rapport à la rue animé dans les hauts de Montreux."

Le rapport 47 OAT précise que le périmètre du plan de quartier "En Champ Avan" est inclus dans le périmètre de la zone réservée communale car il offre un potentiel constructible au-delà du périmètre du centre (p. 12).

E.

Le projet de plan des zones réservées a été mis à l'enquête publique du 24 avril au 25 mai 2021. La parcelle no 4774 est effectivement incluse dans la zone réservée 1. L'art. 6 du règlement de la zone réservée (RZR) prévoit que cette mesure est destinée à empêcher provisoirement toute construction nouvelle sur les parcelles concernées (al. 2). Seules sont autorisées les interventions sur les bâtiments existants qui relèvent de l'entretien; la transformation intérieure; la transformation extérieure sans augmentation de volume; la démolition-reconstruction, dans les limites de l'art. 80 LATC (al. 3). Il est encore prescrit qu'aucune surface en nature de pré-champ ne peut faire l'objet d'aménagement (al. 6).

Les époux A.________ ont formé opposition le 20 mai 2021.

F.

Dans son préavis no 34/2021, la municipalité a proposé au conseil communal d'adopter le plan des zones réservées, avec son règlement, tel qu'il a été mis à l'enquête publique, puis d'adopter des propositions de réponse aux oppositions. S'agissant de l'opposition des époux A.________, ce texte comporte les passages suivants:

"Il a ainsi été convenu [après discussion avec le département cantonal compétent] que le dispositif communal des zones réservées, et notamment la zone réservée 1, devait couvrir le PQ "En Champ Avan", soit la parcelle no 4774, et qu'une fois ledit dispositif en vigueur, le Département cantonal radierait la zone réservée cantonale, car elle sera alors dépourvue de raison d'être.

Si les opposants perçoivent cela comme deux mesures de protection qui se suivent et qui bloquent potentiellement les possibilités de développement sur la parcelle no 4774 durant plus de 8 ans, il n'en demeure pas moins que les conditions requises pour lever la mesure de protection et laisser la parcelle se développer ne sont pas remplies. En effet, le PQ "En Champ Avan" doit être considéré comme non conforme au droit fédéral, car son périmètre se situe à l'extérieur du périmètre du centre alors qu'il permet un potentiel de développement non négligeable; ce potentiel aggravera la situation de surdimensionnement des réserves à bâtir, ce qui va à l'encontre du but premier des zones réservées (art. 27 LAT et 46 LATC)".

G.

Dans sa séance du 2 mars 2022, le conseil communal a adopté le plan des zones réservées et la réponse à l'opposition des époux A.________.

Le dossier a été transmis au Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) qui, par une décision du 16 septembre 2022, a approuvé "sous réserve des droits des tiers, les zones réservées communales, sises sur la commune de Montreux".

H.

Agissant le 18 octobre 2022 par la voie du recours de droit administratif, les époux A.________ demandent à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal d'annuler les décisions précitées du conseil communal et du département cantonal. A titre subsidiaire, ils concluent à la réforme de ces décisions dans le sens suivant:

a. La parcelle no 4774 […] est retirée du périmètre des zones réservées communales.

b. Le règlement et le plan des zones réservées sont modifiés en ce sens, soit que la parcelle no 4774 n'est pas comprise dans le périmètre des zones réservées.

c. Le règlement et le plan des zones réservées indiqueront expressément que la parcelle no 4774 […] fait déjà l'objet d'une zone réservée cantonale depuis le 24 octobre 2018.

Dans sa réponse du 31 janvier 2023, la municipalité – pour le conseil communal – conclut au rejet du recours.

Dans sa réponse du 13 février 2023, la Direction générale du territoire et du logement (DGTL), au nom du DITS, conclut au rejet du recours.

Les recourants a répliqué le 28 février 2023, en confirmant leurs conclusions.