A.________/Conseil communal de la Commune de Jorat-Menthue, Département des finances, du territoire et du sport

1.

La contestation porte sur un plan d'affectation communal. Selon les dispositions de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), il appartient d'abord au conseil général de se prononcer en adoptant le plan le cas échéant; ce conseil doit simultanément statuer sur les projets de réponse aux oppositions (art. 42 LATC). Ensuite, il incombe au département cantonal d'approuver le plan adopté par le conseil (art. 43 al. 1 LATC). L'art. 43 al. 2 LATC prévoit que ces différentes décisions, notifiées de manière coordonnée, "sont susceptibles d'un recours au Tribunal cantonal avec libre pouvoir d'examen". Le recours mentionné à l'art. 43 al. 2 LATC est le recours de droit administratif selon les art. 92 ss de la loi sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). C'est la voie de droit choisie par le recourant, qui conteste les deux décisions d'adoption et d'approbation du nouveau PACom.

Le recourant, qui a formé opposition durant l'enquête publique et qui conteste le régime d'affectation (zone de verdure) prévu pour la partie inférieure de sa parcelle, mesure restreignant l'usage du bien-fonds, a la qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Au surplus, le recours, déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD), satisfait aux exigences légales de motivation (art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière.

2.

Le recourant invoque une violation de la garantie de la propriété (art. 26 al. 1 de la Constitution fédérale [Cst.; RS 101]) et conteste l'attribution d'une partie de sa parcelle no 3119 à la zone de verdure. Il se plaint plus particulièrement d'une violation du principe de la proportionnalité.

Selon lui, la mesure d'aménagement litigieuse n'est pas propre à atteindre le but poursuivi. Le PACom vise en effet à réduire le surdimensionnement de la zone à bâtir, alors même que la zone de verdure demeure une zone à bâtir au sens des art. 15 LAT et 3 RPACom. Le dézonage ne répondrait par ailleurs à aucun des critères définis par la DGTL pour le traitement des zones à bâtir excédant les besoins à 15 ans ou peu adéquates au développement. Le recourant soutient que son intérêt privé au classement de l'entier de sa parcelle en zone centrale A l'emporte sur les intérêts publics contraires, en particulier celui lié à la réduction des zones à bâtir surdimensionnées. Il fait valoir à cet égard que l'affectation d'une partie de sa parcelle en zone de verdure n'a aucun impact sur le bilan des zones à bâtir, tout en l'empêchant de réaliser un projet concret de construction, à savoir la création d'un logement supplémentaire destiné à sa famille.

Le recourant qualifie la mesure d'aménagement d'inopportune, voire arbitraire. Il soutient que, compte tenu de sa configuration – parcelle déjà bâtie et accueillant des activités, notamment la détention de chiens –, la parcelle no 3119 se prête à un classement en zone centrale. Il critique le tracé des zones, qu'il considère comme relevant d'un "pur exercice de symétrie", sans analyse concrète du terrain. Selon lui, aucune opportunité ne justifie une modification de l'affectation d'une portion de terrain déjà construite.

a) Le Tribunal cantonal est, dans le canton de Vaud, l'autorité de recours au sens de l'art. 33 al. 3 let. b LAT: elle doit avoir, en vertu du droit fédéral, un libre pouvoir d'examen. Selon la jurisprudence, ce libre examen ne se réduit pas à un contrôle de la constatation des faits et de l'application du droit; il comporte aussi un contrôle de l'opportunité. Il faut vérifier que la planification contestée soit juste et adéquate. Son rôle spécifique d'autorité de recours ne se confond toutefois pas avec celui de l'organe compétent pour adopter le plan; elle doit préserver la liberté d'appréciation dont l'autorité de planification a besoin dans l'accomplissement de sa tâche (art. 2 al. 3 LAT). Cette liberté d'appréciation implique qu'une mesure d'aménagement appropriée doit être confirmée; l'autorité de recours n'est pas habilitée à lui substituer une autre solution qui serait également convenable. Elle suppose également que le contrôle de l'opportunité s'exerce avec retenue sur des points qui concernent principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire, la prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (CDAP AC.2025.0052 du 9 mars 2026 consid. 2a; AC.2024.0079 du 12 février 2025 consid. 2b et les références).

b) Le droit fédéral prévoit actuellement que "les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes" (art. 15 al. 1 LAT) et que "les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites" (art. 15 al. 2 LAT). Dans le cadre du redimensionnement des zones d'habitation et mixtes, les autorités en charge de la planification ont appliqué, à Peney-le-Jorat, les critères prescrits par l'administration cantonale sur la base de la mesure A11 du PDCn. Dans une première phase, les contours du "territoire urbanisé" ont été identifiés: les parcelles nos 3119, 3120 et 3121 s'inscrivent partiellement dans ce territoire, à l'exception de leur frange orientale, libre de constructions. S'agissant de la parcelle no 3119, l'autorité communale relève que la bande de terrain litigieuse est contiguë à la zone agricole. Elle considère qu'il est cohérent, au regard de l'effort demandé aux propriétaires des parcelles voisines nos 3120 et 3121 – dont la partie orientale a été classée en zone agricole – d'aligner la limite constructible de la parcelle no 3119 sur celle de ces biens-fonds voisins. Elle souligne également que, compte tenu de la taille et de la configuration du terrain, il a été possible de colloquer cette partie de la parcelle no 3119 en zone de verdure 15 LAT A, solution plus favorable au recourant. Le recourant soutient pour sa part que la mesure litigieuse ne repose sur aucune analyse concrète du terrain et fait valoir que son intérêt privé à un classement en zone centrale A doit prévaloir sur les intérêts publics invoqués.

Dans une localité telle que Peney-le-Jorat, la définition des possibilités d'utilisation de la zone à bâtir doit nécessairement tenir compte de nombreux intérêts et la densification (cf. art. 1 al. 2 let. abis et let. b LAT) ne peut pas être un but absolu (cf. Pierre Tschannen, Commentaire pratique LAT: Planification directrice et sectorielle, pesée des intérêts, 2019, Art. 1 N. 33). Selon la jurisprudence, le dimensionnement n'est pas le seul critère déterminant pour délimiter la zone à bâtir. Le processus de révision du plan d'affectation implique une pesée globale des intérêts et la mise en œuvre, par les autorités chargées de l'aménagement, de différents buts et principes énoncés aux art. 1 et 3 LAT, voire dans d'autres normes pertinentes pour l'utilisation du sol (TF 1C_409/2022,1C_436/2022 du 11 juin 2024 consid. 5; CDAP AC.2025.0052 du 9 mars 2026 consid. 2c et la référence citée). Si cette analyse globale – tenant également compte des intérêts privés du propriétaire foncier – a été correctement effectuée par les autorités de planification, la mesure d'aménagement est conforme au droit fédéral, y compris en tant qu'elle constitue une restriction du droit de propriété (art. 26 et 36 Cst.; CDAP AC.2025.0052 précité consid. 2c; AC.2025.0045 du 25 mars 2026 consid. 3b).

c) Dans la pesée des intérêts, l'affectation précédente de la parcelle no 3119 n'est pas déterminante. La bande de terrain litigieuse était classée en zone de village, mais ce classement est antérieur à l'entrée en vigueur de la LAT, le 1er janvier 1980. Le PACom de Jorat-Menthue est, dans ce secteur, le premier plan d'affectation visant à mettre en œuvre les principes de la LAT. Dans ce contexte, les parcelles nos 3119, 3120 et 3121 présentent une configuration similaire. Chacune de ces parcelles est partiellement bâtie, les constructions étant implantées du côté du chemin des Charbonnières, tandis que leur partie orientale est directement contiguë à la zone agricole. Au regard de cette configuration, les autorités en charge de la planification pouvaient retenir que ces biens-fonds se situaient en frange de la zone à bâtir (cf. en particulier la fiche d'application de la DGTL de juin 2021 "Comment traiter les zones à bâtir d'habitation et mixtes excédant les besoins à 15 ans ou peu adéquates pour le développement?").

Le secteur des Charbonnières est en outre bordé, à l'est et au sud-est, par le ruisseau de Lava Boiu, actuellement canalisé à cet endroit. Au vu des circonstances, les intérêts liés à l'aménagement du territoire ne sont pas les seuls à entrer en considération. L'attribution de la partie orientale des parcelles nos 3119, 3120 et 3121 à une zone totalement ou partiellement inconstructible (zone agricole ou zone de verdure) procède également d'une réflexion fondée sur les exigences du droit fédéral de la protection des eaux.

d) Dans le PACom, le ruisseau de Lava Boiu fait l'objet d'une mesure de détermination de l'espace réservé aux eaux (ERE). La nouvelle planification intègre ainsi les mesures de planification requises pour la mise en œuvre de l'art. 36a de la loi fédérale sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20). Cet article, adopté le 11 décembre 2009 et en vigueur depuis le 1er janvier 2011, a la teneur suivante (sous le titre: "Espace réservé aux eaux"):

"1 Les cantons déterminent, après consultation des milieux concernés, l’espace nécessaire aux eaux superficielles (espace réservé aux eaux) pour garantir:

a. leurs fonctions naturelles;

b. la protection contre les crues;

c. leur utilisation.

2 Le Conseil fédéral règle les modalités.

3 Les cantons veillent à ce que les plans directeurs et les plans d’affectation prennent en compte l’espace réservé aux eaux et à ce que celui-ci soit aménagé et exploité de manière extensive. L’espace réservé aux eaux n’est pas considéré comme surface d’assolement. La disparition de surfaces d’assolement est compensée conformément aux plans sectoriels de la Confédération visés à l’art. 13 de la loi du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire."

Les modalités (cf. art. 36a al. 3 LEaux) sont en particulier réglées à l'art. 41a de l'ordonnance sur la protection des eaux (OEaux; RS 814.201), qui contient des prescriptions sur la largeur de l'ERE. L'art. 41c OEaux définit de manière restrictive le type d'installations pouvant être construites dans l'ERE.

Le droit fédéral impose donc aux cantons de "déterminer" l'espace réservé aux eaux (cf. art. 36a al. 1 LEaux, 1er alinéa des dispositions transitoires de l'OEaux), en en fixant la largeur conformément aux critères de l'art. 41a OEaux. Le droit fédéral veut que l'ERE, en principe inconstructible (hors des zones densément bâties), soit déterminé d'une manière contraignante pour les propriétaires fonciers. La procédure du plan d'affectation (art. 14 ss LAT) est appropriée pour cela (cf. CDAP AC.2024.0280 du 21 octobre 2025 consid. 2a, AC.2021.0398 du 12 octobre 2022 consid. 5d; Matthieu Carrel, Détermination de l'espace réservé aux eaux dans le canton de Vaud, BR/DC 2023, p. 13).

Dans une directive émanant notamment d'offices fédéraux (DTAP/CDCA/OFEV/ARE/OFAG, Espace réservé aux eaux – Guide modulaire pour la détermination et l'utilisation de l'espace réservé aux eaux en Suisse, 2024), il est précisé que l'on peut renoncer à déterminer un ERE lorsque le cours d'eau est enterré (mis sous tuyaux). Néanmoins, s'il existe un projet concret de remise à ciel ouvert ou en présence d'intérêts prépondérants (notamment les intérêts de protection contre les crues et de protection des cours d'eau contre de nouvelles constructions ou installations), le droit fédéral admet que les cantons déterminent l'ERE pour des cours d'eau enterrés (directive précitée, p. 19 et 45).

Il ressort du dossier et de l'inspection locale que les autorités compétentes – qui ont suivi l'avis du service cantonal spécialisé (la DGE) – avaient des motifs objectifs de déterminer l'ERE du ruisseau de Lava Boiu, malgré sa mise sous tuyaux à l'endroit où il longe le secteur des Charbonnières. Le vallon qu'il dessine à cet endroit demeure en effet perceptible, de même que le cordon boisé qu'il traverse. Il s'agit d'une situation où des mesures tendant à la renaturation du cours d'eau sont raisonnablement envisageables. Le cours d'eau réapparaît à ciel ouvert environ 100 m en aval, au niveau de la route des Galites. Dans ces conditions, une remise à ciel ouvert du ruisseau sur le tronçon en amont immédiat de ce point, le long des parcelles nos 3119, 3120 et 3121, n'apparaît pas exclue. Quoi qu'il en soit, le recourant ne conteste pas la détermination de l'ERE sur sa parcelle no 3119. Dans la pesée des intérêts, il n'y a dès lors aucune raison de considérer que le classement de la partie orientale des parcelles nos 3119, 3120 et 3121 dans une zone inconstructible n'est pas appropriée.

e) La bande de terrain de la parcelle no 3119 – concernée par la mesure litigieuse – se situe en limite du tissu bâti et recoupe en grande partie l'ERE, lequel est déjà soumis à d'importantes restrictions en matière de constructibilité. Son affectation en zone de verdure apparaît propre à assurer une transition cohérente entre espaces bâtis et non bâtis, tout en traduisant, dans l'affectation du sol, les contraintes liées à l'espace réservé aux eaux. Aussi, l'affectation litigieuse procède d'une appréciation circonstanciée de la situation, qui tient judicieusement compte des caractéristiques particulières du site. Les intérêts publics liés à la création de transitions adéquates entre espaces bâtis et non bâtis ainsi qu'à la protection des eaux l'emportent sur l'intérêt privé du recourant à réaliser un second bâtiment d'habitation sur sa parcelle. Aucune violation du principe de la proportionnalité n'est ainsi réalisée. Sous l'angle de la nécessité, il y a lieu de relever que la bande de terrain litigieuse a été affectée en zone de verdure 15 LAT A, alors qu'elle aurait pu, à l'instar des portions correspondantes des parcelles voisines nos 3120 et 3121, être classée en zone agricole, où les possibilités de réaliser de réaliser des ouvrages non agricoles (en relation avec l'habitation ou une entreprise d'élevage canin, notamment) sont quasiment inexistantes.

A cet égard, il ne saurait être reproché aux autorités de planification d'avoir négligé les intérêts privés du recourant. Certes, une extension de la zone à bâtir jusqu'à la limite parcellaire aurait permis une utilisation plus intensive du bien-fonds à des fins d'habitation, compte tenu notamment d'un indice d'utilisation du sol de 0,5 en zone centrale A (art. 11 RPACom). Toutefois, avec 1'174 m2 encore constructibles, soit 67,5% de la parcelle (cf. données du cadastre RDPPF, consultables sur www.rdppf.vd.ch, rubrique Plans d'affectation [cantonaux/communaux], Modification avec effet anticipé), le recourant conserve une possibilité d'utilisation raisonnable de son bien-fonds. En outre, il ressort de l'inspection locale que la bande litigieuse accueille déjà des aménagements extérieurs de type jardin, compatibles avec la zone de verdure. S'y ajoutent des installations liées à une activité d'élevage de chiens exploitée par la fille du recourant et son mari, lesquelles sont intégrées dans la pente du talus en direction de la limite parcellaire. Ces installations demeurent également compatibles avec la zone de verdure 15 LAT A. La mesure d'affectation correspond ainsi à la situation effective.

La pesée des intérêts opérée par les autorités apparaît dès lors adéquate, et la CDAP ne discerne aucun motif de s'en écarter. L'analyse globale, qui tient compte des intérêts privés du recourant, est conforme au droit fédéral, y compris en tant qu'elle restreint son droit de propriété.

3.

Le considérant qui précède conduit au rejet du recours, mal fondé. Cela entraîne la confirmation des décisions attaquées. Un émolument judiciaire est mis à la charge du recourant, qui succombe (art. 49 LPA-VD). Celui-ci supportera également une indemnité de dépens en faveur de la Commune de Jorat-Menthue, qui a procédé avec l'aide d'un avocat (art. 55 LPA-VD).