A.________ /Municipalité de Lausanne, Service d'architecture et du logement de la Commune de Lausanne, Office communal du logement de la Commune de Lausanne

1.

a) La décision attaquée a été prise suite à un recours hiérarchique auprès de la municipalité en application de l’art. 19 al. 2 RC. La cause avait été transmise à cette autorité comme objet de sa compétence par arrêt de la CDAP du 6 juin 2024. La décision sur recours peut désormais faire l'objet d'un recours de droit administratif devant la CDAP, conformément aux art. 92 ss de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). L’acte de recours a été déposé dans le délai légal (art. 95 LPA-VD) et satisfait aux autres exigences formelles de recevabilité (art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).

b) A titre préliminaire, la municipalité s'est interrogée sur l’existence d’un intérêt digne de protection de la recourante à obtenir une décision en matière administrative, puisqu’il découle de la jurisprudence qu’un tel intérêt doit subsister au moment où l’autorité statue, à moins que cette contestation puisse se reproduire en tout temps dans des circonstances identiques ou analogues. Or, dans le cas particulier, la recourante a accepté la résiliation du bail et convenu d’une première prolongation d’une année au terme d’une convention passée avec la bailleresse et ratifiée par la commission de conciliation en matière de baux à loyer. Elle a par ailleurs fait usage de la possibilité prévue par la convention de demander une deuxième prolongation. Toujours selon la municipalité, il découle donc de ce qui précède que la commission ne pourra ensuite que se prononcer sur une éventuelle prolongation du bail et non sur la validité de la résiliation elle-même.

Aux termes de l’art. 75 let. a LPA-VD, a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l’autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée.

L'intérêt digne de protection consiste dans l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant, en lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait. Il implique que le recourant soit touché de manière directe, concrète et dans une mesure et avec une intensité plus grande que la généralité des administrés. L'intérêt invoqué - qui n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais peut être un intérêt de fait - doit se trouver, avec l'objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération (cf. ATF 143 II 506 consid. 5.1; 137 II 40 consid. 2.3; 135 II 145 consid. 6.1). Un intérêt digne de protection ne peut être reconnu que si la situation de fait ou de droit du recourant peut être influencée par l'issue de la procédure (cf. ATF 139 II 499 consid. 2.2; 133 II 409 consid. 1.3).

En l’occurrence, la recourante fait à juste titre remarquer qu’elle a pris part à la procédure devant l’autorité précédente et qu’elle est directement et concrètement atteinte par la décision entreprise, qui conditionne le maintien de son logement. Il convient de distinguer entre les compétences des autorités publiques, chargées d’appliquer la LL et ses dispositions d’exécution, et l’autorité civile, soit la commission de conciliation et le tribunal des baux. Tandis que l’autorité publique compétente statue sur le respect des conditions d’occupation, l'autorité civile peut être amenée statuer sur la validité de la résiliation et une éventuelle prolongation du bail (cf. arrêt CDAP GE.2019.0249 du 29 octobre 2020 consid. 1e). En l’occurrence, lors de l'audience du 13 juin 2023, la recourante a demandé le réexamen d’une décision de l’autorité administrative traitant du respect des conditions d’occupation de son logement. Dans un tel cas de figure, la recourante peut se prévaloir d’un intérêt digne de protection à ce que sa situation juridique soit revue à l’aune d’un fait nouveau. En effet, l'admission de la demande de reconsidération pourrait avoir pour conséquence la possibilité de conclure un nouveau contrat de bail à loyer portant sur le même logement, dont la recourante pourrait alors conserver la jouissance. Partant, la qualité pour recourir doit lui être reconnue.

c) Vu ce qui précède, il y a lieu d'entrer en matière.

2.

Il convient ensuite de décrire dans les grandes lignes le régime légal applicable en matière de logements subventionnés.

L’art. 28 de la loi cantonale sur le logement du 9 septembre 1975 (LL; BLV 840.11) prévoit un régime d’aide financière à la pierre; il s’agit de l’octroi de contributions à fonds perdu destinées à diminuer la charge locative des immeubles financés (al. 1). En application de l’al. 4 de cet article, le Conseil d’Etat a fixé les modalités d’exécution et les conditions d’occupation de ces logements au moyen du règlement du 24 juillet 1991 sur les conditions d’occupation des logements construits ou rénovés avec l’appui financier des pouvoirs publics (RCOL; BLV 840.11.2). Ce texte régit les conditions d’occupation que doivent respecter les locataires de tels logements (art. 1 al. 1 RCOL). Parmi celles-ci figurent des limites de revenu (art. 6), ainsi qu’un degré d’occupation (art. 9). L’art. 9 al. 1 RCOL prévoit ainsi, notamment, le nombre de personnes par logement, soit pour un logement de 3 pièces, deux à quatre personnes. L’art. 11 RCOL permet, dans des cas justifiés, d’accorder exceptionnellement des dérogations aux règles précitées.

S’agissant des obligations des locataires en cas de modification de leur situation, l’art. 20 RCOL prévoit que si, en cours de bail, la situation du locataire se modifie de façon sensible et durable, au point que les conditions d’occupation définies dans le présent règlement ne sont plus respectées, l’autorité compétente doit en être informée dans les meilleurs délais, mais au plus tard à la fin du mois suivant celui au cours duquel la modification est intervenue.

Lorsqu’un locataire d’un logement construit en vertu de la loi sur le logement ne remplit plus les conditions d’occupation, l’autorité compétente en informe le bailleur qui doit résilier le bail pour sa prochaine échéance (art. 22 al. 1 RCOL).

En application de l’art. 12 RCOL, qui prévoit que, si la situation locale justifie des mesures différentes de celles prévues dans le règlement, la commune peut édicter des prescriptions spéciales applicables sur l’ensemble du territoire communal, pour autant qu’elle participe pour les immeubles en cause à l’abaissement des loyers (al. 1), la Commune de Lausanne a adopté le RC. Ces prescriptions communales complètent les règles cantonales ou se substituent à celles-ci, après avoir été approuvées par le département en charge du logement (al. 2).

L’art. 6 RC prévoit ainsi que le degré d’occupation est déterminé par le RCOL. Le RC dispose à son art. 7 que la municipalité peut fixer dans des directives les conditions auxquelles une dérogation aux règles prévues par les dispositions cantonales et communales peut être accordée par le service communal en charge du logement. L’art. 8 RC reprend le principe du devoir d’information prévu à l’art. 20 RCOL. Il prévoit que le service communal en charge du logement doit être informé de toute modification de la situation du locataire dans les meilleurs délais (modification relative notamment au(x) revenu(s), à la fortune, au degré d’occupation), mais au plus tard à la fin du mois qui suit celui au cours duquel la modification est intervenue (al. 1). Le non-respect de l’obligation d’information mentionnée à l’al. 1 peut entraîner la résiliation du bail et la suppression immédiate de l’aide des pouvoirs publics (al. 2). En principe une fois par année, mais au moins tous les trois ans, le service communal en charge du logement vérifie la situation des locataires, contrôle et met à jour les conditions de location (al. 3).

Selon l’art. 9 RC, le service communal en charge du logement est l’autorité compétente, selon la délégation de compétence reçue et d’après les conventions et leurs addenda, pour contrôler les conditions d’occupation, la révision de la comptabilité, la surveillance de l’administration et la gérance des immeubles construits ou rénovés avec l’appui financier du Canton et de la Commune (al. 1). Il s’assure que les locataires satisfont aux exigences de la réglementation cantonale, ainsi qu’à celles du règlement communal (al. 2).

Au chapitre des conséquences de la modification de la situation des locataires, s’agissant comme ici d’immeubles construits suivant les législations sur le logement du 8 décembre 1953 et antérieures en faveur desquels des mesures d’encouragement directes ou indirectes ont été prises par la commune, l’art. 15 RC prévoit que lorsqu’un locataire ne remplit plus les conditions d’occupation fixées par le RCOL (revenu déterminant et degré d’occupation), les art. 22 à 28 RCOL s’appliquent et le bail doit être résilié pour le plus prochain terme ou délai de congé (al. 1) si: le revenu déterminant dépasse le montant imposé par le barème d’un pourcentage fixé par la municipalité (let. a) ou la sous-occupation est notoire, soit lorsque le nombre de pièces du logement dépasse de plus d'une pièce le nombre de personnes occupant à demeure le logement (let. b). Dans tous les autres cas, un supplément de loyer est perçu selon les dispositions du RCOL (al. 2).

L’art. 18 règle la question de la résiliation et prévoit qu’en cas de décision de résiliation du bail, le service communal en charge du logement informe par écrit le bailleur de sa décision. Dans les 30 jours, le bailleur doit notifier au locataire la formule officielle de résiliation de bail agréée par le Canton.

La municipalité a adopté la directive n° 5 intitulées "Personnes âgées (AVS) – Sous-occupation", également applicable aux immeubles au bénéfice d'une aide à la pierre dégressive et linéaire, y compris aux immeubles soumis aux lois sur le logement des 8 décembre 1953 et 22 novembre 1965. Cette directive prévoit que les locataires au bénéfice d’une rente de vieillesse au sens de la loi fédérale sur l’assurance vieillesse et survivants, qui respectent la limite de revenu et occupent seuls un logement de 3 pièces à la suite du décès ou du départ du conjoint ou du partenaire dans un EMS peuvent conserver leur logement. Les aides cantonale, communale et fédérale sont maintenues.

3.

La recourante fait valoir une modification notable des circonstances en raison de son passage à la retraite et se prévaut de la directive municipale n° 5 pour conserver son logement. Ce faisant, elle demande le réexamen de la décision du 18 octobre 2021, qui constate que la recourante ne remplit plus les conditions requises pour pouvoir conserver son logement, en raison d’une sous-occupation notoire et de revenus trop élevés. Par décision du 17 juillet 2023, l’OCL a maintenu la décision notifiée le 18 octobre 2021, estimant que les conditions prévues par la directive n° 5 précitée n'étaient pas remplies pour obtenir une dérogation. Par décision sur réclamation du 10 octobre 2023, le Service d’architecture et du logement de la Commune de Lausanne a confirmé cette décision, considérant que l’état de fait (sous-occupation notoire) à l’origine de la décision du 18 octobre 2021 n’était en rien modifié par le passage à l’âge de la retraite de la locataire, de sorte que les conditions d’un réexamen n’étaient pas remplies. La décision sur recours de la municipalité du 22 janvier 2026 ne s’est pas précisément prononcée sur la question de savoir si les conditions d’un réexamen étaient ou non remplies, mais a considéré que la locataire avait violé son devoir d’information en ne communiquant pas à l’autorité compétente le décès de son mari et que l’intéressée ne remplissait pas les conditions pour se prévaloir de la directive municipale n° 5 pour conserver son logement.

A supposer que cette omission soit constitutive d’une violation du droit d’être entendue de la recourante, ainsi que cette dernière le soutient dans son mémoire de recours, le tribunal considère que l’atteinte aux droits procéduraux de l’intéressée ne serait pas particulièrement grave, puisque cette dernière a pu recourir à bon escient contre la décision litigieuse et que l’autorité de recours jouit d’un plein pouvoir d’examen. Un renvoi devant l’autorité intimée constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure.

4.

a) La jurisprudence a déduit de l'art. 29 al. 1 et 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) l'obligation pour l'autorité administrative de revenir sur une décision entrée en force et de procéder à un nouvel examen s'il existe un motif classique de révision. Tel est le cas si le requérant invoque des faits ou des moyens de preuve pertinents, qui ne lui étaient pas connus dans la procédure précédente ou qu'il ne pouvait ou n'avait aucune raison de faire valoir à l'époque pour des motifs juridiques ou de fait (ATF 146 I 185 consid. 4.1, 138 I 61 consid. 4.3). Un jugement, revêtu de l'autorité de chose jugée formelle et matérielle et qui ne peut donc plus être modifié autrement, doit aussi pouvoir être corrigé, dans l'intérêt de la recherche de la vérité, par le moyen extraordinaire de la révision s'il apparaît par la suite qu'il repose sur un état de fait qui est erroné (cf. ATF 130 IV 72 consid. 2.2, 127 I 133 consid. 6 et les réf. citées). Par ailleurs, la jurisprudence a également précisé que l'autorité administrative est tenue d'entrer en matière sur une demande de réexamen, notamment lorsque, en cas de décision déployant des effets durables, les circonstances se sont modifiées dans une mesure notable depuis le prononcé de la décision matérielle mettant fin à la procédure ordinaire (ATF 136 II 177 consid. 2.1, 130 II 32 consid. 2.4) ou si la situation juridique a changé de manière telle que l'on peut sérieusement s'attendre à ce qu'un résultat différent puisse se réaliser (ATF 136 II 177 consid. 2.2.1, 121 V 157 consid. 4a).

b) En droit vaudois, les principes du réexamen sont codifiés à l'art. 64 LPA-VD, qui a la teneur suivante:

"1 Une partie peut demander à l'autorité de réexaminer sa décision.

2 L'autorité entre en matière sur la demande:

a. si l'état de fait à la base de la décision s'est modifié dans une mesure notable depuis lors, ou

b. si le requérant invoque des faits ou des moyens de preuve importants qu'il ne pouvait pas connaître lors de la première décision ou dont il ne pouvait pas ou n'avait pas de raison de se prévaloir à cette époque, ou

c. si la première décision a été influencée par un crime ou un délit."

aa) L'hypothèse visée à l’art. 64 al. 2 let. a LPA-VD permet de prendre en compte un changement de circonstances et d'adapter en conséquence une décision administrative correcte à l'origine. Le requérant doit donc invoquer des faits qui se sont réalisés après le prononcé de la décision attaquée ("vrais nova"), plus précisément après l'ultime délai dans lequel, suivant la procédure applicable, ils pouvaient encore être invoqués. Pour qu'il puisse y avoir réexamen (ou reconsidération), la décision qui est remise en cause en raison d'éléments postérieurs à son entrée en force doit déployer des effets durables ("Dauerverfügung"; cf. déjà ATF 97 I 748 consid. 4b), qui se prolongent dans le temps et se prêtent le cas échéant à une modification pour l'avenir (TF 2C_349/2012 du 18 mars 2013 consid. 5; arrêt CDAP PS.2022.0044 du 20 février 2023 consid. 2a).

bb) L'hypothèse prévue à l'art. 64 al. 2 let. b LPA-VD vise le cas où une décision administrative entrée en force repose sur un état de fait incorrect dès l'origine et s'avère subséquemment inexacte. Le requérant doit invoquer des faits ou des moyens de preuve qui existaient déjà lorsque l'autorité a statué ("pseudo nova"), à tout le moins qui pouvaient encore être utilement invoqués vu l'avancement de la procédure et de l'instruction, mais qu'il a découverts postérieurement (arrêt CDAP PS.2022.0044 précité, consid. 3a et les réf. citées).

Ce motif est identique à celui énoncé à l'art. 100 al. 1 let. b LPA-VD en matière de révision, ainsi qu'à celui de l'art. 123 al. 2 let. a de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) régissant également la révision. Il peut par conséquent être interprété à la lumière des jurisprudences concernant ces deux dispositions (cf. arrêts CDAP PS.2018.0047 du 23 novembre 2018, consid. 3a et les réf. citées, et GE.2018.0036 du 5 juin 2018 consid. 2a).

c) En l’espèce, la recourante ne prétend pas que la décision dont elle demande le réexamen reposerait sur un état de fait erroné au sens de l’art. 64 al. 2 let. b LPA-VD. Elle soutient en revanche, sur la base de l’art. 64 al. 2 let. a LPA-VD, qu’elle peut obtenir, en raison de circonstances nouvelles, le réexamen de la décision du 18 octobre 2021, qui constate qu'elle ne remplit plus les conditions requises pour l'occupation de son logement en raison d’une sous-occupation notoire et de revenus trop élevés. A ce titre, elle invoque qu’elle se trouve désormais à la retraite et qu’elle peut dès lors bénéficier de la directive municipale n° 5 pour conserver son logement de trois pièces. Pour qu’il puisse y avoir un réexamen au sens de l’art. 64 al. 2 let. a LPA-VD, la décision qui est remise en cause en raison d'éléments postérieurs à son entrée en force doit déployer des effets durables, qui se prolongent dans le temps et se prêtent le cas échéant à une modification pour l'avenir. Tel est le cas en l'espèce, puisque la recourante occupe toujours son logement et qu'un réexamen de la décision du 18 octobre 2021 pourrait avoir pour effet de lui permettre de le conserver à l'avenir, sur la base d'un nouveau bail. La décision dont le réexamen est requis déploie ainsi des effets durables, puisqu'elle empêche encore aujourd'hui la recourante de pouvoir conserver son logement.

d) La recourante fait valoir qu’au moment de la résiliation de son bail à loyer, elle n’avait pas encore atteint l’âge de l’AVS mais que c’est désormais le cas. Elle estime pouvoir bénéficier de la directive municipale n° 5 précitée. Tandis que les autorités estiment que la personne pouvant s’en prévaloir doit déjà se trouver au bénéfice de l’AVS lorsque survient le décès de son conjoint, la recourante est d’avis que si ces deux conditions doivent être remplies, la directive ne dit pas que celles-ci doivent l’être simultanément, ni quelle condition devrait être remplie avant l’autre. Une modification des circonstances pourrait ainsi apparaître tant à l’occasion du passage à la retraite qu’au moment du décès du conjoint, de manière alternative. D’après la recourante, l’interprétation de l’autorité intimée serait arbitraire.

Une décision est arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. lorsqu'elle est manifestement insoutenable, méconnaît gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou heurte de manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité (ATF 148 III 95 consid. 4.1; 144 I 170 consid. 7.3).

La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est pas absolument clair, soit si plusieurs interprétations sont possibles, il convient de rechercher la véritable portée de la norme au regard notamment de la volonté du législateur telle qu'elle ressort, entre autres, des travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (interprétation systématique). La jurisprudence ne privilégie aucune méthode d'interprétation, mais s'inspire d'un pluralisme pragmatique, en suivant ces différentes interprétations, sans les soumettre à un ordre de priorité (cf. ATF 144 V 313 consid. 6.1; 142 IV 389 consid. 4.3.1; 141 III 53 consid. 5.4.1 et les références citées).

Comme évoqué au consid. 2 supra, aux termes de l’art. 15 al. 1 RC, lorsqu’un locataire ne remplit plus les conditions d’occupation fixées par le RCOL (revenu déterminant et degré d’occupation), les art. 22 à 28 RCOL s’appliquent et le bail doit être résilié pour le plus prochain terme ou délai de congé si: le revenu déterminant dépasse le montant imposé par le barème d’un pourcentage fixé par la municipalité (let. a); la sous-occupation est notoire, soit lorsque le nombre de pièces du logement dépasse de plus d'une pièce le nombre de personnes occupant à demeure le logement (let. b).

De même, on rappelle (cf. consid. 2 supra) qu'en dérogation à cette disposition, la directive municipale n° 5 litigieuse, intitulée "Personnes âgées (AVS) – Sous-occupation, Applicable aux immeubles au bénéfice d’une aide à la pierre dégressive et linéaire, y compris les immeubles soumis aux lois sur le logement des 8 décembre 1953 et 22 novembre 1965", prévoit ce qui suit:

"Les locataires au bénéfice d’une rente de vieillesse au sens de la loi fédérale sur l’assurance vieillesse et survivants, LAVS, qui respectent la limite de revenu et occupent seuls un logement de 3 pièces à la suite du décès ou du départ du conjoint ou du partenaire dans un EMS peuvent conserver leur logement. Les aides cantonale, communale et fédérale sont maintenues."

Littéralement, la directive concerne les locataires qui bénéficient d’une rente AVS, respectent la limite de revenu et occupent seuls un logement de trois pièces après le décès de leur conjoint. L’utilisation de la locution "à la suite du décès" permet de comprendre clairement que pour pouvoir conserver son logement le locataire doit déjà être au bénéfice d’une rente AVS et respecter la limite de revenu avant que son conjoint ne décède pour pouvoir continuer à occuper seule un logement de trois pièces. Cette directive est formulée de manière à ne s'appliquer qu'à des personnes déjà au bénéfice d'une rente AVS et qui se retrouvent seules dans un logement à la suite du décès ou du départ en EMS de leur conjoint. L'analyse littérale de cette disposition est claire, si bien qu'il n'y a pas de raison de recourir à d'autres méthodes d'interprétation.

Il découle de ce qui précède que l’autorité intimée a correctement interprété la réglementation applicable en considérant que le locataire doit déjà être au bénéfice d’une rente de l’AVS au moment du décès de son conjoint et en déniant à la recourante de pouvoir bénéficier a posteriori de la directive municipale n° 5 pour conserver son logement. C’est en conséquence à tort que la recourante entend se prévaloir d’un fait nouveau pour conserver son logement, le fait d'avoir atteint l'âge de la retraite après le décès de son mari ne lui permettant pas de bénéficier de la directive municipale.

5.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, dans la mesure de sa recevabilité, et à la confirmation de la décision attaquée. La recourante, qui succombe, n'a pas droit à des dépens (cf. art. 55 al. 1 LPA-VD a contrario). Elle devrait en outre en principe supporter les frais de justice (cf. art. 49 al. 1 LPA-VD). Dès lors qu'elle a été dispensée de l'avance de frais et mise au bénéfice de l'assistance judiciaire, ces frais, arrêtés à 1’000 fr., seront toutefois laissés provisoirement à la charge de l'Etat (art. 122 al. 1 let. b du Code de procédure civile du 19 décembre 2008 [CPC; RS 272], applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD). La recourante sera toutefois tenue de rembourser le montant ainsi avancé dès qu’elle sera en mesure de le faire (art. 123 al. 1 CPC, par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD).