TA - PE.2005.0448 - 2006-08-24 - X /Service de la population (SPOP)

1.

a) D'après l'art. 13 let. f de l'Ordonnance limitant le nombre des étrangers du 6 octobre 1986 (OLE), ne sont pas comptés dans les nombres maximums les étrangers qui obtiennent une autorisation de séjour dans un cas personnel d'extrême gravité ou en raison de considérations de politique générale. Dans la pratique, on parle, pour les permis de séjour délivrés dans les cas de rigueur, de permis "humanitaires". L'Office fédéral de l'immigration, de l'intégration et de l'émigration (ci-après IMES) est seul compétent pour autoriser une exception aux mesures de limitation du nombre des étrangers conformément à l'art. 52 let. a OLE. Pratiquement, l'application de l'art. 13 let. f OLE suppose donc deux décisions, soit celle de l'autorité fédérale sur l'exception aux mesures de limitation et celle de l'autorité cantonale qui est la délivrance de l'autorisation de séjour proprement dite. A cet égard, les autorités cantonales ne sont tenues de transmettre une demande dans ce sens à l'autorité fédérale compétente que si l'octroi de l'autorisation de séjour est subordonné à une exception aux mesures de limitation. S'il existe en revanche d'autres motifs pour refuser l'autorisation, à savoir des motifs de police au sens large (existence d'infractions aux prescriptions de police des étrangers, motifs d'expulsion, d'assistance publique, etc.), elles n'ont aucune obligation de procéder à une telle transmission (ATF 119 Ib 91, cons. 1c, JT 1995 I 240).

b) En l'espèce, le recourant a séjourné illégalement en Suisse à plusieurs occasions jusqu'en 2000, date à laquelle il a quitté le pays pour y revenir illégalement en 2001, époque depuis laquelle il y séjourne illégalement. Il semble avoir été en mesure de subvenir à ses besoins jusqu'à présent. Il exerce en effet une activité professionnelle rémunérée. Par ailleurs, il n'a pas occupé les services de police. La présente affaire pose donc un problème de régularisation des conditions de séjour du recourant.

2.

En vertu de l'art. 1er de la loi sur le séjour et l'établissement des étrangers du 26 mars 1931 (LSEE), tout étranger a le droit de résider sur le territoire suisse s'il est au bénéfice d'une autorisation de séjour ou d'établissement, ... ou si, selon ladite loi, il n'a pas besoin d'une telle autorisation. L'art. 1er al. 1 du règlement d'exécution de la LSEE du 1er mars 1949 (RSEE) précise que tout étranger entré légalement en Suisse peut y résider sans autorisation spéciale jusqu'à l'expiration du délai (trois mois dans le cas d'un séjour touristique ou huit jours en cas de domicile ou de prise d'emploi selon l'art. 2 al. 1er LSEE) dans lequel il est tenu de déclarer son arrivée, ou, lorsqu'il a fait régulièrement cette déclaration, jusqu'à la décision sur la demande d'autorisation de séjour ou d'établissement qu'il doit présenter en même temps.

Aux termes de l'art. 3 al. 3 LSEE, l'étranger qui ne possède pas un permis d'établissement ne peut prendre un emploi, et un employeur ne peut l'occuper, que si l'autorisation de séjour lui en donne la faculté. L'art 3 al. 3 RSEE précise que l'étranger qui aura exercé une activité lucrative sans autorisation sera, en règle générale, contraint de quitter la Suisse. L'art. 17 al. 1 RSEE prévoit que l'étranger qui n'est au bénéfice d'aucune autorisation peut être obligé en tout temps et sans procédure spéciale de quitter la Suisse ou, le cas échéant, être refoulé.

3.

a) Les ressortissants étrangers entendant exercer une activité lucrative sont en principe soumis à des mesures de limitation de leur nombre. Celles-ci visent, en premier lieu, à assurer un rapport équilibré entre l'effectif de la population suisse et celui de la population étrangère résidante, ainsi qu'à améliorer la structure du marché du travail et à assurer un équilibre optimal en matière d'emploi (art. 1er lettres a et c OLE). Toutefois, l'art. 13 let. f OLE soustrait aux mesures de limitation "les étrangers qui obtiennent une autorisation de séjour dans un cas personnel d'extrême gravité ou en raison de considérations de politique générale". Cette disposition a pour but de faciliter la présence en Suisse d'étrangers qui, en principe, seraient comptés dans les nombres maximums fixés par le Conseil fédéral, mais pour lesquels cet assujettissement paraîtrait trop rigoureux par rapport aux circonstances particulières de leur cas ou pas souhaitable du point de vue politique. Dans la pratique, on qualifie les autorisations de séjour délivrées ensuite d'une exception aux mesures de limitation du nombre des étrangers de permis "humanitaires".

Il découle de la formulation de l'art. 13 let. f OLE que cette disposition dérogatoire présente un caractère exceptionnel et que les conditions mises à la reconnaissance d'un cas de rigueur doivent être appréciées restrictivement. Il est nécessaire que l'étranger concerné se trouve dans une situation de détresse personnelle. Cela signifie que ses conditions de vie et d'existence, comparées à celles de la moyenne des étrangers, doivent être mises en cause de manière accrue, c'est-à-dire que le refus de soustraire l'intéressé aux restrictions des nombres maximums comporte pour lui de graves conséquences. Lors de l'appréciation d'un cas personnel d'extrême gravité, il y a lieu de tenir compte de l'ensemble des circonstances du cas particulier. La reconnaissance d'un cas personnel d'extrême gravité n'implique pas forcément que la présence de l'étranger en Suisse constitue l'unique moyen pour échapper à une situation détresse. Par ailleurs, le fait que l'étranger se soit bien intégré en Suisse, socialement et professionnellement, et que son comportement n'ait pas fait l'objet de plaintes ne suffit pas, à lui seul, à constituer un cas d'extrême gravité; il faut encore que la relation du requérant avec la Suisse soit si étroite qu'on ne puisse pas exiger qu'il aille vivre dans un autre pays, notamment dans son pays d'origine. A cet égard, les relations de travail, d'amitié ou de voisinage que le requérant a pu nouer pendant son séjour ne constituent normalement pas des liens si étroits avec la Suisse qu'ils justifieraient une exemption des mesures de limitation du nombre des étrangers (ATF 128 II 200 consid. 4 p.207/208; 124 II 110 consid. 2 p. 111 ss et les références citées).

Le Tribunal fédéral a précisé que les séjours illégaux en Suisse ne sont en principe pas pris en compte dans l'examen d'un cas de rigueur. La longue durée d'un séjour en Suisse n'est pas, à elle seule, un élément constitutif d'un cas personnel d'extrême gravité dans la mesure où ce séjour est illégal. Sinon, l'obstination à violer la législation en vigueur serait en quelque sorte récompensée. Dès lors, il appartient à l'autorité compétente d'examiner si l'intéressé se trouve pour d'autres raisons dans un état de détresse justifiant de l'exempter des mesures de limitation du nombre des étrangers. Pour cela, il y a lieu de se fonder sur les relations familiales de l'intéressé en Suisse et dans sa patrie, sur son état de santé, sur sa situation professionnelle, sur son intégration sociale, etc. A cet égard, les relations de travail, d'amitié ou de voisinage que le requérant a pu nouer pendant son séjour ne constituent normalement pas des liens si étroits avec la Suisse qu'ils justifieraient une exemption des mesures de limitation du nombre des étrangers. Il convient aussi de prendre en compte, cas échéant, le retard des autorités à décider du sort de la demande d'asile du requérant ou leur laxisme lorsqu'elles ont négligé d'exécuter une décision prononçant le renvoi de Suisse de l'intéressé.(ATF 130 II 39 consid. 3). Dans ce même arrêt, notre Haute Cour a rappelé que l'art. 13 let. f OLE n’était pas destiné au premier chef à régulariser la situation d'étrangers vivant clandestinement en Suisse, mais à permettre à tout étranger entré ou vivant déjà en Suisse d'obtenir un statut légal pour y poursuivre son séjour au cas où son départ de ce pays pourrait créer un cas personnel d'extrême gravité. Dès lors, il n'est pas contradictoire d'examiner la situation d'un étranger sous l'angle de l'art. 13 let. f OLE et de tenir compte à cette occasion d'infractions aux prescriptions de police des étrangers. Il est vrai cependant qu'il ne faut pas exagérer l'importance des infractions inhérentes à la condition de travailleur clandestin, à savoir l’entrée, le séjour et le travail sans autorisation (ATF 130 II 39 précité, consid. 5.2). En revanche, l'autorité compétente doit vérifier dans quelle situation se trouverait l'intéressé s'il devait retourner dans son pays d'origine.

Or, les facultés de réintégration d'un étranger dans sa patrie dépendent en particulier de ce qu'il y a vécu antérieurement ainsi que des contacts qu'il y a gardés (ATF 130 II 39, consid. 5.3).

b) Par une circulaire du 21 décembre 2001 (dite "circulaire Metzler") modifiée le 8 octobre 2004, l'Office fédéral des migrations (ODM) a fait part de la pratique des autorités fédérales concernant la réglementation du séjour s'agissant de cas personnels d'extrême gravité. D'après l'ODM, les séjours en Suisse, même illégaux, d'une durée supérieure à quatre ans, exigent des autorités cantonales un examen approfondi de la demande d'autorisation de séjour. Toutefois, un séjour d'une durée supérieure à quatre ans ne constitue pas, en tant que tel, un motif suffisant de reconnaissance d'un cas de rigueur. Encore faut-il que l'étranger en remplisse les autres conditions (comportement irréprochable et bonne réputation, intégration sociale, professionnelle et scolaire, etc.). En ce qui concerne les personnes dont le séjour en Suisse est clandestin, il convient d'accorder en outre une grande importance aux circonstances de ce séjour. Ainsi, lorsque le séjour illégal a été tacitement toléré jusqu'ici par les autorités chargées de l'exécution de la législation sur les étrangers (cantons et communes), cette attitude profitera au requérant (Circulaire précitée, ch. 2.5). Cette circulaire se comprend comme l'indication à l'intention des autorités cantonales des conditions auxquelles l'autorité fédérale acceptera d'entrer en matière (arrêt TA PE 2003.0170 du 30 janvier 2004). La jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 130 II 39) rendue postérieurement dans ce domaine a toutefois sérieusement restreint, voire supprimé toute application de cette circulaire (v. consid. 3a ci-dessus).

c) Au fil de sa jurisprudence, le tribunal de céans s'est interrogé sur le point de savoir si et dans quelle mesure le travail sans autorisation (dit "clandestin") permettait à l'autorité cantonale de refuser la transmission d'un dossier à l'ODM en vue d'une application de l'art. 13 let. f OLE. A l’issue d'une séance de coordination du 24 septembre 2003 (cf. art. 21 du Règlement organique du Tribunal administratif du 18 avril 1997), il a été décidé d’en rester à la règle selon laquelle le SPOP pouvait refuser une autorisation de séjour pour "des motifs valables tirés de la LSEE". Le travail sans autorisation constituant une infraction à la LSEE, il doit être considéré comme un tel motif, d'autant que celui-ci est expressément érigé en principe par l'art. 3 al. 3 RSEE prévoyant que l'étranger qui aura exercé une activité lucrative sans autorisation sera, en règle générale, contraint de quitter la Suisse. Ce principe est toutefois susceptible d'exception selon les termes de cette disposition. Dans ce cadre, si la requête d'un étranger tend à l'envoi de son dossier à l'ODM en vue de l'application de l'art. 13 let. f OLE, le SPOP ne peut pas refuser simplement par référence à l'art. 3 al. 3 RSEE en invoquant les infractions commises, mais doit expliquer pourquoi une exception au principe n'entre pas en ligne de compte (notamment à la lumière des conditions définies par la circulaire Metzler ; cf. par exemple arrêt TA PE.2003.0465 du 21 janvier 2005). S'il ne le fait pas, le tribunal de céans annule ce refus et renvoie le dossier pour une nouvelle décision dûment motivée. Si le refus est motivé, le tribunal en vérifie le bien-fondé et statue. Cette seconde hypothèse oblige ainsi le tribunal à examiner dans une certaine mesure la réalisation des conditions de l'art. 13 let. f OLE, quand bien même l'application de cette disposition échappe normalement à sa compétence, de manière à vérifier si le SPOP était fondé à refuser une exception à la règle de l'art. 3 al. 3 RSEE (cf. arrêt TA PE.2005.0327 du 10 janvier 2006).

4.

Le recourant séjourne en Suisse sans interruption depuis 2001. Il y a séjourné auparavant pendant une longue période qui n'a pas pu être déterminée avec précision, mais qui pourrait s'étendre de 1986 à septembre 2000. D'un point de vue professionnel, il a été attesté que le recourant est un employé consciencieux qui travaille à satisfaction. Preuve en est également le fait qu'il a travaillé à plusieurs occasions pour les mêmes employeurs. Son intégration dans notre pays paraît dès lors réussie. Toutefois, comme mentionné supra, ces critères ne suffisent pas à eux seuls à justifier l'existence d'un cas d'extrême gravité.

En l'occurrence, le recourant entretient encore des relations très étroites avec son pays d'origine : son épouse et ses enfants y vivent. De plus, il n'invoque aucun problème de santé qui serait de nature à l'empêcher de retourner dans son pays d'origine. Il apparaît dès lors que l'on se trouve en présence d'un cas de séjour illicite à des buts principalement voire uniquement économiques, situation qui n'a rien à voir avec un cas d'extrême gravité tel que défini par la jurisprudence. Il est une fois de plus rappelé que l'art. 13 let. f OLE n'a pas pour but de régulariser la situation des étrangers vivant illégalement en Suisse.

Dans ces circonstances, c'est à juste titre que l'autorité intimée a refusé de transmettre le dossier du recourant à l'ODM pour que cet office statue sur l'octroi d'un permis au sens de la disposition précitée.

5.

Le recourant a sollicité la tenue d'une audience afin de faire entendre des témoins. Il n'y a pas lieu de donner suite à cette requête pour la raison suivante.

Quand bien même le droit de faire administrer des preuves découlant du droit d'être entendu garantit par l'art. 29 al. 2 Cst suppose que le fait à prouver soit pertinent et que le moyen de preuve proposé soit apte et nécessaire à prouver ce fait, cette garantie n'empêche pas le tribunal de mettre de toute façon un terme à l'instruction lorsque les preuves déjà administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves proposées, il a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 2A 257/2000 du 2 octobre 2000, consid. 3a; 124 I 208, consid. 4a; 122 II 464, consid. 4a) ou lorsque, au vu des pièces du dossier, les preuves offertes n'apporteraient pas d'éléments nouveaux (ATF 120 Ib 224, consid. 2b, JT 1996 I 394).

En l'occurrence, les preuves administrées par le recourant ont permis au tribunal de se forger une conviction et l'audition de témoins ne permettrait pas d'apporter d'autres éléments pertinents. Il n'est en effet pas contesté que le recourant est intégré dans le milieu social dans lequel il vit. La durée du séjour en Suisse n'a certes pas pu être déterminée avec certitude, mais, comme mentionné supra, au regard de la jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 130 II 39), elle n'a qu'une incidence limitée sur le sort de la cause. Par ailleurs, le recourant admet lui-même dans ses écritures être venu en Suisse afin d'y gagner sa vie, soit dans un but économique. Comme mentionné supra, l'art. 13 let. f OLE n'a pas pour but de régulariser la situation des étrangers en situation illégale dans notre pays. L'audition de témoins ne permettrait dès lors aucunement de renverser la conviction acquise par le tribunal sur la base du dossier.

6.

En conclusion, l'autorité intimée n'a ni violé le droit, ni excédé ou abusé de son pouvoir d'appréciation en refusant de transmettre le dossier à l'ODM en vue de l'examen des conditions de l'art. 13 let. f OLE. Le recours doit dès lors être rejeté, aux frais de son auteur, qui n'a pas droit à des dépens. Le dossier est retourné au SPOP afin qu'il fixe un délai au recourant pour quitter le territoire.