CDAP - PE.2019.0321 - 2020-07-21 - A.________/Service de la population (SPOP)

1.

Interjeté dans le délai légal de trente jours suivant la notification de la décision attaquée (cf. art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]), le recours a été déposé en temps utile. Il satisfait par ailleurs aux autre conditions formelles de recevabilité (cf. notamment art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.

D'emblée, il convient de rappeler qu'à l'exception des cas où une disposition légale prévoit expressément le contrôle de l'opportunité d'une décision, la Cour de céans n'exerce qu'un contrôle en légalité, c'est-à-dire examine si la décision entreprise est contraire à une disposition légale ou réglementaire expresse, ou relève d'un excès ou d'un abus du pouvoir d'appréciation (art. 98 LPA-VD). La loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers (LEtr), devenue la loi fédérale sur les étrangers et l'intégration à compter du 1er janvier 2019 (LEI; RS 142.20), ne prévoyant aucune disposition étendant le pouvoir de contrôle de l'autorité de recours à l'inopportunité, ce motif ne saurait être examiné par la Cour de céans (cf. CDAP PE.2020.0012 du 12 juin 2020 consid. 2a; PE.2019.0331 du 12 février 2020 consid. 3 et PE.2013.0379 du 26 mai 2014 consid. 2).

Abuse de son pouvoir d'appréciation l'autorité qui, exerçant les compétences dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou statue en violation des principes généraux du droit administratif que sont l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité (cf. ATF 142 III 140 consid. 4.1.3; 116 V 307 consid. 2 et les arrêts cités).

3.

a) Le présent cas porte sur le refus de l'autorité intimée de transformer l'admission provisoire de la recourante (permis F) en autorisation de séjour (permis B), motif pris que son intégration serait insuffisante et son indépendance financière encore précaire car trop récente.

b) Dans la mesure où l'intéressée a, par deux fois déjà, sollicité l'octroi d'une autorisation de séjour et que ses demandes ont été rejetées par décisions de l'autorité intimée du 8 mars 2013 – confirmée par arrêt de la CDAP du 30 septembre 2013 – et du 2 décembre 2016 – entrée en force sans avoir été attaquée –, on peut se demander si la requête de la recourante du 10 mai 2019 n'aurait pas dû être traitée par l'autorité intimée comme une demande de réexamen plutôt que comme une nouvelle demande (cf. CDAP PE.2020.0003 du 8 mai 2020 consid. 3; PE.2018.0488 du 23 août 2019 consid. 2; cf. toutefois aussi Tribunal fédéral [TF]2C_75/2020 du 8 juin 2020, spéc. consid. 2 et 3). Il n'est cependant pas nécessaire de trancher cette question, dès lors qu'à supposer qu'il se fût agi d'un réexamen, les conditions y relatives auraient été réunies eu égard à la modification notable intervenue dans la situation de la recourante (cf. art. 64 al. 2 let. a LPA-VD), savoir le fait qu'elle avait trouvé un emploi et ne dépendait plus de l'EVAM. Il reste donc uniquement à examiner si c'est à bon droit que l'autorité intimée a, sur le fond, refusé de délivrer une autorisation de séjour à l'intéressée.

4.

a) Les ressortissants étrangers ne bénéficient en principe d'aucun droit à l'obtention d'une autorisation de séjour et de travail, sauf s'ils peuvent le déduire d'une norme particulière du droit fédéral ou d'un traité international (cf. ATF 131 II 339 consid. 1; 130 II 281 consid. 2.1, 493 consid. 3.1; 128 II 145 consid. 1.1.1, et les arrêts cités).

b) Ressortissante de la République de Serbie admise provisoirement en Suisse en 2009, la recourante ne peut invoquer aucun traité en sa faveur, de sorte que son recours sera exclusivement examiné à l'aune de la LEI.

D'après l'art. 126 al. 1 LEI, dont la teneur est identique à celle de l'art. 126 al. 1 LEtr, les demandes déposées avant l'entrée en vigueur de la loi sont régies par l'ancien droit. Dès lors que la demande d'octroi d'une autorisation d'établissement litigieuse a été déposée par la recourante en 2019, il convient d'appliquer à la présente cause les dispositions de la loi en vigueur dès le 1er janvier 2019 (cf. TF 2C_1072/2019 du 25 mars 2020 consid. 7.1;2C_146/2020 du 24 avril 2020 consid. 8). Tel doit également être le cas des dispositions de l'ordonnance fédérale du 24 octobre 2007 relative à l'admission, au séjour et à l'exercice d'une activité lucrative (OASA; RS 142.201), celle-ci ayant également fait l'objet de modifications entrées en vigueur le 1er janvier 2019.

5.

a) L'art. 84 al. 5 LEI dispose que les demandes d'autorisation de séjour déposées par un étranger admis à titre provisoire et résidant en Suisse depuis plus de cinq ans sont examinées de manière approfondie en fonction de son niveau d’intégration, de sa situation familiale et de l’exigibilité d’un retour dans son pays de provenance. Il n'existe cependant pas de droit à la délivrance d'une autorisation de séjour sur cette base, à savoir en l'occurrence à la transformation du permis F en permis B (cf. TF 2C_84/2020 du 24 janvier 2020 consid. 3;2D_34/2019 du 21 août 2019 consid. 3.1 et 2D_27/2019 du 24 juin 2019 consid. 3). Cas échéant cette autorisation est décernée sur la base de l'art. 30 LEI (dérogations aux conditions d'admission, dont l'al. 1 let. b traite des cas individuels d'une extrême gravité). Or, en raison de sa formulation potestative, l'art. 30 LEI ne confère pas non plus de droit à la recourante (cf. TF 2C_84/2020 et 2D_34/2020 précités;2C_276/2017 du 4 avril 2017 consid. 2.1).

L’art. 84 al. 5 LEI ne constitue ainsi pas un fondement autonome pour l’octroi de l’autorisation de séjour, mais s’analyse comme un cas de dérogation aux conditions d’admission, selon l’art. 30 LEI (cf. TF 2D_32/2017 du 10 août 2017 consid. 4;2D_25/2017 du 14 juin 2017 consid. 2 et 2D_21/2016 du 23 mai 2016 consid. 3). Les conditions auxquelles un cas individuel d'extrême gravité peut être reconnu en faveur d'étrangers admis provisoirement en Suisse, fixées par l'art. 84 al. 5 LEI, ne diffèrent pas fondamentalement des critères retenus pour l'octroi d'une dérogation aux conditions d'admission, au sens de l'art. 30 al. 1 let. b LEI. Tout en s'inscrivant dans le contexte plus général de cette dernière disposition et de la jurisprudence y relative, elles intégreront néanmoins naturellement la situation particulière inhérente au statut résultant de l'admission provisoire (cf. TAF F-3332/2015 du 13 février 2018 consid. 4; TAF C-5769/2009 du 31 janvier 2011 consid. 4, repris dans TAF C-5718/2010 du 27 janvier 2012; CDAP PE.2018.0488 précité consid. 3a et PE.2020.0012 précité consid. 3a).

b) Les art. 18 à 29 LEI règlent les conditions d’admission des étrangers. Il est néanmoins possible d'y déroger pour tenir compte, notamment, des cas individuels d'une extrême gravité ou d’intérêts publics majeurs (art. 30 al. 1 let. b LEI). Les critères à prendre en considération pour examiner la notion de cas individuel d'extrême gravité sont précisés à l'art. 31 al. 1 OASA comme il suit:

" Une autorisation de séjour peut être octroyée dans les cas individuels d’extrême gravité. Lors de l’appréciation, il convient de tenir compte notamment:

a. de l’intégration du requérant sur la base des critères d’intégration définis à l’art. 58a, al. 1, LEI;

b. …

c. de la situation familiale, particulièrement de la période de scolarisation et de la durée de la scolarité des enfants;

d. de la situation financière;

e. de la durée de la présence en Suisse;

f. de l’état de santé;

g. des possibilités de réintégration dans l’État de provenance."

La jurisprudence n'admet que restrictivement l'existence d'un cas personnel d'extrême gravité. L'étranger doit se trouver dans un cas de détresse personnelle. Il y a lieu de tenir compte de l'ensemble des circonstances. La reconnaissance d'un cas personnel d'extrême gravité n'implique du reste pas forcément que la présence de l'étranger en Suisse constitue l'unique moyen pour échapper à une situation de détresse. Il faut encore que la relation du requérant avec la Suisse soit si étroite qu'on ne puisse pas exiger qu'il aille vivre dans un autre pays, notamment dans son pays d'origine (cf. ATF 130 II 39 consid. 3; CDAP PE.2014.0099 du 14 mai 2014 consid. 2a). A cet égard, les relations de travail, d'amitié ou de voisinage que le requérant a pu nouer pendant son séjour ne constituent normalement pas des liens si étroits avec la Suisse qu'ils justifieraient à eux seuls l'octroi d'une autorisation de séjour (cf. ATF 130 II 39 consid. 3).

Il y a lieu de se fonder sur les relations familiales de l'intéressé en Suisse et dans sa patrie, sur son état de santé, sur sa situation professionnelle, sur son intégration sociale, etc. (ATF 130 II 39 consid. 3; 124 II 110 consid. 3). Parmi les éléments jouant un rôle pour admettre un cas de rigueur, on tiendra compte d'une très longue durée de séjour en Suisse, d'une intégration sociale particulièrement poussée, d'une réussite professionnelle remarquable, d'une maladie grave ne pouvant être soignée qu'en Suisse, de la situation des enfants, notamment d'une bonne intégration scolaire aboutissant après plusieurs années à une fin d'études couronnée de succès. Seront des facteurs allant en sens opposé le fait que l'intéressé n'arrive pas à subsister de manière indépendante et doive recourir à l'aide sociale, ou des liens conservés avec le pays d'origine, par exemple sur le plan familial, de manière à permettre une réintégration plus facile (ATF 130 II 39 consid. 3; 128 II 200 consid. 4).

c) Conformément à l'art. 58a al. 1 LEI, les critères permettant d'évaluer l'intégration sont les suivants: le respect de la sécurité et de l'ordre publics (let. a), le respect des valeurs de la Constitution (let. b), les compétences linguistiques (let. c), la participation à la vie économique ou l'acquisition d'une formation (let. d). L'art. 58a al. 2 LEI prévoit encore que la situation des personnes qui, du fait d'un handicap ou d'une maladie ou pour d'autres raisons personnelles majeures, ne remplissent pas ou remplissent difficilement les critères d'intégration prévus à l'al. 1, let. c et d, est prise en compte de manière appropriée. Ces dispositions sont complétées par l’art. 77e OASA, aux termes duquel une personne participe à la vie économique lorsque son revenu, sa fortune ou des prestations de tiers auxquelles elle a droit lui permettent de couvrir le coût de la vie et de s’acquitter de son obligation d’entretien (al. 1). L’art. 77f OASA dispose par ailleurs:

" L’autorité compétente tient compte de manière appropriée de la situation particulière de l’étranger lors de l’appréciation des critères d’intégration énumérés à l’art. 58a, al. 1, let. c et d, LEI. Il est notamment possible de déroger à ces critères lorsque l’étranger ne peut pas les remplir ou ne peut les remplir que difficilement:

[…]

c. pour d’autres raisons personnelles majeures, telles que:

1.

de grandes difficultés à apprendre, à lire et à écrire,

2.

une situation de pauvreté malgré un emploi,

3.

des charges d’assistance familiale à assumer."

d) Selon les "Directives et commentaires, I. Domaine des étrangers (Directives LEI), Sans le chapitre 4 'Séjour avec activité lucrative' ", du Secrétariat d'Etat aux migrations (SEM), d'octobre 2013 (état au 1er novembre 2019; ci-après: Directives SEM LEI), la situation des personnes qui assument des charges d’assistance familiale doit être prise en compte lors de l’examen des compétences linguistiques, de la participation à la vie économique ou de l’acquisition d’une formation. Sont visées ici les personnes qui s’occupent d’un membre de la famille qui est dépendant (parent malade, enfant handicapé, etc.), les parents qui éduquent seuls un ou des enfants de moins de 16 ans ou encore le parent qui s’occupe exclusivement du ménage, de l’éducation et de la garde des enfants (ch. 3.3.1.5.4).

e) De manière générale, le Tribunal fédéral a relevé que le livret F pour admission provisoire, en dépit des termes utilisés pour qualifier ce statut, est généralement délivré pour une longue durée qui s'étend parfois sur plusieurs années. Or ce statut est relativement précaire. Ainsi, entre autres restrictions, la personne admise provisoirement jouit d'une mobilité réduite, puisqu'elle n'est pas autorisée à quitter la Suisse et ne peut que difficilement changer de canton. A cela s'ajoute que, dans bien des cas, les employeurs ignorent qu'ils peuvent engager des personnes admises à titre provisoire, ce qui entrave l'accès au marché du travail. Il est donc difficilement concevable que les personnes auxquelles l'asile a été refusé soient, lorsque leur renvoi est durablement impossible, indéfiniment contraintes de conserver un statut aussi précaire que celui qui découle de l'admission provisoire. L'octroi d'une autorisation de séjour peut donc améliorer notablement leur statut par comparaison avec celui que leur confère l'admission provisoire (cf. ATF 128 II 200 consid. 2.2.3; CDAP PE.2019.0200 du 13 août 2019 consid. 2c; PE.2018.0417 précité consid. 3c; PE.2016.0393 du 20 février 2017 consid. 3d). Il n'en demeure pas moins que la réalisation des autres conditions prévues par l'art. 84 al. 5 LEI doit être examinée dans chaque cas (en ce sens, CDAP PE.2018.0446 du 5 février 2019; PE.2018.0417 précité consid. 4a). Cela étant, la détention d'un permis F n'est pas un obstacle en soi à une intégration professionnelle en Suisse; le titulaire d'un tel permis ne saurait par conséquent prétendre à l'octroi d'un permis B au seul motif qu'il éprouve des difficultés à trouver du travail (cf. CDAP PE.2020.0012 du 12 juin 2020 consid. 3b; PE.2019.0264 du 19 février 2020 consid. 5d et PE.2019.0217 du 19 novembre 2019 consid. 2b). Au demeurant, une intégration particulièrement réussie, qui pourrait justifier l'octroi d'un permis B, suppose précisément une insertion dans le monde du travail et la capacité pour l'étranger d'être financièrement autonome (Ibidem).

f) S'agissant de l'indépendance financière, un simple risque d’être à la charge de l’assistance publique ou des préoccupations financières ne suffisent pas; il faut bien davantage un danger concret de dépendance aux services sociaux (cf. ATF 125 II 633 consid. 3c; 122 II 1 consid. 3c). Afin de déterminer si une personne se trouve dans une large mesure à la charge de l'assistance publique, il convient de tenir compte du montant total des prestations déjà versées à ce titre. Pour évaluer si elle tombe d'une manière continue à la charge de l'assistance publique, il faut par ailleurs examiner sa situation financière à long terme. Ainsi faut-il estimer, en se fondant sur la situation financière actuelle de l'intéressé et sur son évolution probable, s'il existe, dans l'hypothèse où l’intéressé réaliserait un revenu, des risques que, par la suite, il se trouve à la charge de l'assistance publique (cf. ATF 125 II 633 et 122 II 1 précités; CDAP PE.2016.0106 du 24 juin 2016 consid. 3b et PE.2008.0004 du 14 avril 2008). L'évolution financière probable à plus long terme, compte tenu des capacités financières de tous les membres de la famille, doit être prise en considération (cf. TF 2C_95/2019 du 13 mai 2019 consid. 3.4.1;2C_1041/2018 du 21 mars 2019 consid. 4.2 et 2C_633/2018 du 13 février 2019 consid. 6.2). Dans ce cadre, le revenu doit être concret et vraisemblable et, autant que possible, ne pas apparaître purement temporaire. Pour le reste, la notion d'assistance publique s'interprète dans un sens technique. Elle comprend l'aide sociale traditionnelle et les revenus minima d'aide sociale, à l'exclusion des prestations d'assurances sociales comme les indemnités de chômage (cf. TF 2A.11/2001 du 5 juin 2001, consid. 3a) et les prestations complémentaires, de droit fédéral ou cantonal (cf. ATF 141 II 401 consid. 5.1; 135 II 265 consid. 3.7; TF 2C_95/2019 du 13 mai 2019 consid. 3.4.1;2C_268/2011 du 22 juillet 2011 consid. 6.2.2).

6.

a) En l'espèce, la recourante séjourne dans notre pays depuis 18 ans, soit depuis 2002. Cette longue durée doit toutefois être fortement relativisée étant rappelé qu'elle a vécu dans notre pays illégalement, voire tout au plus tolérée pendant la procédure pendante, jusqu'en 2009 et, depuis lors, au bénéfice d'une admission provisoire. Sous l'angle familial, il est indéniable que ses attaches sont aujourd'hui principalement situées en Suisse, où vivent ses trois filles majeures qui ont, de surcroît, toutes obtenu la nationalité suisse. Du point de vue de l'intégration sociale, il est par ailleurs vraisemblable que la recourante dispose d'attaches dans notre pays eu égard à la longue durée de son séjour, constat qui ne permet toutefois pas de conclure à une intégration sociale particulièrement poussée. Au vrai, la recourante ne le prétend pas et n'a fourni aucune pièce ou indice qui permettrait de penser qu'elle serait particulièrement bien intégrée socialement. Quoi qu'il en soit et comme le soutient à raison l'autorité intimée, l'intégration professionnelle de la recourante a été largement défaillante jusqu'à récemment, bien qu'elle soit en bonne santé et dispose d'un niveau de français suffisant pour lui permettre de travailler dans notre pays. Pour les motifs qui suivent, son intégration se révèle encore insuffisante et trop fragile pour justifier la transformation de son permis F en permis B.

aa) La recourante exerce certes une activité lucrative dépendante depuis le 4 février 2019, dont elle tire des revenus lui permettant de subvenir intégralement à ses besoins, sans aide de l'EVAM. Pour autant, son intégration professionnelle et sa situation financière ne se résument pas à ce constat récent, mais doivent au contraire être considérées, conformément à la jurisprudence précitée, dans une perspective de long terme. Or, si l'intéressée semble avoir récemment acquis une certaine stabilité économique, elle a néanmoins été à la charge intégrale de l'EVAM depuis son arrivée en Suisse et jusqu'en février 2019, alors qu'elle dispose du droit de travailler depuis son admission provisoire en 2009. Sur toute cette période, la recourante a uniquement travaillé du 18 janvier 2012 au 27 février 2012, du 26 juin 2013 au 31 juillet 2013 et du 6 juin 2014 au 27 juin 2014. Ainsi n'a-t-elle été "entièrement autonome" que les mois d'août 2013 et juillet 2014, selon l'attestation de l'EVAM du 20 mai 2019. Pour ce motif, le montant total de l'assistance octroyé à la recourante par l'EVAM est conséquent puisqu'il s'élève à ce jour à plus de 180'000 fr.

La recourante invoque différents motifs pour justifier son absence d'activité lucrative durant cette période. Cela étant, si son statut d'admise provisoirement a certainement rendu ses recherches d'emploi plus difficiles, il ne suffit à l'évidence pas à expliquer l'absence de toute activité sur une période de dix ans. S'il est par ailleurs exact qu'elle a dû s'occuper de son mari malade durant des années, les époux ont divorcé en 2013 déjà, date à laquelle sa fille cadette était âgée de treize ans, les deux aînées étant quant à elles déjà majeures. C'est dire qu'au début de l'année 2016 au plus tard, soit au moment où la plus jeune de ses filles a atteint 16 ans, la recourante qui vivait en Suisse depuis 2002, disposait d'une pleine capacité de travail et avait acquis un niveau de français suffisant pour lui permettre de s'intégrer professionnellement. Toutefois, de 2016 à 2019, elle n'est pas parvenue à intégrer le monde du travail et subvenir à ses besoins.

bb) A cela s'ajoute surtout le fait que le contrat dont la recourante se prévaut pour justifier son indépendance financière est un contrat de durée déterminée. S'il ne définit certes pas la date exacte de la fin des rapports de travail, ce contrat n'en garantit pas moins une activité professionnelle éphémère seulement. Le revenu de la recourante, l'indépendance économique qui en résulte, ainsi que son intégration professionnelle n'apparaissent de ce chef que temporaires et ne permettent d'exclure qu'elle dépende à nouveau, à l'échéance de son contrat, de l'assistance de l'EVAM, comme ce fut le cas durant de nombreuses années. Du reste, invitée par le juge instructeur à renseigner spontanément le tribunal de toute évolution concernant son activité professionnelle, la recourante n'a fourni aucune information ou document qui serait de nature à modifier cette appréciation. En particulier n'a-t-elle pas exposé avoir désormais conclu un contrat de durée indéterminée avec son actuel employeur ou tout autre employeur.

cc) En définitive, pour louables que soient les efforts déployés par la recourante afin de s'intégrer professionnellement et de s'assumer financièrement, son activité professionnelle actuelle ne garantit pas la stabilité de sa situation financière à long terme. Dans ces circonstances, il aurait été prématuré de transformer le permis F de l'intéressée en permis B.

b) Le refus de l'autorité intimée de reconnaître, dans la situation de la recourante, un cas individuel d'une extrême gravité permettant la transformation de son permis F en permis B s'avère par conséquent bien fondé. Vu toutes les circonstances du cas d'espèce, dans la mesure où la recourante devrait avoir maintenu son emploi pendant environ deux ans et avoir décroché un emploi à durée indéterminée, elle pourra envisager le dépôt d'une nouvelle demande de transformation.

7.

Bien que non invoqué, l'art. 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH; RS 0.101) ne conduirait pas à un autre résultat dans la mesure où la recourante bénéficie de l'admission provisoire en Suisse. Partant, le refus de lui octroyer l'autorisation litigieuse n'a pas pour effet de l'obliger à quitter notre pays dans lequel elle vit depuis de nombreuses années et où vivent ses enfants qui sont aujourd'hui majeurs (TF 2C_696/2018 du 27 août 2018 consid. 3.1;2C_689/2017 du 1er février 2018 consid. 1.2.2 et 2C_916/2017 du 30 octobre 2017 consid. 4.2.1).

8.

Il résulte de ce qui précède que, mal fondé, le recours doit être rejeté et la décision entreprise confirmée.

Succombant, la recourante supportera les frais judiciaires (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 55, 91 et 99 LPA-VD).