TPRAC 2015-01-20

I. I.1 Selon l’art. 6 du Décret du 25 novembre 2008 relatif à la nouvelle classification des fonctions et à la nouvelle politique salariale de l’Etat de Vaud (ci-après : « le Décret » ; RSV 172.320), le collaborateur dont la fonction n’a pas fait l’objet d’une transition directe peut déposer un recours auprès de la Commission.

A teneur de l’art. 7 du Décret, les décisions de la Commission peuvent faire l’objet d’un recours auprès du Tribunal de céans dans les trente jours suivant la notification de la décision attaquée. Cet article prévoit l’application de la législation sur la procédure administrative pour le surplus. Selon la jurisprudence cantonale la plus récente (CACI 12 juin 2014/317 c. 3c), le recours au Tribunal de prud’hommes de l’Administration cantonale est un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la Loi cantonale vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD ; RSV 173.36). Il convient notamment d’appliquer l’art. 99 LPA-VD, qui renvoie aux dispositions du chapitre IV de la loi, consacré au recours administratif (art. 73 ss LPA-VD), au titre de dispositions complémentaires applicables par analogie.

I.2 En l’espèce, la décision attaquée en temps utile (art. 77 LPA-VD) par le recourant est une décision finale rendue par la Commission dans un cas de transition semi-directe. Le recourant a pris part à la procédure devant l’autorité de première instance et est atteint par la décision attaquée. Il dispose également d’un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée. Ces points ne sont d’ailleurs pas contestés par les parties. Le recours en réforme et le recours en nullité sont ainsi ouverts (art. 90 LPA-VD). Interjeté en temps utile (art. 77 LPA-VD) par une partie qui y a intérêt (art. 75 LPA VD), le recours motivé, en nullité et en réforme, dont les conclusions ne sont pas nouvelles, est recevable en la forme (art. 79 LPA-VD).

II. Aux termes de l’art. 19 al. 1 de la Loi cantonale du 12 novembre 2001 sur le personnel de l’Etat de Vaud (LPers-VD ; RSV 172.31), les rapports de travail entre l’Etat de Vaud et ses collaborateurs sont régis par le droit public, sauf dispositions particulières contraires. L’application du droit public aux rapports de travail entre l’Etat et ses employés a pour corollaire que l’Etat est tenu de respecter les principes constitutionnels régissant l’ensemble de son activité, tels la légalité, l’égalité de traitement, l’interdiction de l’arbitraire ou encore le droit d’être entendu (ATF 2P.63/2003 du 29 juillet 2003, c. 2.3).

Selon la jurisprudence précitée, le Tribunal de prud’hommes de l’Administration cantonale n’est pas une autorité administrative hiérarchiquement supérieure à la Commission, mais une autorité judiciaire qui est distincte de l’administration et qui n’a pas de rôle exécutif. Alors que le recours auprès de la Commission est un exemple de recours auprès du supérieur hiérarchique, qui doit être soumis aux règles qui gouvernent le recours administratif (art. 73 ss LPA-VD), le recours au Tribunal de céans est soumis à des règles de procédure propres aux autorités judiciaires, soit aux art. 92 et suivants LPA-VD (CACI 12 juin 2014/317,

Il en découle que le Tribunal de céans ne saurait substituer son appréciation à celle de l’autorité de première instance, comme le ferait une autorité supérieure saisie d’un recours administratif (BOVAY Benoît et al., Procédure administrative vaudoise annotée, Bâle 2012, n. 1 ad art. 76 LPA-VD). Dans sa pratique, le Tribunal de céans a déjà relevé que la Commission bénéficie d’une compétence exclusive qui lui assure une vision d’ensemble des problématiques touchant l’adéquation entre les activités prévues par le cahier des charges et le niveau de poste lors de transitions semi-directes et indirectes, et que sa spécialisation assure aux collaborateurs concernés l’intervention d’une autorité de proximité spécialement conçue pour connaître des litiges qui lui sont soumis (cf. par exemple la décision du 17 juin 2013 dans la cause DS09.006452). Le Tribunal de céans n’examine en principe que les griefs qui sont formulés de façon compréhensible par la partie recourante.

III. L’intimé ayant adhéré à la conclusion du recourant en tant qu’il se prévaut de sa collocation en chaîne 122, seule demeure litigieuse la détermination du niveau.

IV. IV.1 Le recourant reproche premièrement à la Commission de s’être déclarée incompétente pour revoir sa collocation, alors même qu’elle la jugeait inadéquate. Le recourant fait ainsi valoir le grief de la violation du droit (art. 98 al. 1 lit. a LPA-VD).

En substance, le recourant explique qu’en procédant de la sorte, l’autorité de première instance conforte la position de l’employeur et le contraint à entreprendre une seconde procédure devant le Tribunal de céans. Il estime que la Commission aurait dû trancher la question en contraignant l’intimé.

L’intimé ne se positionne pas quant à ce point.

IV.2 La séparation des pouvoirs postule la distinction de trois fonctions. La fonction législative a trait à l’adoption des règles générales et abstraites, en particulier celles d’une certaine importance. La fonction exécutive comprend à la fois l’exécution ou l’application des lois et la gestion des services publics. La fonction juridictionnelle ou judiciaire implique de vérifier le respect et la bonne application du droit (MOOR Pierre/FLÜCKIGER Alexandre/MARTENET Vincent, Droit administratif, Volume I, Berne 2012, p. 438).

S’agissant plus particulièrement de la législation applicable au cas d’espèce, l’art. 5 al. 1 du Décret dispose que la Commission de recours est chargée de traiter les contestations individuelles liées au niveau du poste. Cette disposition prévoit pour le surplus l’application subsidiaire de la LPA-VD (art. 5 al. 6 du Décret).

Le rôle de la Commission consiste à examiner la correspondance effective entre le cahier des charges ou les activités effectives de l’intéressé et les caractéristiques de la chaîne et du niveau tels qu’ils résultent de la grille des fonctions. Cela est confirmé par les travaux préparatoires, lesquels prévoient que : « (…) la mission de la commission de recours consistera à examiner des situations particulières, soit par exemple le cas de collaborateurs qui estimeraient que leur cahier des charges individuel leur permettrait de prétendre à une classification supérieure. Elle n’aura pas pour vocation de réexaminer la classification arrêtée par le Conseil d’Etat » (Exposé des motifs et projet de Décret n° 124 de novembre 2008).

IV.3 La Commission a critiqué la non-prise en considération – par la nouvelle politique salariale de la fonction publique vaudoise – du caractère polyvalent des tâches dévolues au recourant. Elle a regretté que l’effet synergique découlant de l’exercice effectif d’activités de double nature ne soit pas pris en compte, mais s’est considérée incompétente pour y remédier. Appelé à se prononcer sur cette réalité, le Conseil d’Etat à néanmoins décidé de ne pas modifier le système. Cela étant, il n’appartient ni à la Commission, ni à aucune autre autorité judiciaire, de remettre en question des choix législatifs ou politiques. Comme cela a été rappelé, la Commission n’a pas pour vocation de réexaminer la classification arrêtée par le Conseil d’Etat. Cela n’est a fortiori pas le rôle de l’autorité de céans, intervenant en deuxième lieu avec un pouvoir d’examen restreint.

IV.4 En tant qu’il conduit à remettre en cause les attributions de la Commission pourtant clairement circonscrites, le premier grief du recourant doit être rejeté.

V. V.1 En second lieu, le recourant fait valoir que la Commission aurait constaté de manière inexacte ou incomplète des faits pertinents, qu’elle aurait mal apprécié les faits de la cause, soit qu’elle aurait commis un abus ou un excès de son pouvoir d’appréciation, et que la décision violerait l’égalité de traitement. Le Tribunal de céans examine ces griefs successivement et traite sous le présent considérant la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents.

Le recourant explique qu’il est le seul collaborateur travaillant au SAN à ne pas avoir le CFC de mécanicien automobile, mais bien un CFC de constructeur de bateaux. Au surplus, il se réfère à ses précédentes écritures qu’il allègue. Il ajoute que la Commission n’a pas correctement dressé son cahier des charges en omettant de mentionner qu’il avait repris les compétences qui étaient initialement attribuées à M. C.________. Le recourant estime exercer les compétences d’un chef de groupe. Il reproche à la décision litigieuse d’avoir méconnu le fait qu’il a sans cesse amélioré sa formation tout au long de sa carrière professionnelle.

L’intimé explique que, bien que les formations accomplies par le recourant soient reconnues et appréciées, elles ne sont pas pour autant exigées par le poste en question. Ainsi, la formation de constructeur de bateaux n’est pas requise par ce poste et, même si elle l’était, elle aurait la même valeur que celle prévalant en matière automobile. Aux débats, l’intimé a relevé que le recourant n’a que partiellement repris les attributions de M. C.________ lors de son départ et que le groupe de la navigation était plus petit que les autres groupes du service.

V.2 La constatation des faits est incomplète lorsque toutes les circonstances de fait et les moyens de preuve déterminants pour la décision n’ont pas été pris en compte par l’autorité inférieure. Elle est inexacte lorsque l’autorité a omis d’administrer la preuve d’un fait pertinent, a apprécié de manière erronée le résultat de l’administration d’un moyen de preuve ou a fondé sa décision sur des faits erronés, en contradiction avec les pièces, par exemple (BOVAY Benoît, Procédure administrative, Berne 2000, p. 395 et les références citées).

Le Tribunal de céans intervient comme juridiction de deuxième instance chargée de vérifier la conformité des décisions qui lui sont soumises avec les règles rappelées supra sous considérant II. Les parties ne sauraient donc se contenter de faire réexaminer leur cause devant le Tribunal de céans, comme elles le feraient devant l’autorité administrative supérieure. Elles doivent au contraire indiquer précisément la violation du droit ou la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents qu’elles invoquent (art. 98 LPA-VD).

V.3 Dans le cas présent, le recourant se borne en partie à renvoyer à ses écritures précédentes, qu’il considère alléguées dans leur entier. Ce procédé n’est pas admissible. Seuls les arguments clairement exposés et motivés dans son acte de recours sont examinés par le Tribunal de céans.

Il ressort de l’instruction que le recourant est un expert polyvalent effectuant tant des tâches relatives aux expertises techniques que des tâches relatives à la délivrance des permis de conduire. Il œuvre uniquement au sein du groupe de la navigation. Il ressort également de l’instruction que M. C.________, ancien chef de groupe, a quitté le SAN dans le courant de l’année 2008, sans que son poste ne soit repourvu. Les tâches anciennement dévolues à celui-ci ont été réparties entre le recourant, le témoin N.________ et, dans une moindre mesure, le témoin

X.________. S’il est vrai que la décision de la Commission ne fait pas mention de ce dernier élément dans son raisonnement juridique, il n’en demeure pas moins que cela est sans pertinence en l’espèce. En effet, les tâches de conduite de ce groupe – dont la taille est faible, comme l’a relevé l’intimé – incombent à X.________. Ce dernier est épaulé par le recourant, référent en matière technique, et par le témoin N.________, référent en matière d’octroi des permis. Or, pour prétendre à une collocation à un niveau supérieur, le recourant devrait nécessairement avoir des compétences de conduite, ce qu’il n’a pas réussi à établir à satisfaction. Les nombreuses formations suivies avec succès par le recourant ne permettent pas non plus de remettre sa collocation en cause. En effet, comme l’a justement relevé l’intimé, disposer de formations supplémentaires et non nécessaires au poste – qu’elles soient utiles ou non – ne permet pas de prétendre à une collocation à un niveau supérieur.

V.4 En conséquence, la constatation des faits pertinents à laquelle s’est livrée la Commission ne prête pas le flanc à la critique.

VI. VI.1 Le recourant fait valoir, de manière implicite à tout le moins, que la Commission aurait excédé ou abusé de sa marge d’appréciation.

A cet effet, le recourant expose que le profil d’expert spécialisé en bateaux correspondrait mieux à ses activités et que le poste qu’il occupe n’est pas interchangeable avec celui d’autres collaborateurs du SAN.

VI.2 L’autorité commet un excès du pouvoir d’appréciation lorsqu’elle se reconnaît à tort un pouvoir d’appréciation dans un domaine où la loi ne lui en accorde pas ou, au contraire, lorsqu’elle s’estime à tort liée par la réglementation qu’elle applique (BOVAY Benoît, Procédure administrative, Berne 2000, p. 395). En d’autres termes, l’autorité qui commet un excès de son pouvoir d’appréciation est celle qui sort du cadre de sa liberté d’appréciation en usant d’une faculté qui ne lui appartient pas, par exemple en optant pour une solution différente de celle qui s’offre à elle. On peut également ajouter l’hypothèse d’un excès de pouvoir négatif visant le cas de l’autorité qui, au lieu d’utiliser sa liberté d’appréciation, se considère comme liée.

En droit suisse, l’abus de pouvoir vise deux cas : l’expression est tout d’abord synonyme de détournement de pouvoir (on désigne ainsi l’acte accompli par l’autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des motifs étrangers à ceux dont elle doit s’inspirer) ; mais elle peut également être comprise plus largement, soit dans le sens d’un comportement arbitraire ou recouvrant une violation manifeste de certains droits ou principes constitutionnels (BOVAY, Procédure administrative vaudoise annotée, n. 2.2 ad art. 76 LPA-VD et les références citées).

Il sied également de rappeler que, d’une manière générale, les autorités cantonales disposent d’un large pouvoir d’appréciation en ce qui concerne les questions d’organisation et de rémunération (ATF 123 I 1, JT

VI.3 Le caractère non-interchangeable des fonctions exercées par le recourant au sein du groupe navigation est en soi une circonstance indépendante des compétences et responsabilités du recourant. Son existence n’est due qu’à la décision de ne pas engager un second collaborateur actif dans le même domaine, ceci en raison notamment d’une quantité de travail plus faible que celle échéant au groupe automobile. Le profil d’expert spécialisé en bateaux dont se prévaut le recourant n’est pas de nature à influencer les activités concrètement effectuées par le recourant et seules déterminantes en l’espèce.

VI.4 Il en résulte que la Commission n’a ni excédé, ni abusé de la marge d’appréciation qui lui échoit.

VII. VII.1 Finalement, le recourant soulève le grief de la violation de l’égalité de traitement. Si l’exigence de motivation fait manifestement défaut, le Tribunal de céans l’examine néanmoins par souci d’exhaustivité.

Le recourant est d’avis que le fait qu’il occupe un poste non-interchangeable avec celui d’autres collaborateurs du service justifie une différence de traitement par rapport à ceux-ci.

Traitant déjà de ce grief, la Commission a comparé le poste du recourant avec les postes occupés par les autres collaborateurs du SAN et a estimé qu’il n’existait aucune violation du principe de l’égalité de traitement.

VII.2 Selon la jurisprudence, une décision viole le principe de l’égalité consacré à l’art. 8 al. 1 de la Constitution fédérale (Cst. ; RS 101) lorsqu’elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou qu’elle omet de faire des distinctions qui s’imposent au vu des circonstances, c’est-à-dire lorsque ce qui est semblable n’est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l’est pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 134 I 23, c. 9.1).

Une norme réglementaire viole l’art. 8 al. 1 Cst. lorsqu’elle n’est pas fondée sur des motifs sérieux et objectifs, qu’elle est dépourvue de sens et d’utilité ou qu’elle opère des distinctions juridiques que ne justifient pas les faits à réglementer. Dans l’examen auquel il procède à cette occasion, le juge ne doit toutefois pas substituer sa propre appréciation à celle de l’autorité dont émane la réglementation en cause. Il doit au contraire se borner à vérifier si la disposition litigieuse est propre à réaliser objectivement le but visé par la loi, sans se soucier, en particulier, de savoir si elle constitue le moyen le mieux approprié pour atteindre ce but (ATF 128 V 217, c. 2).

Dans la fonction publique, le principe de l’égalité de traitement exige en principe qu’à travail égal, un même salaire soit versé. Une différence de rémunération peut toutefois être justifiée par l’âge, l’ancienneté, les charges de famille, le degré de qualification, les risques, le genre et la durée de formation, l’horaire de travail, le domaine d’activité, etc., cela sans violer le droit constitutionnel. Le principe de l’égalité de traitement est violé lorsque dans un rapport de service public, un travail identique n’est pas rémunéré de la même manière. La question de savoir si des activités différentes doivent être considérées comme identiques dépend d’appréciations pouvant s’avérer différentes. Dans les limites de l’interdiction de l’arbitraire et du principe de l’égalité de traitement, les autorités sont habilitées à choisir, parmi le grand nombre de critères concevables, ceux qui doivent être considérés comme déterminants pour la rémunération des fonctionnaires (ATF 123 I 1, JT 1999 I 547, c. 6c). Le Tribunal fédéral admet notamment que le principe selon lequel une rémunération égale doit être réservée à un travail égal ne peut être battu en brèche que pour des motifs objectifs. Toutefois, en matière d’égalité de traitement des fonctionnaires, le Tribunal fédéral fait preuve d’une certaine retenue (ATF 129 I 161, c. 3.2) et admet qu’un système de rémunération présente nécessairement un certain schématisme (ATF 121 I 102, c. 4).

VII.3 En l’espèce, le caractère non-interchangeable des fonctions exercées par le recourant au sein du groupe navigation ne permet pas d’exiger un traitement différencié. Comme relevé supra sous considérant VI.3, cette circonstance est indépendante des compétences et responsabilités du recourant. De plus, il est constant qu’au sein d’une entité administrative, chaque collaborateur exécute des tâches qui lui sont propres et qui sont déjà prises en considération lors de la collocation du poste. A titre exemplatif, le témoin N.________ a la compétence propre d’élaborer des questionnaires théoriques pour les permis de transport de passagers et de marchandises. Cela ne permet pas pour autant d’en déduire une singularité propre à fonder un traitement différencié. A la lumière de ce qui précède, il apparaît que la collocation du recourant ne respecte pas seulement la cohérence du service, mais la préserve. Aucun motif objectif ne permet de justifier une différence de traitement entre le recourant et les autres collaborateurs de ce service, sous peine de créer une véritable inégalité de traitement.

VII.4 Partant, ce dernier grief doit être rejeté.

VIII. En conclusion, la collocation du recourant au niveau 8 de la chaîne 122 est correcte et fondée en droit. Les griefs soulevés par le recourant et relatifs à la détermination du niveau ont tous été écartés. Dans la mesure où l’intimé a adhéré très partiellement aux conclusions du recourant, le recours est très partiellement admis et la décision de la Commission réformée en conséquence.

IX. Les frais de deuxième instance sont arrêtés à 500 fr. et mis à la charge du recourant (art. 47 al. 2 LPA-VD, art. 49 al. 1 LPA-VD, art. 4 al. 3 du Tarif des frais judiciaires en matière de droit administratif et public du 11 décembre 2007 ; RSV 173.36.5.1).

Obtenant très partiellement gain de cause, il se justifie d’octroyer une indemnité au recourant à titre de dépens, dont le montant peut être arrêté ex aequo et bono à 1'000 fr. (art. 55 LPA-VD).

L’intimé n’ayant pas engagé de frais externes pour la présente procédure, il n’y a pas lieu de lui allouer de dépens.