A1 19 216

A. B _________ SA, de siège social à C _________, était propriétaire de la parcelle n° xxx1 _________, plan n° xx, sise au lieu-dit D _________ sur commune de A _________. E _________ SA, de siège social à F _________, était quant à elle sises à proximité immédiate. Ces trois parcelles sont rangées en zone à bâtir T3 différée selon le plan d’affectation des zones (ci-après : PAZ) et le règlement communal des constructions de la commune de A _________ (ci-après : RCC) adoptés en 1994.

Le 21 décembre 2011, B _________ SA a déposé, par l’entremise de son administrateur unique G _________ et sur la base de plans réalisés par le maître d’œuvre H _________ SA, trois demandes d’autorisation de construire pour ériger trois chalets en mélèze sur chacune des parcelles précitées (soit le chalet n° yyy1 _________ sur la parcelle n° xxx2 _________, le chalet n° yyy2 _________ sur la parcelle

B. Le 10 avril 2012, le conseil communal de A _________ a délivré les trois autorisations de bâtir. Ces décisions sont entrées en force courant mai 2012.

C. Dans un courrier du 6 juillet 2016, libellé « Chantier en cours sur les parcelles adressé à B _________ SA, le conseil communal a exposé ceci (cf. pièce n° 2 du dossier communal) : « Une récente vision locale des chantiers mentionnés sous titre nous a permis de constater qu’excepté les radiers de fondation, les travaux de construction sont à l’arrêt depuis le printemps 2015. Nous nous permettons de vous rappeler que selon l’art. 56 de l’Ordonnance sur les constructions (OC) du 2 octobre 1996, les travaux doivent être poursuivis sans interruption jusqu’à leur achèvement et que l’autorité compétente, en l’occurrence la municipalité de A _________, doit soit exiger leur achèvement, soit une adaptation acceptable ou, le cas échéant, la démolition des constructions commencées avec un rétablissement des lieux dans un état conforme au droit. Aussi, nous vous laissons le soin de bien vouloir poursuivre les travaux de ces trois chalets autorisés en avril 2012, ou de nous communiquer par écrit les justes motifs pour lesquels vous êtes empêchés de le faire ».

Par deux actes instrumentés le 12 octobre 2016 par I _________ (cf. p. 3 à 33 du dossier du Conseil d’Etat), B _________ SA et E _________ SA ont vendu à l’association « J _________ » un lot de parcelles, parmi lesquelles les nos xxx2 _________, xxx1 _________ et xxx3 _________. Ces deux actes comportent deux clauses identiques (chiffres 16 du premier acte, 15 du second) stipulant que leur validité « est soumise à l’obtention d’une autorisation de construire un centre de méditation et de conférence avec un bâtiment servant au logement de la direction et du personnel pour laquelle la demande en autorisation de construire en respect du Règlement des constructions et du plan de zone de la Commune de A _________ devra être déposée au plus tard le 31 janvier 2017. Au cas où dite autorisation de construire était refusée, respectivement n’était pas accordée d’ici au 11 octobre 2017, sans faute de l’acquéresse, le présent acte serait nul et non avenu ».

Le 15 février 2017, le conseil communal a écrit à K _________, dans une lettre portant l’intitulé « Projet de construction – parcelles N° xxx2 _________-xxx1 _________ et xxx3 _________ au lieu-dit D _________ » (cf. pièce n° 4 du dossier communal), que le projet présenté (projet de construction d’un « chalet avec centre de méditation ») « devrait être considéré, au regard de l’article 57 de l’ordonnance sur les constructions, comme un nouveau dossier et devait être analysé sous cet angle ».

D. Donnant suite à une requête du conseil communal, la Police intercommunale de L _________ a, le 22 mars 2017, effectué une vision locale (sur les parcelles nos ressort que « A ce jour, plus rien ne semble s’activer à cet endroit. Concernant les trois radiers débutés, il s’agit de tout-venant, en vue d’y poser la structure ». De nombreux clichés photographiques figuraient dans ce rapport.

E. Le 31 mai 2017, K _________ et N _________, en leur qualités de, respectivement, promoteur immobilier et architecte, ont écrit au conseil communal de A _________ un courrier dont la teneur est la suivante :

« Pour faire suite à notre séance de mercredi 10.05.2017, concernant le dossier de D _________ géré par K _________, Promoteur Immobilier, nous vous adressons la présente aux fins de trouver une solution durable. Considérant les complications posées par une modification de moyenne à grande ampleur, à savoir le changement de volumes, la modification de façades et l’implantation, nous vous proposons la réflexion suivante. A ce jour la construction des 3 chalets en aval du terrain sur les parcelles xxx2 _________, xxx1 _________, xxx3 _________ est autorisée et en force. Les travaux pourraient débuter immédiatement. Afin de ne pas modifier les parties émergentes de ces 3 chalets, ils seront construits tel qu’autorisés. Pour les parties rez-inférieur et rez-supérieur (cf. annexe 1) toutefois, afin de s’accorder au plus proche du programme typologique des futurs propriétaires et constructeurs, la modification porterait uniquement sur la construction d’un sous-sol sous le gabarit principal de chaque chalet (cf. annexe 2). Afin de créer des salles de réunions. Ces modifications porteront uniquement sur ces 2 chalets G et F, le chalet E serait construit sans aucune modification. Si cette proposition de modifications est retenue par votre Autorité, nous effectuerons les plans de modifications selon vos éventuelles remarques et observations. »

Les annexes 1 et 2 jointes à ce courrier, qui portent l’intitulé « O _________ », sont des plans des chalets « F » et « G » à construire tous deux sur la parcelle

F. Le 28 juin 2017, le conseil communal, en sa qualité de police des constructions, a rédigé un rapport agrémenté de six photographies et indiquant ceci:

« En date du jour, nous avons procédé à une vision locale sur les parcelles citées en exergue (soit les xxx2 _________, xxx1 _________, xxx3 _________). Nous avons constaté que les terrassements effectués ainsi que le béton maigre répandu sur les plannies des parcelles sont à peine reconnaissables. Le banquetage réalisé pour l’implantation ne permet à peine plus de retrouver les constructions censées débutées. En effet, l’herbe a envahi les parcelles et selon les photos fournies, transperce également « les fondations » réalisées. Au surplus, nous pouvons aisément affirmer que ces chantiers n’ont fait l’objet d’aucune intervention depuis la dernière visite des lieux effectuée en avril 2016. ».

G. Réuni en séance du 28 juin 2017, le conseil communal a pris une décision dispositif, communiqué le 3 juillet 2017, indique que « le Conseil municipal de A _________ décide de ne pas accepter la mise à l’enquête publique portant sur les modifications des projets autorisés en 2012 et déclare les trois décisions délivrées le 10 avril 2012 périmées ». Il ressort notamment des considérants de cette décision que : « une vision locale, effectuée le 28 juin 2017, a permis de constater la progression surprenante d’herbes et de plantes vivaces à l’emplacement des travaux débutés (cf. photos ci-annexées). Cette constatation permet de conclure à ce que les réalisations effectuées en avril 2015, soit l’apport d’une couche de gravier/béton maigre, ne répondent pas à l’art. 53 al. 1 OC qui dit que la construction d’un bâtiment est réputée commencée lorsque les semelles ou le radier de fondation sont exécutés. A cet égard, les projets ne peuvent pas être réputés commencés et les permis de construire délivrés le 10 avril 2012 sont périmés. En outre, les investissements consentis jusqu’à ce jour pour les projets initiaux se limitent aux frais des autorisations de construire et aux quelques travaux d’apport d’une couche de gravier/béton maigre. Le Tribunal fédéral (arrêt 1C_151/2012 du 5 juillet 2012 consid. 4.3.2 in RVJ 2013 p. 25) considère en effet que la condition posée à l’art. 53 al. 1 OC est satisfaite lorsque le radier n’est que partiellement réalisé, pour autant que les autres travaux de construction soient déjà planifiés à la date d’échéance du permis de construire. Aucun planning ni autre document dans ce sens n’a jamais été communiqué à la Commune de A _________.

D’ailleurs plus aucune intervention sur ce chantier n’a eu cours depuis l’apport d’une couche de gravier/béton maigre. Les travaux n’ont donc jamais atteint un stade suffisant au regard de la jurisprudence cantonale rendue en application de l’art. 53 OC pour admettre qu’ils ont commencé avant l’échéance du permis de construire du 10 avril 2012 ».

H. Le 3 août 2017, K _________, B _________ SA et E _________ SA ont recouru auprès du Conseil d’Etat, concluant à l’annulation de la décision du 28 juin 2017 et au renvoi du dossier au conseil communal pour qu’il donne suite à la « procédure de demande d’autorisation de bâtir initiée par K _________ ». Ils ont d’abord exposé, document de promotion et factures à l’appui, d’une part que les trois chalets autorisés en 2012 faisaient partie d’un projet immobilier plus vaste désigné sous le nom « O _________ » et portant sur la construction de 13 chalets, soit 10 autres chalets (en résidence principale) en sus des trois autorisés en 2012, disséminés sur 15 parcelles, et, d’autre part, que les frais engagés représentaient (pour les parcelles nos reproché au conseil communal d’avoir rendu sa décision sans avoir pris position sur leur courrier du 31 mai 2017. Ils ont également invoqué une violation de l’article 21 al. 2 de de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT ; RS 700). Ils ont enfin soutenu que sur le vu de l’ampleur des montants investis et du fait que les parcelles sur lesquelles étaient prévus les trois chalets litigieux étaient complètement équipées, les autorisations de construire délivrées en 2012 n’étaient pas devenue caduques. Sur ce point, ils ont fait remarquer que « la commune de A _________ elle-même n’a du reste jamais douté que les travaux avaient débuté puisqu’en 2016 elle a interpellé les recourants quant à la poursuite du chantier. Il est bien évident que l’autorité communale n’aurait pas demandé de poursuivre les travaux sans interruption si elle avait considéré que ces derniers n’avaient pas commencé. Il y aurait du reste une violation du droit d’être entendu des recourants à exiger en 2016 que les travaux se poursuivent et à déclarer en 2017 qu’ils n’ont en réalité pas commencé sans avoir requis dans l’intervalle la détermination des personnes concernées ».

Dans une détermination du 20 novembre 2017, K _________, B _________ SA et E _________ SA ont répété, s’agissant de la question de la validité des autorisations délivrées en 2012, que le courrier communal du 6 juillet 2016 admettait le début des travaux en se référant à l’article 56 aOC. Or, si les travaux étaient suspendus sans justes motifs, l’autorité compétente en matière de police des constructions ne devait pas constater la nullité des autorisations de bâtir mais soit exiger l’achèvement des travaux, soit une adaptation acceptable du projet soit encore, le cas échéant, la démolition des constructions commencées avec rétablissement des lieux dans un état conforme au droit. Ainsi, si le conseil communal entendait prendre les mesures utiles parce que les travaux n’étaient pas poursuivis normalement, il ne pouvait pas constater l’échéance des autorisations de construire, mais devait impartir un délai à leurs titulaires pour prendre les mesures idoines.

Le 16 mars 2018, K _________, B _________ SA et E _________ SA ont fait remarquer que pour examiner la question de la validité des autorisations de bâtir, le conseil communal ne devait pas se référer uniquement à la qualité du radier réalisé, mais également aux travaux indiqués dans leur recours administratif (soit ceux engendrés par la création d’une route d’accès, au démontage et à l’évacuation des rails d’un funiculaire réalisé par un promoteur précédent). Ils ont également produit quatre nouvelles factures (soit deux [p. 120 et 121 du dossier du CE] de P _________ SA [nos xxx/1527 et xxx/1527, datées du 6 novembre 2012, pour des montants de 8229 fr. 60 et 11'049 fr. 50, pour des travaux de terrassement effectués entre le 18 et le 24 octobre 2012], une [p. 117 à 119] de Me Q _________ [du 21 septembre 2015, de 6507 fr. établie « pour des démarches importantes de modification de limites et d’inscription des servitudes »] et une [p. 116] de R _________ SA [facture de géomètre de 1208 fr. pour « l’implantation bâtiments aux parcelles xxx2 _________, xxx1 _________ et xxx3 _________, relevé des points, protocole d’implantation »]) pour démontrer l’ampleur des travaux réalisés.

En réponse à une demande du 25 avril 2019 émanant de l’organe d’instruction (SAIC), K _________, B _________ SA et E _________ SA ont encore versé en cause, le 17 juin 2019 (p. 134 à 136, 142 et 143 du dossier du Conseil d’Etat), quatre autres factures (une de S _________ SA, du 3 avril 2017 [facture n° 2017-03], de 80'000 fr. de « prestations effectuées », établie pour « des documents d’exécution, suivi des travaux jusqu’au niveau des fondations et diverses séances sur place/honoraires », ainsi que trois de T _________ SA du 26 mars 2015, de 54'615 fr. Total TTC mais de « travaux exécutés » pour 27'660 fr. [« travaux d’installation de chantier, préparation sous radier, coffrage, aciers d’armature et introduction/fourneaux en attente », chalet yyy1 _________, parcelle xxx2 _________], de 29'850 fr. Total TTC mais de « travaux exécutés » pour 16'935 fr. [« travaux d’installation de chantier, préparation sous radier, coffrage, aciers d’armature et introduction/fourneaux en attente », chalet yyy2 _________, parcelle xxx1 _________], et de 32'900 fr. Total TTC mais de « travaux exécutés » pour 18'210 fr. [« travaux d’installation de chantier, préparation sous radier, coffrage, aciers d’armature et introduction/fourneaux en attente », chalet yyy3 _________, parcelle xxx3 _________]). Ils ont précisé, s’agissant des trois factures de T _________ SA, qu’elles n’avaient pas été acquittées car « comme cela se passe usuellement dans les promotions, l’entreprise doit être payée au moment de la vente des bâtiments à construire. La dépense a cependant été engagée ».

Le 3 juillet 2019, Me M _________ (avocat de K _________, B _________ SA et E _________ SA) a fait parvenir au SAIC un extrait du registre foncier des parcelles xxx2 _________, xxx1 _________ et xxx3 _________ laissant ressortir qu’elles étaient désormais propriété pour ¼ chacun de Z _________, W _________, Y _________ et X _________. Ce mandataire a aussi déposé les procurations délivrées en sa faveur par ces différentes personnes.

Le 5 juillet 2019, le conseil communal a fait remarquer que la très grande majorité des postes ressortant de la facture de S _________ SA du 3 avril 2017 concernait la promotion des 10 chalets en résidence principale sur les parcelles voisines des nos xxx2 _________, xxx1 _________ et xxx3 _________ et qu’en réalité seule la dernière rubrique de cette facture (« honoraires forfaitaires sur parcelle n° xxx1 _________ », de 25'000 fr. dont « prestations effectuées 50%, 12'500 fr. ») était à prendre en considération dans la présente affaire. Le conseil communal a également joint à son envoi des clichés pris le 4 juillet 2019 par la police des constructions.

A nouveau interpellé par le SAIC, Me M _________ a répondu, le 30 août 2019, que les deux factures (nos 2017-02 [de 32'500 fr. au total de « prestations effectuées »] et 03 [de 80'000 fr. au total de « prestations effectuées »]) établies par S _________ SA le 3 avril 2017 (cf. p. 33, 34 et 168 du dossier du CE) n’avaient pas été payées, à la différence de celles de P _________ SA. A ce courrier était annexée une photographie aérienne des lieux litigieux.

Le 23 septembre 2019, le conseil communal a rétorqué que s’agissant des factures de P _________ SA, celle portant la référence xxx/1527 concernait l’évacuation de blocs de béton situés plusieurs dizaines de mètres en amont des parcelles xxx2 _________, xxx1 _________ et xxx3 _________ alors que celle référencée xxx/1527 portait, certes, sur la remise en état de la route, mais ladite route concernait tant la présente cause qu’une autre (A1 16 x), toujours pendante auprès du Tribunal cantonal, visant la construction de 10 unités de logements. En définitive, pour les parcelles devait ainsi être ici pris en compte.

I. Par décision du 18 septembre 2019, expédiée le 23 suivant, le Conseil d’Etat a rejeté le recours administratif sous suite de frais. Il a d’abord considéré que même si l’on devait considérer que les recourants auraient dû être interpellés avant de conclure à la caducité des autorisations de construire, cette violation du droit d’être entendu avait été réparée lors de l’instruction menée par le SAIC. Le Conseil d’Etat a ensuite estimé que les travaux effectués sur le site n’étaient pas suffisamment avancés pour être considérés comme « commencés » au sens aussi bien de l’article 53 al. 1 aOC (soit l’ancienne ordonnance du 2 octobre 1996 sur les constructions [aOC; RS/VS 705.100]) que 51 al. 1 de l’ordonnance sur les constructions du 22 mars 2017 (OC). En effet, il ressortait du dossier que les coûts engagés pour chaque parcelle n’atteignaient pas 10'000 fr., ce qui était dérisoire si on les mettait en perspective avec les coûts prévus dans les formulaires de demandes d’autorisations de construire (845'600 fr. pour la parcelle n° xxx3 _________). De plus, les photographies et le rapport établi par la police des constructions montraient que les travaux effectués consistaient simplement en une couche de béton maigre/graviers entourée de verdure, ce que devrait empêcher l’existence d’un radier. Le Conseil d’Etat a également relevé, s’agissant des actes de vente du 12 octobre 2016, qu’ils dataient de plus d’un an après l’échéance des permis de bâtir et qu’ils comportaient une clause subordonnant leur validité à l’obtention d’une autorisation de construire portant sur un centre de méditation et de conférences. De plus, il était prévu que ces actes deviendraient nuls et non avenus en cas de refus de l’autorisation de construire d’ici au 11 octobre 2017. Le Conseil d’Etat a enfin, quant au refus du conseil communal de mettre à l’enquête publique le projet de modification des trois autorisations obtenues en 2012, estimé que cette position n’était pas critiquable : comme il venait de constater la caducité de ces trois autorisations de construire, ceci rendait effectivement sans objet les demandes d’autorisation subséquente tendant à modifier les projets de base.

J. Le 24 octobre 2019, K _________, B _________ SA, E _________ SA, auprès de la Cour de céans, concluant à l’annulation de la décision attaquée sous suite de frais et dépens. Ils ont d’abord contesté l’appréciation du Conseil d’Etat en relation avec l’article 53 al. 1 aOC. De leur point de vue, « si, certes, le radier à proprement parler n’a pas été exécuté », le dossier démontre que de nombreux travaux ont déjà été entrepris. Pour étayer cette affirmation, ils ont produit le rapport établi le 24 octobre 2019 par le bureau d’ingénieurs civils U _________ SA. Ils ont ensuite invoqué une violation du principe de la bonne foi. Selon eux, comme le courrier communal du 6 juillet 2016 se référait à l’article 56 aOC, cela signifiait que la commune avait constaté qu’à cette époque les travaux avaient valablement débuté. Les propriétaires pouvaient donc partir du principe que la question de la validité de l’autorisation de bâtir n’était plus litigieuse et qu’ils pouvaient par conséquent poursuivre les démarches tendant à la vente des biens immobiliers, ce qu’ils avaient précisément fait (cf. les actes authentiques du 12 octobre 2016). Ils ont enfin argué de « l’absence de motifs de révocation », estimant que la décision du conseil communal de 2017 constatant la caducité des autorisations accordées faute de travaux entamés revenait en réalité à révoquer la décision de juillet 2016 alors que les conditions de l’article 32 LPJA ne sont pas réunies.

Le 20 novembre 2019, le Conseil d’Etat a transmis son dossier complet et a proposé de rejeter le recours sous suite de frais.

Le 6 décembre 2019, le conseil communal a relevé qu’après son courrier de juillet 2016, aucun planning des travaux ne lui était parvenu. Le promoteur avait par contre tenté de trouver un compromis lui permettant de transformer les projets autorisés. Toutefois, une nouvelle vision locale effectuée le 28 juin 2017 avait fortement interpellé l’autorité communale au sujet de sa première appréciation selon laquelle les travaux avaient débuté. En effet, il avait alors été constaté que les terrassements effectués ainsi que le béton maigre répandu sur les plannies des parcelles xxx2 _________, xxx1 _________ et xxx3 _________ étaient à peine reconnaissable. De plus, le banquetage réalisé pour l’implantation permettait à peine plus de retrouver les constructions censées être débutées, sans compte le fait que l’herbe avaient envahi les parcelles dans leur quasitotalité et que la végétation transperçait « les fondations » réalisées. Le conseil communal avait donc, à l’aune de ce nouveau constat couplé à l’inactivisme total sur ce chantier durant plus de cinq ans, hormis quelques menus travaux entrepris juste avant la fin du délai de trois ans (cf. 53 aOC), décidé de constater la caducité des permis. Quant au rapport de U _________ SA, le conseil communal a estimé qu’il n’apportait rien de nouveau aux éléments figurant déjà au dossier, la majorité des frais évoqués n’étant de surcroît à ce jour pas réglés. Le conseil communal a encore relevé que ni fer, ni armature, ni aucune fondation digne de ce nom n’avaient été effectuées et que les faibles mouvements de terrain nécessités par la réalisation des plannies s’étaient naturellement estompées et n’étaient presque plus perceptibles. Comme le terrain naturel s’était quasiment rétabli au fil du temps, la nécessité d’une remise en état n’était pas démontrée. Sur la base de ces différentes considérations, le conseil communal a proposé de rejeter le recours sous suite de frais, annexant à sa détermination son dossier complet.

Le 9 décembre 2019, la Cour de céans a fixé aux recourants un délai de 10 jours pour présenter d’éventuelles observations complémentaires. Ils n’ont toutefois pas fait usage de cette faculté.