Abwassergebühr

1.

a) Weil vorliegend ein Entscheid des Regierungsrats angefochten ist, ist die Kam­mer entscheidberufen, obschon der Streitwert den die einzelrichterliche Zuständigkeit begründenden Betrag von Fr. 20'000.‑ nicht übersteigt (§ 38 Abs. 2 und 3 des Verwaltungs­rechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997; VRG).

b) Die Verfahrensbeteiligten erhalten gemäss § 58 Satz 1 VRG Gelegenheit zur schriftlichen Vernehmlassung. Der Entscheid, ob ein weiterer Schriftenwechsel durchge­führt wird, liegt im pflichtgemässen Ermessen des Verwaltungsgerichts (§ 58 Satz 2 VRG; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 58 N. 9). Ein Grund, weshalb vorliegend ein zweiter Schriftenwechsel anzuordnen wäre, ist nicht ersichtlich; davon ist somit abzusehen. Im Übrigen erhielt die Beschwerdeführerin die Beschwerdeantwort am 23. Februar 2000 zur Kenntnisnahme zugestellt.

c) Vom Beizug der Akten des Verfahren VB.98.000318 (Entscheid des Verwal­tungsgerichts vom 12. November 1998) ist ohne weiteres abzusehen. Zwar war in jenem Verfahren ebenfalls streitig, ob die Klär‑ bzw. Abwassergebühr bei Mehrfamilienhäusern pro Haushalt oder pro Liegenschaft zu erheben sei, doch betraf dies die gestützt auf die kom­munale Verordnung über Abwasseranlagen vom 4. Juni 1997 und den zugehörigen Tarif festgesetzten Abwassergebühren für das Jahr 1997 und sehen diese Erlasse ausdrück­lich eine Belastung pro Haushalt vor. Die vorliegend streitigen Anordnungen der Be­schwer­degegnerin stützen sich demgegenüber auf die kommunale Verordnung über Bei­träge und Gebühren für Abwasseranlagen vom 18. Januar 1977 (AbwGebV) und die glei­chentags erlassene Verordnung über die Abwasseranlagen, deren Inhalt sich nicht mit je­nem der 1997 erlassenen Bestimmungen deckt.

2.

Dem Verwaltungsgericht steht, wie auch der Rekursbehörde, die Befugnis zur akzessorischen Normenkontrolle zu. Dies bedeutet, dass bei der Überprüfung einer Gebüh­renverfügung im Einzelfall die ihr zugrunde gelegten generell-abstrakten Rechtssätze ‑ na­mentlich Tarife ‑ akzessorisch auf ihre Rechtmässigkeit überprüft werden können. Dies gilt selbst dann, wenn diese Tarife Gegenstand eines Rekursverfahrens bildeten und inzwi­schen in Rechtskraft erwachsen sind (VGr, 12. November 1998, VB.98.00318).

Der Regierungsrat hat auf Rekurs der heutigen Beschwerdeführerin hin mit Be­schluss vom 18. Oktober 1995 den Klärgebührentarif des Gemeinderats B. vom 16. De­zem­ber 1994 für das Jahr 1995 als in Widerspruch zum Verursacherprinzip stehend und nicht auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruhend beurteilt. Namentlich sei es unzulässig eine Klärgebühr pro Haushalt zu erheben, wenn in Art. 26 Abs. 1 AbwGebV vorgesehen sei, die Klärgebühr in Prozenten des Wasserzinses festzusetzen. Gleichwohl sei die beanstandete Regelung vom 16. Dezember 1994 angesichts der laufenden Bestrebun­gen, die kommunale Abwassergebührenverordnung mit Blick auf das übergeordnete Recht zu revidieren, für die Gebührenbemessung im Jahr 1995 anwendbar, um unverhältnismäs­sigen Verwaltungsaufwand und eine Regelungslücke zu vermeiden. Dieser Entscheid blieb unangefochten, so dass der Gebührentarif vom 16. Dezember 1994 in Rechtskraft erwuchs. Rechtskräftig festgesetzt wurde auch der für die Jahre 1992-1994 anwendbare, ab 1. Januar 1992 geltende Gebührentarif vom 1. Oktober 1991.

3.

Die Beschwerdeführerin begründet ihr Rechtsmittel unter Hinweis auf den Re­gierungsratsbeschluss vom 18. Oktober 1995 im Wesentlichen damit, dass die Vorausset­zungen für die Anwendung des als rechtswidrig beurteilten Gebührentarifs 1995 nicht er­füllt gewesen seien, indem weder umgehend eine Neuregelung getroffen worden sei, noch die Nichtanwendung des Tarifs im Einzelfall und die Gebührenneufestsetzung bezüglich der Beschwerdeführerin zu einer erheblichen Rechtsunsicherheit oder zu unverhältnismäs­sigen Verwaltungsumtrieben geführt hätten. Sodann könne aus der Zulässigkeit der An­wen­dung des als rechtswidrig beurteilten Gebührentarifs 1995 nicht automatisch geschlos­sen werden, dass dies auch für den 1992-1994 massgebenden Gebührentarif vom 1. Ok­to­ber 1991 zu gelten habe.

Dem hält die Baudirektion namens des Regierungsrats in der Vernehmlassung vom 9. Februar 2000 entgegen, dass vorerst durch den Einbau von Wasseruhren die technischen Voraussetzungen und die rechtlichen Rahmenbedingungen für die gesetzeskonforme Ge­büh­renerhebung und ‑bemessung hätten geschaffen werden müssen. Zu beachten sei, dass die gemäss beanstandeter Regelung erhobene pauschale Klärgebühr tiefer ausfalle als die nach den revidierten Bestimmungen erhobene Abwassergebühr 1997, die vom Verwal­tungsgericht (12. November 1998, VB.98.00318) als rechtmässig beurteilt worden sei. Es sei deshalb nicht einzusehen, weshalb die nicht ganz gesetzeskonforme Gebühr für die Jah­re 1992-1995 nochmals neu zu berechnen sei. Zudem lasse sich der (Frisch‑)Wasserver­brauch für diese Zeitspanne nicht mehr rekonstruieren und würde eine ersatzlose Aufhe­bung der Gebührenverfügungen der Beschwerdeführerin den Genuss einer kostenlosen Leis­tung der Gemeinde B. verschaffen, was gegenüber den übrigen Was­serverbrau­chern in der Gemeinde rechtsungleich wäre. Die im Regierungsratsentscheid vom 20. Ok­tober 1999 gewählte pragmatische Lösung sei deshalb zu bevorzugen.

4.

a) Der Regierungsrat hat in seinem Entscheid vom 18. Oktober 1995 eingehend dargelegt, weshalb die Erhebung und Bemessung der Klärgebühren gemäss Gebührentarif 1995 vom 16. Dezember 1994 dem übergeordneten kommunalen, kantonalen und Bundes­recht widerspricht. Diese zutreffenden Erwägungen hat er auch in seinem Beschluss vom 20. Oktober 1999 wiedergegeben, weshalb auf diese verwiesen werden kann (§ 70 in Ver­bindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG).

Die im Rahmen der akzessorischen Normenkontrolle festgestellte Rechtswidrigkeit des die Bemessungsgrundlage bildenden Gebührentarifs hat in der Regel dessen Nichtan­wendung im Einzelfall zur Folge (Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 129). Von der Nichtanwen­dung einer als rechtswidrig befundenen rechtlichen Grundlage ist allerdings abzusehen, wenn dadurch nicht bloss ein verhältnismässig unbedeutendes Regelungsdefizit entstünde, sondern ein eigentlich rechtsfreier Raum geschaffen würde (BGr, 28. Januar 1998, URP 1998, S. 739 E. 3a, mit Hinweisen und auch zum Folgenden). Die einstweilige Weiteran­wendung der betreffenden Norm kann gerechtfertigt oder gar geboten sein, wenn andern­falls dem Gemeinwesen ein unverhältnismässiger Nachteil entstünde, namentlich indem ein ganzes Regelungssystem aus den Angeln gehoben würde, eine öffentliche Aufgabe bis auf weiteres nicht mehr zufriedenstellend erfüllt werden könnte oder eine Regelungslücke geschaffen würde, welche der Richter aufgrund seiner beschränkten funktionellen Eignung nicht im Rahmen fallbezogener richterlicher Beurteilung auszufüllen vermöchte. In einem solchen Fall ist dem Gesetzgeber Gelegenheit zu geben, umgehend einen rechtmässigen Zu­stand herzustellen. Während dieser Zeitspanne bleibt deshalb allgemein und insbeson­dere auch für die rechtsmittelführende Partei die bisherige Regelung anwendbar (vgl. RB 1988 Nr. 95 = ZBl 89/1988, S. 495; VGr SZ, 28. April 1997, URP 1997, S. 329 f.).

b) Vorliegend entstünde durch die Nichtanwendung des als rechtswidrig befunde­nen Gebührentarifs vom 16. Dezember 1994 für das Jahr 1995 eine Regelungslücke, die auszufüllen aufgrund des hierfür nötigen technischen Sachverstands und der erforderlichen Kenntnisse der örtlichen Verhältnisse nicht Aufgabe des Verwaltungsgerichts sein kann. Diese Regelungslücke rührt zum einen daher, dass Art. 26 Abs. 1 AbwGebV zwar vor­schreibt, die Klärgebühr sei in Prozenten des Wasserzinses festzulegen, jedoch die im frag­lichen Zeitraum bezogene Wassermenge wegen fehlender Wasseruhren nachträglich nicht mehr feststellbar ist. Zum andern widerspräche auch das Abstellen auf die ebenfalls pau­schal erhobene (Frisch‑)Wassergebühr dem Verursacherprinzip (Art. 2 des Umwelt­schutz­gesetzes vom 7. Oktober 1983). Ebenso wenig wäre es mit dem Verursacherprinzip ver­ein­bar, mangels einer rechtlichen Grundlage für das Jahr 1995 auf eine Gebührenerhe­bung ganz zu verzichten. Zu beachten ist sodann, dass die Beschwerdegegnerin noch im Jahr 1995 die technischen und rechtlichen Vorarbeiten an die Hand nahm, um eine verur­sacher­gerechte Gebührenerhebung zu ermöglichen, dass diese Arbeiten naheliegenderweise eini­ge Zeit benötigten und dass per 1996 in den Gemeindefraktionen B. und E. aufgrund der eingebauten Wasseruhren bereits verursachergerechte Klärgebühren erho­ben werden konn­ten. In Anbetracht dessen ist die übergangsweise Anwendung des Gebüh­ren­tarifs 1995 vom 16. Dezember 1994 trotz festgestellter Rechtswidrigkeit nicht zu bean­stan­den. Inso­weit ist somit nicht weiter von Belang, ob die streitige Klärgebühr pro Lie­gen­schaft oder pro Haushalt auferlegt wurde. Dass eine Gebühr nur pro Liegenschaft erho­ben werden dür­fe, ergibt sich im Übrigen weder aus Art. 24 AbwGebV, welche Bestim­mung lediglich be­sagt, dass jährlich eine Gebühr erhoben werde, noch aus Art. 28 Abs. 2 AbwGebV, worin lediglich festgelegt wird, wer Gebührenschulder ist. Sodann gilt es bei der Auslegung der massgebenden Bestimmungen der Verordnung über Beiträge und Ge­bühren für Abwas­ser­anlagen vom 18. Januar 1977 zu beachten, dass es nach unwiderspro­chener Aussage der Be­schwerdegegnerin im Zeitpunkt des Erlasses dieser Ver­ordnung in B. keine Mehrfa­mi­lienhäuser gab, weshalb damals jeder Haushalt ohne weiteres zugleich als gebühren­pflich­tige Wohnliegenschaft betrachtet werden durfte.

c) Hinsichtlich des ab 1. Januar 1992 geltenden, für die Gebührenbemessung der Jahre 1992-1994 massgebenden Klärgebührentarifs vom 1. Oktober 1991 ist festzuhalten, dass dieser ebenfalls in Widerspruch zu Art. 26 Abs. 1 AbwGebV steht und somit wie der Tarif vom 16. Dezember 1994 als rechtswidrig zu qualifizieren ist. Die an sich gebotene Nichtanwendung des Gebührentarifs vom 1. Oktober 1991 führt mithin auch für den Zeit­raum 1992-1994 zu einer Regelungslücke. Gleichwohl ist diesem Tarif ‑ wie dem Tarif vom 16. Dezember 1994 für das Jahr 1995 ‑ die Anwendung vorliegendenfalls nicht zu ver­sagen. Denn die Beschwerdegegnerin erhielt erst durch den unangefochten gebliebenen Entscheid des Regierungsrats vom 18. Oktober 1995 verbindlich Kenntnis von der Rechts­widrigkeit ihres Gebührentarifs vom 16. Dezember 1994. Dieser wiederum deckt sich, ab­gesehen von den Gebührenansätzen, mit dem Tarif vom 1. Oktober 1991 für die Jahre 1992-1994. Bis zum Zeitpunkt des regierungsrätlichen Entscheids durfte die Be­schwer­de­gegnerin deshalb von der Rechtmässigkeit ihrer Gebührenerhebung auch für die Jahre 1992-1994 ausgehen. In Anbetracht dessen rechtfertigt es sich, die Klärgebühren der Jahre 1992-1994 aus den gleichen Gründen wie für das Jahr 1995 (E. 4b) nach dem Tarif vom 1. Oktober 1991 zu erheben.

5. ...