Gebühren für Abfallentsorgung

1.

a) Das Verwaltungsgericht ist nach § 19c Abs. 2 und § 41 des Verwaltungs­rechts­pflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) zur Behandlung der vorlie­genden Beschwerde funktionell und sachlich zuständig. Zum Entscheid berufen ist nach § 38 Abs. 1 VRG aufgrund des Streitwerts unter Fr. 20'000.‑ der Einzelrichter.

b) Nach § 21 lit. b VRG (in Verbindung mit § 70 VRG) ist eine Gemeinde berech­tigt, zur Wahrung der von ihr vertretenen schutzwürdigen Interessen Rekurs und Be­schwer­de zu erheben. Mit der vorliegenden Beschwerde wehrt sich die Beschwerdeführerin gegen die rekursweise Aufhebung einer veranlagten Kehrichtgrundgebühr und verficht da­mit von § 21 lit. b VRG vorausgesetzte schutzwürdige Interessen.

c) Die Beschwerdeführerin will festgestellt haben, dass für die Festsetzung der pau­schalen Grundgebühren der (in Art. 12 Abs. 3 AVO verwendete) Begriff "Betrieb" im Sinn von "Betriebsstandort" zu verstehen sei. Feststellungsbegehren sind grundsätzlich zulässig, obwohl das VRG das Institut des Feststellungsentscheids nicht ausdrücklich vorsieht. Ein Feststellungsanspruch besteht allerdings dann nicht, wenn es dem Gesuchsteller lediglich um die Klärung einer abstrakten Rechtsfrage ‑ ohne Bezug auf ein konkretes Rechtsver­hält­nis ‑ geht oder wenn er in der betreffenden konkreten Angelegenheit eine Gestaltungs­verfügung erwirken kann (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Ver­waltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 19 N. 61 f.). Nach dem letztgenannten Kriterium steht der Beschwerdeführerin hier kein Feststellungsan­spruch zu, doch steht dies der Behandlung ihrer Beschwerde nicht entgegen, weil sich ihr Rechtsbegehren zwangslos in ein Leistungsbegehren ‑ nämlich den Antrag um Bestätigung ihrer Gebührenauflage ‑ umdeuten lässt.

2.

Das Verwaltungsgericht ist im Beschwerdeverfahren auf die Rechtskontrolle be­schränkt (§ 50 Abs. 1 und 2 VRG), wobei es bei der Auslegung unbestimmter Rechtsbe­grif­fe des kommunalen Rechts selbst diese Kontrolle nur mit Zurückhaltung ausübt (Kölz/ Bosshart/Röhl, § 50 N. 8). Dem Bezirksrat steht im Rekursverfahren auch die Ermessens­kontrolle zu (§ 20 Abs. 1 VRG), wobei er sich bei der Auslegung des kommunalen Rechts und bei der Überprüfung der auf diesem beruhenden Ermessensbetätigung durch die kom­munale Behörde Zurückhaltung zu auferlegen hat (Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 19). Die Rekursinstanz darf eine von der Gemeinde im Rahmen der ihr zustehenden Gemeindeauto­nomie vorgenommene, sachlich vertretbare Anordnung nicht aufheben. Missachtet sie die­se ihr verfassungsrechtlich auferlegte Beschränkung, so liegt darin eine durch das Ver­wal­tungsgericht zu korrigierende Rechtsverletzung.

3.

a) Entsorgungsgebühren dienen der Finanzierung der Kosten für Bau, Betrieb, Unterhalt, Verzinsung und Abschreibung von Abfallanlagen sowie der übrigen Kosten der Abfallbewirtschaftung. Mit dieser Zwecksetzung kennzeichnen sie sich regelmässig als Benutzungsgebühren, d.h. als Gebühren für die Benutzung einer öffentlichen Einrichtung. Benutzungsgebühren bedürfen einer formellen gesetzlichen Grundlage. Die Befugnis zur Festsetzung der Gebühr kann allerdings an eine untergeordnete Behörde übertragen wer­den, soweit das formelle Gesetz den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Ab­gabe und deren Bemessung in den Grundzügen festhält (Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, Rz. 2096 ff.; BGE 123 I 254, mit Hinweisen).

b) Als Benutzungsgebühren haben sich Kehrichtgebühren am Kostendeckungsprin­zip zu orientieren, dem aus dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz abgeleiteten Äquivalenz­prinzip zu genügen sowie dem Willkürverbot und Rechtsgleichheitsgebot standzuhalten. Sie haben zudem dem im Umweltschutzrecht des Bundes verankerten Verursacherprinzip zu entsprechen.

c) Auf bundesrechtlicher Ebene gründet die streitige Kehrichtgrundgebühr in Art. 32a des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG). In dieser Bestimmung werden einerseits die mit der Entsorgungsabgabe zu deckenden Kosten (Abs. 1 lit. b‑e) aufgezählt und anderseits als Bemessungsgrundlage "die Art und die Menge des übergebe­nen Abfalls" genannt (Abs. 1 lit. a). Würden jedoch kostendeckende und verursacherge­rechte Abgaben die umweltverträgliche Entsorgung von Siedlungsabfällen gefährden, kann diese ‑ soweit erforderlich ‑ anders finanziert werden (Art. 32a Abs. 2 USG). Im kantona­len Recht ist § 37 des Abfallgesetzes vom 25. September 1994 (AbfallG) massgebend, nach dessen Abs. 2 Satz 1 die Gemeinden "nach Volumen oder Gewicht bemessene kos­ten­deckende Gebühren wie Sack‑, Marken‑ oder Containergebühren mit oder ohne pauschale Grundgebühr" erheben. Die unmittelbare kommunale Grundlage der streitbetrof­fenen Ge­bühr findet sich sodann in Art. 12 AVO.

d) Aufgrund dieser Erlasse ist der Bezirksrat im angefochtenen Entscheid zu Recht davon ausgegangen, dass grundsätzlich eine hinreichende gesetzliche Grundlage für die Auferlegung einer Kehrichtgrundgebühr von Fr. 132.10 pro "Betrieb" durch die Beschwer­deführerin bestehe. Streitig ist einzig, ob die Beschwerdegegnerin einen oder zwei Betriebe im Sinn von Art. 12 AVO führe, d.h. ob sie mit einer oder mit zwei Grundgebühren be­las­tet werden dürfe.

4.

a) Die pauschale Grundgebühr, die neben der mengenabhängigen Gebühr (vgl. Art. 12 Abs. 1 und 2 AVO) geschuldet ist, wird laut Art. 12 Abs. 3 "für Wohnungen und für Betriebe" erhoben (Satz 1). Sie deckt die durch die volumen‑ und gewichtsabhängigen Gebühren nicht gedeckten Aufwendungen, wie beispielsweise die Kosten für gewisse Se­paratsammlungen, für Information und Beratung, für Personal und Administration (Satz 2). Die Bemessung der Grundgebühr erfolgt laut Art. 12 Abs. 4 AVO für Wohnungen nach Art und Grösse der Wohneinheiten, für Gewerbebetriebe ohne Containerabfuhr nach Keh­richtmenge abgestuft und für Gewerbebetriebe mit Containerabfuhr nach Einheitstarif. Ge­stützt auf Art. 13 AVO hat der Stadtrat X. mit Beschluss vom 10. Februar 1998 den Tarif für die einzelnen Abfallgebühren für das Jahr 1998 festgelegt. Gemäss Ziffer 12 die­ses Be­schlusses beträgt die Grundgebühr für "Gewerbebetriebe mit Betriebskehricht" Fr. 132.10.

b) Nach der Auffassung der Beschwerdeführerin hat der in Art. 12 Abs. 3 AVO ver­wendete Begriff des Betriebs wie auch jener der Wohnung einen Bezug zur einzelnen Lie­genschaft bzw. zum einzelnen Gebäude; es handle sich um zwei unterschiedliche Typen von Räumlichkeiten in einem Gebäude; mit dem Begriffspaar Wohnungen und Betrieb wol­le Art. 12 Abs. 3 AVO sicherstellen, dass nicht nur Wohnungseinheiten, sondern auch die von Industrie‑, Gewerbe und Dienstleistungsbetrieben genützten Räumlichkeiten mit der Grundgebühr belastet würden. Dieser Bezug auf die einzelne Liegenschaft bzw. das einzelne Gebäude ergebe sich auch aus Art. 11 Ziffer 4 der kantonalen Musterverordnung vom Januar 1995 sowie aus Art. 12 Abs. 5 AVO, wo im Zusammenhang mit dem Erlass der Gebühr bei leerstehenden Gebäuden einerseits von Wohnungen und anderseits von zu­sammenhängenden Betriebslokalitäten (statt von Betrieben) die Rede sei. Im Übrigen hand­le es sich bei den beiden Standorten E.-Strasse und F.-Strasse auch aus betriebs­wirt­schaftlicher Sicht um zwei Betriebe.

c) Nach der vom Bezirksrat übernommenen Auffassung der Beschwerdegegnerin ist unter Betrieb im Sinn von Art. 12 AVO entsprechend dem allgemeinen und dem wissen­schaftlichen Sprachgebrauch eine Zusammenfassung personeller und sachlicher Mittel zu einem wirtschaftlichen Zweck zu verstehen. Die beiden Standorte in X., an denen die Be­schwerdegegnerin ihre Geschäftstätigkeit abwickle, bildeten rechtlich und wirtschaftlich eine Einheit, weshalb nur eine Grundgebühr geschuldet sei. Die von der Beschwerdeführe­rin postulierte Auslegung, die sich an baupolizeiliche Kriterien bei der Qualifikation von Nutzflächen und deren Zuordnung zu Wohn‑ oder Gewerbe‑ und Industriezonen anlehne, führe zu einer Privilegierung von Unternehmen, welche ihre Betriebszweige an einem ein­zigen Standort zusammenfassen könnten, ferner zu willkürlichen Ergebnissen, indem z.B. ein Gewerbebetrieb für eine zusätzlich genutzte Lagerfläche auf dem Nachbargrundstück eine weitere Grundgebühr bezahlen müsste.

5.

Bei der Auslegung gesetzlicher Bestimmungen ist von deren Wortlaut auszuge­hen; deren Sinn kann aber vielfach nur unter Berücksichtigung der weiteren Auslegungs­methoden wie der Entstehungsgeschichte der Norm, ihrem Zweck und ihrer systematischen Stellung ermittelt werden.

a) Der Wortlaut von Art. 12 Abs. 3 AVO spricht eher gegen die von der Beschwer­deführerin postulierte Auslegung. Als "Betrieb" wird im allgemeinen Sprachgebrauch tat­sächlich eine Zusammenfassung persönlicher und sachlicher Mittel zu einem wirtschaftli­chen Zweck bezeichnet. Jede gewerblich genutzte Liegenschaft als eigenen gebühren­pflich­tigen Betrieb anzusehen, ohne Rücksicht darauf, ob die darin ausgeübte Tätigkeit hin­reichend eigenständiger Art ist oder nur als Teil eines grösseren Ganzen erscheint, wie dies die Beschwerdeführerin will, geht über den Wortlaut hinaus.

Anderseits stellt auch die von Vorinstanz und Beschwerdegegnerin bevorzugte Aus­legung vom Wortlaut her nicht die einzig mögliche dar: So ist die wirtschaftliche und rechtliche Selbständigkeit, deren Bedeutung beide betonen, keine begriffsnotwendige Vor­aussetzung. Als "Betrieb" kann auch eine Einheit angesehen werden, die zwar keine wirt­schaftlich unabhängige Existenz führt, aber organisatorische und arbeitstechnische Selb­ständigkeit aufweist. In diesem Sinn wäre der Begriff als "Betriebsstätte" zu verstehen (vgl. E. 5b).

b) Mit der Grundgebühr sollen Kosten der Abfallbeseitigung, die deren Verursa­chern nicht angelastet werden können, gedeckt werden (vgl. E. 4a). Dabei soll sich die Abweichung vom Verursacherprinzip aber auf das notwendige Mass beschränken. Die Grundgebühren nehmen keine Rücksicht auf die von den Einzelnen produzierten Abfall­mengen bzw. auf die von ihnen verursachten Kosten, weil diese nur schwer zu ermitteln sind, deren verursachergerechte Überwälzung falsche Signale setzen würde (vgl. kantonale Muster-Abfallverordnung, Art. 11 Abs. 3, S. 28), oder eine ordnungsgemässe Beseitigung dadurch gefährdet würde (Art. 32a Abs. 2 USG). Hingegen ist das Verursacherprinzip bei der Festlegung der Bemessungsgrundlage zu berücksichtigen. Diesem Anliegen entspre­chen erkennbar sowohl die kantonale Musterverordnung als auch die AVO: Mit der Um­schreibung "Wohnungen und Betriebe" wird auf diejenigen Einheiten Bezug genommen, die in der Regel Abfälle entsorgen und deshalb als Verursacher der Beseitigungskosten anzusehen sind. Demnach können als "Betriebe" diejenigen organisatorischen Gebilde be­trachtet werden, die selbständig Abfall verursachen und entsorgen. Aus diesem Grund ist ‑ entgegen der Auffassung von Vorinstanz und Beschwerdegegnerin ‑ weniger auf eine wirtschaftliche, sondern eher auf eine räumliche und organisatorische Betrachtungsweise abzustellen: Auch blosse Betriebsstätten, denen wirtschaftlich oder rechtlich keine oder wenig Selbständigkeit zukommt, sind als "Betriebe" zu behandeln, falls sie von anderen, wirtschaftlich mit ihnen zusammenhängenden Betriebsstätten räumlich klar getrennt, ihre betrieblichen Abläufe weitgehend unabhängig sind und sie aus diesen Gründen ihren Ab­fall notwendigerweise separat entsorgen (lassen). Aus dem von ihr und der Vorinstanz zi­tierten Bundesgerichtsentscheid BGE 101 Ia 205 kann die Beschwerdegegnerin nichts zu eigenen Gunsten ableiten. In diesem Urteil ging es um die von der jetzigen völlig verschie­denen Frage, ob eine privat genutzte Pferdebox in einer Wohnzone als "Betrieb" im Sinn einer planungsrechtlichen Bestimmung anzusehen sei. Ausschlaggebend für das Bundesge­richt war die Erwägung, dass nur wirtschaftliche und nicht private Nutzungen unter den Begriff fallen. Kein Präjudiz bildet sodann der Verwaltungsgerichtsentscheid RB 1998 Nr. 96, war doch dort der Begriff des "Betriebs" von blossen Anlagen (i.c. einer Natel-An­tenne) abzugrenzen, in denen keine dauernden menschlichen Aktivitäten entfaltet werden.

Nicht als Betriebe gelten können demgegenüber Depots, Lagerhallen und ähnliche Einrichtungen mit blosser Hilfsfunktion, in denen keinerlei selbständige geschäftliche Tä­tigkeit ausgeübt wird, und zwar auch dann, wenn sie vom Betrieb, dem sie dienen, räum­lich getrennt sind. Der entsprechende Einwand der Beschwerdegegnerin ist berechtigt; die Betrachtungsweise der Beschwerdeführerin, wonach betrieblich genutzte Räumlichkeiten in einer bestimmten Liegenschaft ohne jede weitere Voraussetzung einen Be­trieb im Sinn von Art. 12 Abs. 3 AVO bilden, mithin für jede gewerblich genutzte Lie­genschaft ohne Weiteres mindestens eine Grundgebühr erhoben werden könne, geht zu weit.

c) Zu keinem anderen Ergebnis führt eine Auslegung von Art. 12 Abs. 3 AVO unter Berücksichtigung von Abs. 5 und 6 derselben Bestimmung. Gemäss Art. 12 Abs. 5 AVO kann "für Wohnungen und zusammenhängende Betriebslokalitäten, die mehr als sechs Mo­na­te leerstehen", die Grundgebühr auf entsprechendes Gesuch hin für die entsprechende Zeit erlassen wer­de. Laut Art. 12 Abs. 6 AVO sind die am 1. Januar eines Jahres im Grund­buch eingetragenen Grund‑ und Gebäudeeigentümer haft­bar für die pauschale Grundge­bühr. Aus einer systematischen Auslegung mit Blick auf die­se Bestimmungen können we­der die Beschwerdeführerin noch die Beschwerdegegnerin etwas zu ihren Gunsten ableiten:

Zwar scheint die Verwendung des Begriffs "Betriebslokalitäten" in Abs. 5 die Auf­fassung der Beschwerdeführerin zu bestätigen. Für den Wortlaut dieser Norm kann aber auch ein rein sprachlicher Grund angeführt werden: Leerstehen können streng genommen nur bestimmte Lokalitäten, nicht aber Betriebe an sich. Art. 12 Abs. 5 AVO ist zudem mit einem Betriebsbegriff, der von demjenigen der Beschwerdeführerin abweicht, ohne weite­res vereinbar: Wird der Begriff im Sinn von E. 5b verstanden, so kommt ein Erlass der Grundgebühr jedenfalls dann in Frage, wenn ein Betrieb seine Tätigkeit vorübergehend oder dauerhaft vollständig einstellt. Art. 12 Abs. 6 AVO, der ebenfalls die Auffassung der Beschwerdeführerin zu stützen scheint, beruht indessen eher auf Praktikabilitätsüberlegun­gen als auf dem Bemühen, Schuldnerschaft und Bemessungsgrundlage der Grundgebühr aufeinander abgestimmt zu regeln. ‑ Für den Standpunkt der Beschwerdegegnerin lässt sich aus Art. 12 Abs. 5 und 6 AVO von vornherein nichts gewinnen.

Art. 11 Abs. 4 der kantonalen Musterverordnung schliesslich lässt keine sicheren Schlüsse bezüglich der Auslegung von Art. 12 Abs. 3 AVO zu. Die darin verwendeten drei Begriffspaare ("Wohneinheit bzw. Betrieb, "pro Zimmer bzw. Gebäudefläche", "pro Be­woh­ner bzw. Arbeitsplatz") sind als Alternative zu verstehen (vgl. Kommentar S. 28). Die­se Auswahlmöglichkeit der Gemeinden spricht eher gegen die Auffassung der Be­schwer­de­führerin, ergibt aber auch nichts für diejenige der Beschwerdegegnerin.

d) Angesichts dieses nicht eindeutigen Auslegungsergebnisses aufgrund von Wort­laut, Zweck und Stellung der fraglichen Norm muss der teleologischen Betrachtungs­weise (E. 5b) das entscheidende Gewicht zukommen. Danach kommt es in Fällen, in de­nen ein Unternehmen seinen gesamten Betrieb in mehreren Liegenschaften der selben Gemeinde führt, darauf an, ob die einzelnen Standorte unter dem Gesichtswinkel der Abfallverursa­chung wegen ihrer räumlichen Entfernung und aufgrund der betrieblichen Struktur als selbständige Einheiten betrachtet werden können.

6.

a) Nach der dargelegten Auslegung von Art. 12 Abs. 3 AVO sind die beiden Standorte der Beschwerdegegnerin als eigenständige "Betriebe" im Sinn dieser Bestim­mung zu behandeln: Die Örtlichkeiten an der F.‑ und der E.-Strasse liegen zumindest cX. 1 Kilometer voneinander entfernt. In beiden Lokalitäten finden wirt­schaftliche Aktivitäten statt, die eine hinreichende Eigenständigkeit aufweisen, auch wenn Administration und Leitung an der E.-Strasse konzentriert sind. Auf jeden Fall er­füllt der Verkaufs‑ und Pro­duktionsbetrieb an der F.-Strasse nicht blosse Hilfs­funktion für den "Hauptsitz". Aus die­sen Gründen ist davon auszugehen, dass beide Be­triebsstätten ihren Kehricht getrennt ent­sorgen (lassen). Sie stellen somit je eigenständige Abfall‑ und Kostenverursacher dar.

b) Die diesem Ergebnis zugrunde liegende Auslegung deckt sich zwar wie erwähnt nicht vollständig mit der Betrachtungsweise der Beschwerdeführerin; sie liegt jedoch er­heblich näher bei dieser als bei jener der Beschwerdegegnerin. Die Beschwerdeführerin kann sich daher für die von ihr verfochtene doppelte Belastung der Grundgebühr auch auf ihre Gemeindeautonomie berufen (vgl. E. 2).

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