Rechnungstellung

1.

a) Das Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung der vorliegenden Streit­sache gestützt auf § 41 Verwaltungsrechtspflegegesetz vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) zuständig. Da sich Fragen von grundsätzlicher Bedeutung stellen, ist die Entscheidung darüber ungeachtet des geringen Streitwertes der Kammer vorbe­halten (§ 38 Abs. 3 VRG).

b) Nicht einzutreten ist auf Antrag 1 des Beschwerdegegners, soweit dieser nicht nur die Abweisung der Beschwerde, sondern auch die Wiederherstellung der Verfügung des Tierspitals vom 21. April 1998 zum Ziel hat. Der Streitgegenstand der Beschwerde wird durch die Beschwerdeanträge begrenzt (Alfred Kölz/Jürg Boss­hart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zü­rich, 2. A., Zürich 1999, § 52 N. 3), und das Verwaltungsgericht darf nach § 63 Abs. 3 VRG den angefochtenen Rekursentscheid ohnehin nicht zum Nachteil des Beschwerdeführers abändern. Eine vollumfängliche Bestätigung der ursprünglichen Gebührenauflage käme nur in Betracht, wenn der Beschwerdegegner gegen den Re­kursentscheid der Bildungsdirektion selbst ebenfalls Beschwerde erhoben hätte.

2.

Das Tierspital Zürich ist Teil der Veterinär-medizinischen Fakultät der Uni­versität Zürich (§ 1 Abs. 1 der Verordnung über das Tierspital der Universität vom 14. November 1990, TierspitalV). Die der Gebührenforderung zu­grunde lie­gen­de tierärztliche Behandlung fand vor Inkrafttreten des Gesetzes über die Uni­ver­sität Zürich vom 15. März 1998 (UniversitätsG) am 1. Oktober 1998 statt. Auch erliess das Tierspital die Gebührenverfügung vor diesem Zeitpunkt. Damals war die Univer­sität demnach noch keine selbständige, sondern wie die Kantonsspi­täler eine unselb­ständige öffentlich-rechtliche Anstalt. Gebührengläubiger war im massgebenden Zeit­punkt daher der Staat Zürich. Nachdem die Universität Zürich im vorliegenden Verfahren weder behauptet hat, die strittige Forderung sei auf sie über­gegangen, noch ein solcher Forderungsübergang gesetzlich vorgesehen ist, hat vor­liegend der Kanton Zürich als Beschwerdegegner zu gelten.

3.

Vorliegend gehen beide Parteien übereinstimmend davon aus, das Verhält­nis zwischen den Tierhaltern und dem Tierspital Zürich unterstehe öffentlichem Recht. Das Verwaltungsgericht hatte bisher noch keine Gelegenheit, sich mit dieser Frage auseinanderzusetzen.

a) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes ist die Beziehung zwischen einer öffentlichrechtlichen Anstalt und ihren Benützern dann öffentlichrechtlicher Natur, wenn durch sie ein besonderes Rechtsverhältnis begründet wird, kraft dessen die Anstalt dem Benützer gegenüber mit obrigkeitlicher Gewalt ausgestattet ist, was in jedem Einzelfall anhand der konkreten Ausgestaltung der Benützungsordnung zu entscheiden ist. Als Gesichtspunkte gelten dabei insbesondere die unmittelbare Ver­folgung öffentlicher Zwecke, im Vergleich zu denen die Absicht auf Erzielung eines Gewinns von untergeordneter Bedeutung erscheint, sowie die einseitige, unabänder­liche Regelung der Anstaltsbenützung durch Gesetz oder Verordnung, im Gegensatz zur freien Bestimmbarkeit der gegenseitigen Beziehungen der Beteiligten auf dem Bo­den der Gleichberechtigung (vgl. BGE 105 II 234 E. 2). Diese Formel enthält Ele­mente verschiedener Theorien zur Abgrenzung des öffentlichen vom privaten Recht, welche das Bundesgericht im Sinne eines Methodenpluralismus kombiniert auf den Einzelfall anwendet (vgl. ZBl 98/1997, S. 410).

Das Verhältnis zwischen den Zürcher Kantonsspitälern und den Patienten un­tersteht nach Lehre und Rechtsprechung dem öffentlichen Recht und zwar selbst dann, wenn es sich um die Behandlung von Privatpatienten handelt (vgl. Tobias Jaag, Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Rz. 3127 ff.; Moritz Kuhn in Heinrich Honsell (Hrsg.), Handbuch des Arztrechts, Zürich 1994, S. 54 ff.; BGE 122 I 153 E. 2e, 115 Ib 175 E2 , 111 II 149 E. 3, 98 Ia 508 E 8a; ZR 79/1980 Nr. 23 = ZBl 81/1980, S. 181). Die Begründung für diese Qualifikation liegt im We­sentlichen darin, dass der Betrieb von Krankenhäusern eine öffentliche Aufgabe dar­stelle, das zürcherische Gesundheitswesen öffentlichrechtlich ausgerichtet sei und die kantonalen Vorschriften über die Spitäler keinen Raum für eine privatrechtliche Gestaltung der Rechtsbeziehungen zwischen Krankenanstalt und Patient lassen (vgl. BGE 98 Ia 508 E. 8a). Es fragt sich, ob das Verhältnis zwischen dem Tierspital Zü­rich und den die Tierbehandlung beauftragenden Tierhaltern gleichermassen zu qua­lifizieren ist.

b) Das Tierspital nimmt nur in einem sehr beschränkten Umfang eine den Kantonsspitälern vergleichbare öffentliche Aufgabe wahr. Es hat gemäss § 1 Abs. 2 der Tierspitalverordnung insbesondere für die wissenschaftliche und praktische Aus­bildung der Tierärzte und für die klinische Forschung auf dem Gebiet der Veterinär­medizin zu sorgen und dient naturgemäss nicht der medizinischen Versorgung der Bevölkerung. Im Vordergrund steht auch nicht etwa das Wohl und die Gesundheit der behandelten Tiere als vielmehr deren Eignung für Ausbildung und Forschung. Während dementsprechend in den kantonalen Krankenhäusern grundsätzlich alle Per­­­sonen aufgenommen werden müssen, die dringend eine Spitalbehandlung benöti­gen (§ 41 des Gesundheitsgesetzes vom 4. November 1962), fehlt eine solche Ver­pflichtung für das Tierspital. Dort haben lediglich diejenigen kranken Tiere den Vor­rang, die der wissenschaftlichen und praktischen Ausbildung sowie der klinischen Forschung dienen (§ 4 Abs. 1 TierspitalV); unruhige oder bösartige Tiere können ge­nerell abgewiesen werden (§ 4 Abs. 3 Satz 2 TierspitalV). Dage­gen können die Kan­tonsspitäler nur Personen mit ausserkantonalem Wohnsitz abwei­sen (§ 16 der Ver­ord­nung über die kantonalen Krankenäuser vom 28. Januar 1981).

Die vom Tierspital angebotene Leistung dient daher nicht primär dem Ziel, kranke Tiere medizinisch zu versorgen, sondern angehende Tierärzte anhand prakti­scher Fälle zur Versorgung kranker Tiere zu befähigen. Bezeichnenderweise enthält denn auch die Tierspitalverordnung im Gegensatz zu § 2 der Patientenrechtverord­nung vom 28. August 1991 keine Bestimmung, wonach sich die Behandlung nach den anerkannten Regeln der medizinischen Wissenschaften richtet. Andererseits steht für den Tierhalter allein diese optimale medizinischen Behandlung seines Tiers im Vordergrund, ohne dass er sich näher für Ausbildung und Forschung interessieren dürfte. Wenn das Tierspital aus Anlass seiner Aufgabenerfüllung zwar auch eine kunst­gerechte veterinärmedizinische Behandlung des Tiers vornimmt, so ist dies nicht der eigentliche Inhalt der öffentlichen Aufgabe, sondern eher ein nebenbei ent­stehendes Produkt. Während sich demgemäss in der Humanmedizin der öffentliche Auftrag der Krankenversorgung mit dem privaten Interesse einer individuellen medi­zinischen Betreuung vollumfänglich deckt, liegen Auftrag und Privatinteresse im Be­reiche der Veterinärmedizin auseinander.

Bei dieser Interessenlage lässt sich die veterinärmedizinische Behandlung im Tierspital am ehesten mit anderen Dienstleistungen der Universität zugunsten Dritter vergleichen (vgl. neu § 2 Abs. 1 und § 40 Abs. 1 UniversitätsG bzw. § 3 der Univer­sitätsordnung der Universität Zürich vom 4. Dezember 1998), insbesondere mit For­schungsaufträgen von privater Seite. Auch dort deckt sich das private Interesse an einer nach wissenschaftlichen Methoden durchgeführten Untersuchung nur insoweit mit dem Bildungsauftrag der Universität, als der Auftrag dieser willkommenen An­lass bietet, den Auszubildenden anhand einer praktischen Anwendung wissenschaft­liche Methoden zu vermitteln. Da solche Dienstleistungen grundsätzlich im freien Wettbewerb abgewickelt werden, wo sich zwei Rechtssubjekte auf gleicher Ebene begegnen (vgl. auch Art. 10 Abs. 2 des ETH-Gesetzes vom 4. Oktober 1991), sind derartige Forschungsaufträge als privatrechtliche Verträge - Auftrag oder Werkver­trag - zu qualifizieren. Da sie eine gewerbliche Tätigkeit des Staates im Sinn von Art. 61 Abs. 2 OR auslösen, ist das Bundeszivilrecht auf sie anwendbar.

c) Weiter kann aus der Tierspitalverordnung nicht geschlossen werden, der Tierhalter werde mit der Inanspruchnahme des Tierspitals einem besonderen Rechts­verhältnis diesem gegenüber unterworfen. Dies ergibt sich bereits aus dem Um­stand, dass der Tierhalter sich nicht selber einer Behandlung unterzieht und damit einer Ord­nung unterwirft, die eine gewisse Beschränkung wesentlicher Freiheits­rechte be­inhaltet. Er überlässt lediglich eine ihm gehörige Sache der Obhut und Pfle­ge durch das Spital. Mit Bezug auf die Rechte und Pflichten der Anstaltsbenützer wird in der Tierspitalverordnung denn auch bei weitem nicht die Regelungsdichte wie etwa in der Patientenrechtverordnung erreicht. Die in § 9 TierspitalV aufgeführten Einsichts­rechte sowie das implizite in § 4 der Gebührenordnung des Tierspitals der Univer­si­tät vom 3. Juni 1992 enthaltene Retentionsrecht begründen jedenfalls keine weiterge­henden Rechte als das privatrechtliche Auftragsrecht (Art. 400 OR und Art. 895 ZGB). Die Tierspitalverordnung sowie die Gebührenord­nung des Tierspitals bezeich­nen denn auch im Gegensatz etwa zu den §§ 19 und 20 der für die Humanspitäler gel­tenden Taxordnung der kantonalen Krankenhäuser vom 1. Ap­ril 1992 nicht ein­mal den Gebührenschuldner, sondern regeln nur die Gebüh­ren­höhe, wobei die Kos­ten gemäss § 4 der Gebührenordnung bei der Rückgabe des Tiers bar zu bezahlen sind.

d) Beim Abschluss des Vertrags selber sind die Parteien im Wesentlichen frei, insbesondere unterliegt das Spital wie oben ausgeführt (E. 3. b) keinem Kontra­hie­rungszwang. Im Einzelnen dann überlässt jedoch die Gebührenordnung des Tier­spi­tals den Parteien nur einen geringfügigen Regelungsspielraum zur Gestaltung ih­rer gegenseitigen Beziehungen. Jedoch spricht dieser Umstand nicht gegen die An­nahme eines privatrechtlichen Verhältnisses, stellt der Staat doch auch für solche privat­recht­lichen Verträge, an denen er selber (z.B. gemäss Postgesetz) oder an de­nen aus­schliesslich Private (z.B. für den Arztvertrag) beteiligt sind, verbindliche Tarife auf.

e) Mit Bezug auf die Haftung wäre es keineswegs unbefriedigend, die Ansprü­che der Tier­halter ausschliesslich dem Privatrecht zu unterstellen. Der von einem Be­handlungs­fehler betroffene Tierhalter kommt für eine allfällige Schadenersatz­forderung in den Genuss einer längeren Verjährungsfrist und hat mit der Verschul­denspräsumtion nach Art. 97 ff. OR im Ergebnis eine dem öffentlichen Haftungs­recht durchaus ver­gleichbare rechtliche Ausgangslage (vgl. Moritz Kuhn, S. 59 f.), zumal letztlich auch im Verfahren nach Haftungsgesetz analog auf die Regeln des privaten Auftragsrechts zurückgegriffen werden muss. Dem betroffenen Tierhalter ist sogar in der Regel mehr damit gedient, wenn keine Aufspaltung des Rechtswegs stattfindet und er die behaupteten Sorgfaltswidrigkeiten nicht zweifach im Rahmen der Gebührenstreitig­keit vor den Verwaltungsbehörden und hernach im Haftungspro­zess vor den Zivilge­richten darzutun und zu beweisen hat. Die Schwierigkeiten, die sich bei der Anwen­dung des Privatrechts für das Verhältnis zwischen Chefarzt und Privatpatient erge­ben (vgl. etwa BGE 112 Ib 334 E. 2c), bestehen jedenfalls im Be­reich der Tiermedi­zin nicht, da hier für alle Tierhalter der gleiche Tarif zur Anwen­dung gelangt und es in diesem Sinn keine Privatpatienten gibt.

Auch für das Tierspital selber ist die Verweisung auf das Bundeszivilrecht zur Eintreibung von Taxforderungen kaum mit grösseren Schwierigkeiten verbunden. Es hat damit zwar keine eigene Verfügungskompetenz, hält jedoch mit dem Retentions­recht nach Art. 895 ZGB zumindest bei verwertbaren Tieren (vgl. Art. 896 ZGB) ein wirksames Durchsetzungsmittel zur Sicherstellung der offenen Rechnung in der Hand.

f) In Anbetracht dieser verschiedenen Elemente rechtfertigt es sich, das Ver­hältnis zwischen Tierhalter und Tierspital ausschliesslich dem Privatrecht zu unter­stellen. Demgemäss handelt es sich bei der strittigen Gebührenforderung des Tier­spitals um einen privatrechtlichen Anspruch, der nicht im Verwaltungsverfahren, son­dern vor den Zivilgerichten geltend zu machen ist (§ 1 VRG). Eine Zuständigkeit des Tierspitals zur verbindlichen Festsetzung der Gebühr und zur Aufhebung des er­hobenen Rechtsvorschlags bestand demnach nicht. Die angefochtene Verfügung, bzw. der Rekursentscheid, soweit er diese bestätigte, sind daher in Gutheissung der Beschwerde aufzuheben.

4. ...