Regelung der Meldeverhältnisse
Rubrum
I. B bewohnt und bewirtschaftet zusammen mit seiner Familie einen kleinen Landwirtschaftsbetrieb in Italien. Um seinen Kindern die Ausbildung zu finanzieren, trat er im April 2000 in Zürich eine Stelle als Informatiker mit 90 %-Pensum (Arbeitszeit von Montag Nachmittag bis Freitag Mittag) an und bezog im August 2000 nach vorübergehender Unterkunft in Hotelzimmern und einem möblierten Studio seines Arbeitgebers in der Stadt eine Einzimmerwohnung. Die arbeitsfreie Zeit verbringt er auf seinem Hof in Italien.
Am 18. Mai 2000 stellte B ein Gesuch um Anmeldung als Wochenaufenthalter ans Kreisbüro der Stadt Zürich. Nachdem er am 8. August und am 14. September 2000 diesen Antrag wiederholt hatte, verfügte das Bevölkerungsamt der Stadt Zürich am 26. Oktober 2000, die Niederlassung von B befinde sich in Zürich, dem Ersuchen um eine Wochenaufenthaltsbewilligung könne daher nicht stattgegeben werden, und ersuchte ihn um Hinterlegung des Heimatscheins bis zum 30. November 2000. Der Stadtrat von Zürich wies eine dagegen gerichtete Einsprache von B am 14. März 2001 ab.
II. Am 12. April 2001 erhob B gegen den Beschluss des Stadtrats Zürich Rekurs an das Statthalteramt und wiederholte sinngemäss sein Gesuch um Anmeldung als Wochenaufenthalter. Der Statthalter wies das Rechtsmittel mit Verfügung vom 20. Juli 2001 ab. Er erwog im Wesentlichen, vorliegend gehe es nur um die polizeiliche Niederlassung, die nicht mit anderen Wohnsitzbegriffen identisch sei. Deshalb könne es der Vorinstanz nicht zum Vorwurf gereichen, sich mit Fragen des zivilrechtlichen Wohnsitzes und des Steuerdomizils nicht auseinandergesetzt zu haben. – Gemäss § 36 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GemeindeG) müsse einen Heimatschein hinterlegen, wer sich ausserhalb seiner Heimatgemeinde niederlasse; wer Aufenthalt nehme, müsse einen Heimatausweis hinterlegen. Da der Heimatschein nach Art. 8 der Verordnung über den Heimatschein vom 22. Dezember 1980 (SR 143.12) nur in der Schweiz hinterlegt werden dürfe, sei die Bestimmung dahingehend auszulegen, dass Auslandschweizer, die in der Schweiz vorher über keine Niederlassung verfügt hätten, bei ihrer polizeilichen Anmeldung Niederlassung und nicht Aufenthalt begründeten. Die Unterscheidung zwischen Niederlassung und Aufenthalt sei nur im Verhältnis zwischen mehreren schweizerischen Orten geboten. Daraus, dass andere Kantone allenfalls andere Regelungen getroffen hätten, könne der Rekurrent nichts zu seinen Gunsten ableiten.
III. B wandte sich gegen die Verfügung des Statthalters am 20. August 2001 mit Beschwerde ans Verwaltungsgericht und beantragte sinngemäss, seine Anmeldung in Zürich sei nicht als Niederlassung, sondern als Wochenaufenthalt zu bezeichnen. Er brachte vor, zwar möchten die Entscheide der Vorinstanz gesetzeskonform sein, durch fühle er sich dadurch sehr benachteiligt. Seine Lage als Auslandschweizer werde völlig unübersichtlich, er selbst in einen Status von Rechtsunsicherheit versetzt. Beschwerdegegnerin und Statthalteramt verzichteten auf Beschwerdeantwort bzw. Vernehmlassung.
Regeste
Schweizer mit Hauptwohnsitz im Ausland, der sich als Wochenaufenthalter anmelden will Das Verwaltungsgericht ist zuständig (E. 1a). Fraglich ist, ob der Beschwerdeführer den vorinstanzlichen Entscheid anfechten will, da er sich nicht gegen die ihm darin auferlegten Pflichten, sondern nur gegen die Bezeichnung seines Status als Niedergelassener wehrt (E. 1b aa). Er verlangt damit einen Feststellungsentscheid (E. 1b bb). Dies setzt ein Feststellungsinteresse voraus (E. 1b cc). Der Beschwerdeführer befürchtet für den Fall einer Registrierung als Niedergelassener Nachteile und Rechtsunsicherheiten. Ein Feststellungsinteresse besteht dann, wenn der Aufenthaltsstatus auch mit Bezug auf andere Rechtsfragen von Bedeutung ist (E. 1b dd). Nicht massgebend ist dieser Status für ausländische Behörden (E. 1b ee). Innerstaatlich wird in der Praxis zwar zunächst auf die Meldeverhältnisse abgestellt. Diese haben jedoch keine präjudizielle Bedeutung. Vielmehr haben jeweils besondere Behörden aufgrund spezifischer Bestimmungen zu entscheiden (E. 1b ff). Ein Feststellungsinteresse besteht somit nicht. Auf die Beschwerde ist nicht einzutreten (E. 1b gg). Offen bleiben kann, ob bereits der Bezirksrat nicht hätte eintreten sollen (E. 1c).
Erwägungen
1.
a) Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde gegen eine Verfügung des Statthalters des Bezirks Zürich nach § 19c Abs. 2 und § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) funktionell und sachlich zuständig.
b) aa) Es fragt sich allerdings, ob in der Beschwerdeschrift tatsächlich der Wille zum Ausdruck kommt, den vorinstanzlichen Entscheid anzufechten. Der Beschwerdefüh- rer wendet sich weder dagegen, sich bei der Einwohnerkontrolle der Stadt Zürich anzumelden – dies ist bereits geschehen, noch dagegen, seinen Heimatschein auf dem zuständigen Kreisbüro zu hinterlegen. Er bemängelt ausschliesslich die im angefochtenen Entscheid getroffene Feststellung, seine Niederlassung befinde sich in Zürich, und will erreichen, dass er als Wochenaufenthalter registriert wird.
bb) Falls nicht davon auszugehen ist, dass der Beschwerdeführer sich damit nur gegen die Begründung des angefochtenen Entscheids zur Wehr setzt, was zum vornherein nicht möglich ist (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 19 N. 6), so verlangt er damit einen von den vorinstanzlichen Entscheiden abweichenden Feststellungsentscheid des Verwaltungsgerichts.
cc) Ein Anspruch auf einen Feststellungsentscheid besteht nur unter bestimmten Voraussetzungen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 60 ff.). Gegenstand kann nur das Bestehen eines bestimmten Rechtsverhältnisses sein, nicht aber von Tatsachen. Vorliegend geht es dem Beschwerdeführer um die Feststellung eines Rechtsverhältnisses, nämlich seines melderechtlichen Status eines Wochenaufenthalters. Der Antragsteller muss ein schutzwürdiges Interesse an der Feststellung nachweisen. Ein solches besteht im Fall von Unklarheiten über Bestand, Nichtbestand oder Umfang öffentlichrechtlicher Rechte und Pflichten. Das Interesse muss ein aktuelles sein, d.h. der Antragsteller liefe bei Verweigerung Gefahr, Massnahmen zu treffen oder zu unterlassen mit der Folge, dass ihm Nachteile erwachsen.
dd) Wie schon vor den Vorinstanzen bringt der Beschwerdeführer vor, für den Fall einer Anmeldung zur Niederlassung Kompetenzkonflikte und Rechtsunsicherheiten in verschiedenen Bereichen zu befürchten. Trifft dies zu, so besteht ein gesonderter Anspruch auf Feststellung des Aufenthaltsstatus des Beschwerdeführers, wenn dadurch gleichzeitig dessen Wohnsitz festgelegt wird, soweit er in anderen Rechtsbereichen von Bedeutung ist, wie beispielsweise im Steuer-, Zivilprozess- und Zivilrecht und bei den politischen Rechten.
ee) Zum vornherein kann der Entscheid über den melderechtlichen Status des Beschwerdeführers in Zürich nicht massgebend sein für ausländische Behörden. Über die aufenthaltsrechtliche Stellung des Beschwerdeführers in Italien haben ausschliesslich die zuständigen italienischen Behörden zu entscheiden. Sie untersteht den einschlägigen Staatsverträgen (Niederlassungs- und Konsularvertrag zwischen der Schweiz und Italien vom 22. Juli 1868 [SR 0.142.114.541] und diesen präzisierende Erklärungen und Protokolle) und allenfalls ergänzend dem innerstaatlichen italienischen Recht. Ebenso wenig verbindlich sind die Meldeverhältnisse des Beschwerdeführers in der Schweiz für italiensche Gerichte beim Entscheid über ihre eigene Zuständigkeit, etwa in erbrechtlichen Angelegenheiten, oder über das auf die Errichtung von Testamenten anwendbare Recht.
Inwiefern dem Beschwerdeführer durch einen schweizerischen Meldestatus als Niedergelassener in Italien Probleme entstehen könnten, entzieht sich der Kenntnis des Verwaltungsgerichts. Anhaltspunkte dafür sind jedoch nicht ersichtlich, zumal das Einwohnermeldeamt ihm offenbar zugesagt hat, die italienischen Behörden nicht von seiner Anmeldung in Zürich zu benachrichtigen. Es besteht kein Grund zur Annahme, für die italienischen Behörden sei die Bezeichnung seines Anmeldestatus in der Schweiz von Bedeutung. Auf jeden Fall kann sich der Beschwerdeführer nach wie vor auf die durch den Niederlassungs- und Konsularvertrag begründeten Rechte berufen.
Nicht ersichtlich ist auch, weshalb sich aus der Anmeldung als Niedergelassener (statt als Wochenaufenthalter) Änderungen im Verhältnis zum schweizerischen Konsulat in Italien ergeben sollten. Die Vorinstanzen ziehen die "Residenza" des Beschwerdeführers in Italien ausdrücklich nicht in Zweifel und verlangen von ihm keinerlei Handlungen, die seine Befürchtungen stützen könnten, wie etwa eine Abmeldung beim Konsulat.
ff) Im innerstaatlichen Verhältnis verhält es sich entsprechend. Mit der Anmeldung bei der Einwohnerkontrolle wird das so genannte polizeiliche Domizil begründet, das von verwandten Begriffen des privaten und des öffentlichen Rechts unterschieden werden muss (Karl Spühler, Die Rechtsprechung zur polizeilichen Meldepflicht bei Niederlassung und Aufenthalt, ZBl 93/1992, S. 337 ff.). In den meisten Fällen fallen diese verschiedenen Spezialwohnsitze zwar zusammen. Die Verwaltungsbehörden gehen bei der Feststellung der für sie massgebenden Domizile deshalb in einem ersten Schritt von den Meldeverhältnissen aus. Die Bestimmung des polizeilichen Domizils hat jedoch keinerlei präjudizierende Wirkung auf in anderem Zusammenhang zu treffende Entscheide über den Wohnsitz. Vielmehr lässt sich diese Frage jeweils erneut und unabhängig von anderen Festlegungen aufwerfen (vgl. VGr, 30. August 2000, VB.2000.00129, E. 2a). Dafür sind – namentlich wenn wie vorliegend Auslandsbeziehungen des Betroffenen zu berücksichtigen sind – andere Behörden zuständig und andere Rechtsnormen massgebend.
So haben die Steuerbehörden aufgrund des Abkommens zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der italienischen Republik zur Vermeidung der Doppelbesteuerung und zur Regelung einiger anderer Fragen auf dem Gebiete der Steuern vom Einkommen und vom Vermögen (mit Zusatzprotokoll) vom 9. März 1976 (SR 0.672.945.41) und des innerstaatlichen schweizerischen Rechts, z.B. des Zürcher Steuergesetzes vom 8. Juni 1997, zu entscheiden. Ebenso hätten schweizerische Gerichte in einem Prozess, in dem der Beschwerdeführer als Partei beteiligt ist, gestützt auf die anwendbaren Rechtsnormen (z.B. das Übereinkommen über die gerichtliche Zuständigkeit und die Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen vom 16. September 1988 und das Bundesgesetz über das Internationale Privatrecht vom 18. Dezember 1987) selbständig festzulegen, wo sich der bezüglich des Beschwerdeführers massgebliche Anknüpfungspunkt (insbes. sein Wohnsitz) im internationalen Verhältnis befinde, um gestützt darauf über ihre eigene örtliche Zuständigkeit oder das anwendbare materielle Recht zu entscheiden.
gg) Der vom Entscheid über die Anmelde- und die Hinterlegungspflicht losgelösten Feststellung, ob der Beschwerdeführer in Zürich Niederlassung oder Wochenaufenthalt begründet habe, fehlt es somit an der rechtlichen Erheblichkeit mit Bezug auf andere, insbesondere die von ihm selbst aufgeworfenen Fragen. Mit der vom Beschwerdeführer gewünschten Feststellung, er sei in Zürich Wochenaufenthalter, wäre für ihn in anderen Rechtsgebieten nichts gewonnen; es liessen sich dadurch keine von ihm gewünschte örtliche Zuständigkeiten oder das auf bestimmte Fragen anwendbare Recht festlegen. Dazu fehlte den Vorinstanzen – wie auch jetzt dem Verwaltungsgericht – die Befugnis. Das für einen materiellen Entscheid im Sinn des Beschwerdeführers notwendige Feststellungsinteresse besteht somit nicht. Auf die Beschwerde ist deshalb nicht einzutreten.
c) Unter diesen Umständen kann offen bleiben, ob bereits der Bezirksrat auf den Rekurs des Beschwerdeführers nicht hätte eintreten sollen. Dies ist eher zu verneinen, da die Eingabe wohl auch gegen die Verpflichtung zur Hinterlegung des Heimatscheins gerichtet war. Der Stadtrat jedenfalls ist richtigerweise auf die bei ihm erhobene Einsprache eingetreten.
2. ...
Dispositiv
1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
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