Kostenauflage

1.

Gemäss § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) beurteilt das Verwaltungsgericht Beschwerden gegen letztinstanzliche Anordnungen von Verwaltungsbehörden, soweit nicht dieses oder ein anderes Gesetz eine abweichende Zuständigkeit vorsieht oder eine Anordnung als endgültig bezeichnet. § 43 Abs. 1 VRG schliesst die Beschwerde gegen Anordnungen auf näher bezeichneten Gebieten aus. Soweit jedoch die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht offen steht oder es sich um eine Angelegenheit gemäss Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskon­vention (EMRK) handelt, ist gemäss § 43 Abs. 2 VRG die Beschwerde auch in den Fällen von Abs. 1 zulässig. § 43 Abs. 3 VRG schliesst unter anderem Beschwerden gegen ”Entscheide über Verfahrenskosten und Entschädigungen” aus, sofern die Beschwerde ”in der Hauptsache” unzulässig ist.

a) Der Begriff der Anordnung in § 41 VRG entspricht dem gleichlautenden Begriff in § 19 VRG, welche Bestimmung das Anfechtungsobjekt für den Rekurs umschreibt. Entscheide mit denen einer Aufsichtsbeschwerde keine Folge gegeben wird, sind keine mit Rekurs anfechtbare Anordnungen im Sinn von § 19 VRG; dagegen kann lediglich erneut Auf­sichtsbeschwerde an die obere Aufsichtsinstanz erhoben werden; bestätigt diese den ab­schlägigen Bescheid der unteren Aufsichtsbehörde, so kann dementsprechend dagegen keine Beschwerde an das Verwaltungsgericht erhoben werden (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/ Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 43). In der zitierten Kommentierung (a.a.O., vgl. auch Vorbem. zu §§ 19-28 N. 42 mit Hinweisen auf die Praxis) findet sich allerdings ein Vorbehalt mit Bezug auf die Kostenauflage in aufsichtsrechtlichen Entscheiden: Danach soll der Anzeiger, dessen Aufsichtsbeschwerde keine Folge geben wird, gegen eine ihn al­lenfalls treffende Kostenauflage Rekurs nach § 19 VRG erheben können.

Von diesen Grundsätzen ist im vorliegenden Fall der Bezirksrat X ausgegangen, indem er seinen aufsichtsrechtlichen Beschluss vom 30. Januar 2002 lediglich hinsichtlich der Kostenauflage mit einer Rechtsmittelbelehrung (Rekurs an den Regierungsrat) versehen hat; sodann auch der Beschwerdeführer, indem er seine Eingabe an den Regierungsrat vom 5. März 2002 bezüglich der Ablehnung eines aufsichtsrechtlichen Einschreitens durch den Bezirksrat wiederum als Aufsichtsbeschwerde und bezüglich der Kostenbelastung als Rekurs bezeichnet hat; und schliesslich auch der Regierungsrat, indem er die genannte Ein­gabe in der ”Sache” als Aufsichtsbeschwerde und einzig hinsichtlich der Kostenauflage des Bezirksrats als Rekurs entgegengenommen und behandelt hat.

Es fragt sich, ob die mit einem abschlägigen aufsichtsrechtlichen Bescheid verbunde­ne Kostenauflage an den Anzeigeerstatter entsprechend der zitierten Lehrmeinung und

Pra­xis mit Rekurs anfechtbar sei und ob bejahendenfalls die Bestätigung einer solchen Kos­tenauflage durch die Rekursinstanz mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weiterziehbar sei, wie dies im vorliegenden Fall der Regierungsrat mit der Rechtsmittelbelehrung in seinem Beschluss vom 5. Juni 2002 angenommen hat. Dabei muss die Bejahung der ersten Frage nicht zwingend auch die Bejahung der zweiten zur Folge haben.

b) Nach ständiger Praxis des Regierungsrats hat der Anzeigeerstatter, dessen Aufsichtsbeschwerde keine Folge gegeben wird, die Verfahrenskosten zu tragen, wenn er mit seinem Vorstoss persönliche, private Interessen verfolgt oder für die Aufsichtsbehörde (auch sonst) kein triftiger Grund bestanden hätte, sich von sich aus mit der Angelegenheit zu befassen; verfolgt er hingegen ausschliesslich öffentliche Interessen, sind die Kosten auf die Staatskasse zu nehmen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 30, Vorbem. zu §§ 19-28, N. 42). Dieser Praxis entspricht es auch, dass die mit einem abschlägigen aufsichtsrechtlichen Bescheid verbundene Kostenauflage an den Anzeigeerstatter mit Rekurs angefochten werden kann. Für die Zulässigkeit des Rekurses spricht, dass sich der Begriff der Verfügung – als eines individuellen Hoheitsaktes, durch den eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird – auch auf solche Kostenauflagen beziehen lässt und dass Letztere die davon betroffenen Anzeigeerstatter belasten, womit ein (für die Frage der Anfechtbarkeit mit zu berücksichtigendes) Rechtsschutzbedürfnis gegeben ist (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 4-31 N. 11, vgl. auch § 19 N. 10). Für die Zulässigkeit des Rekurses spricht ferner, dass die Rekursbehörde in der Regel (so auch im vorliegenden Fall) zugleich die obere Aufsichtsbehörde ist, was es ihr ermöglicht, die mit Rekurs angefochtene Kostenauflage im Zusammenhang mit der Aufsichtsbeschwerde bzw. deren Weiterzug zu behandeln.

c) Dem Verwaltungsgericht kommen keine Aufsichtsfunktionen über die Verwaltung zu. Erlässt allerdings die Verwaltungsbehörde aus Anlass einer Aufsichtsbeschwerde eine Verfügung, so können die nach § 21 VRG legitimierten Personen dagegen Rekurs und hernach Beschwerde erheben (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 44, mit Hinweisen). Damit sind aber Fälle gemeint, in denen die vom Anzeigeerstatter vorgebrachten Beanstandungen die Aufsichtsbehörde zu einem aufsichtsrechtlichen Einschreiten in der Form einer Verfügung veranlasst haben; eine solche Verfügung ist entsprechend der Grund­­ordnung von §§ 19 ff. und §§ 41 ff. VRG ohne weiteres mit Rekurs und Beschwerde anfechtbar. Diesen Fällen lassen sich aber die Kostenauflagen, die für die Behandlung einer Aufsichtsbeschwerde zulasten des Anzeigeerstatters getroffen werden, nicht gleichstel­len. Auch wenn nach dem Gesagten davon auszugehen ist, dass gegen solche Kostenauflagen Rekurs erhoben werden kann, steht dem Weiterzug eines diesbezüglichen Rekursentscheids die Vorschrift von § 43 Abs. 3 VRG entgegen:

Schon nach seinem Wortlaut lässt sich § 43 Abs. 3 VRG ohne weiteres dahin auslegen, dass Kostenauflagen im Zusammenhang mit einem negativen Bescheid an einen Anzeigeerstatter unter diese Bestimmung fallen, kann doch in solchen Fällen mit ”Hauptsache” einzig die von der Aufsichtsbehörde beurteilte Angelegenheit gemeint sein. Zum näm­lichen Schluss führen aber auch die Entstehungsgeschichte und der Zweck dieser Bestimmung: Mit deren Erlass wollte man die Praxis zum alten Recht (§ 42 VRG in der ursprünglichen Fassung, wonach das Verwaltungsgericht in Streitigkeiten über öffentlich-rechtliche Geldleistungen, insbesondere über ”Gebühren” zuständig war) gesetzlich verankern. Nach dieser Praxis war das Verwaltungsgericht zur Beurteilung von Entscheiden über Kostenauflage, unentgeltliche Prozessführung und Parteientschädigung in jenen Fällen nicht zuständig, in denen gegen den Sachentscheid keine Beschwerde erhoben werden konnte (Kölz/Bosshart/Röhl, § 43 N. 55 mit Hinweis auf RB 1980 Nr. 13, 1982 Nr. 24 und 1989 Nr. 11). Wegleitend für diese Praxis war vor allem die Überlegung, dass die Überprüfung derartiger Anordnungen zumeist eine vorfrageweise Beurteilung des diesbezüglichen Sachentscheides voraussetze, was in Fällen, in denen der Sachentscheid selber nicht mit Be­schwerde angefochten werden könne, unbefriedigend sei und dem Zweck der gesetzlichen Ordnung widerspreche. Diese Überlegung muss daher auch bei der Auslegung von § 43 Abs. 3 VRG berücksichtigt werden. Sie rechtfertigt den Ausschluss der Beschwerde ge­gen eine Kostenauflage auch in jenen Fällen, in denen die Kostenauflage im Zusammenhang mit einem abschlägigen Bescheid an einen Anzeigeerstatter zu dessen Lasten getroffen worden ist. Freilich gelten für Kostenauflagen im Zusammenhang mit Sachverfügungen andere Kriterien als bei Kostenauflagen im Zusammenhang mit abschlägigen Bescheiden an einen Anzeigeerstatter; während bei Ersteren vorab das Unterliegerprinzip massgebend ist (§ 13 Abs. 2 VRG), hat der Anzeigeerstatter, dessen Aufsichtsbeschwerde keine Folge gegeben wird, die Kosten nur unter den dargelegten engeren Voraussetzungen zu tragen; primär ist massgebend, ob er mit seiner Anzeige eigene private oder öffentliche Interessen verfolgt hat. Das setzt nicht in gleicher Weise eine vorfrageweise Überprüfung des Sachentscheids voraus wie in jenen Fällen, in denen sich die Kostenauflagen allein nach § 13 Abs. 2 VRG richten. Wie gerade der vorliegende Fall zeigt, lässt sich aber auch bei Kostenauflagen, die im Zusammenhang mit erfolglosen Aufsichtsbeschwerden angeordnet werden, die Überprüfung der Kostenauflage nicht völlig losgelöst von der aufgrund der Aufsichtsbeschwerde beurteilten Angelegenheit vornehmen.

d) Die Zulässigkeit der Beschwerde ergibt sich auch nicht aus § 43 Abs. 2 VRG, selbst wenn richtigerweise davon ausgegangen wird, dass diese Bestimmung nicht nur Abs. 1, sondern auch Abs. 3 von § 43 VRG ergänzt. Kostenauflagen im Zusammenhang mit abschlägigen Aufsichtsentscheiden unterliegen weder der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht (Art. 101 lit. b des Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. De­­zember 1943), noch handelt es sich dabei um zivilrechtliche Streitigkeiten im Sinn von Art. 6 EMRK (Ruth Herzog, Art. 6 EMRK und kantonale Verwaltungsrechtspflege, Bern 1995, S. 280 und 396 f.). Bezüglich der hier allein streitigen Kostenauflage für das auf­sichtsrechtliche Verfahren vor Bezirksrat bestand für den Beschwerdeführer, sofern er diesbezüglich überhaupt eine Verletzung von Grundrechten geltend machen wollte, ein wir­ksamer Rechtsschutz im Sinn von Art. 13 EMRK dadurch, dass er die Kostenauflage

mit Rekurs beim Regierungsrat anfechten konnte (zum Rechtsschutz gemäss Art. 13 EMRK im Zusammenhang mit der Abweisung von Aufsichtsbeschwerden vgl. BGE 121 I 87).

2.

Demnach ist auf die Beschwerde nicht einzutreten. ...