Waldfeststellung

1.

Das Verwaltungsgericht ist nach §§ 19b Abs. 1, 41 und 43 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zu­ständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die Beschwerde einzutreten. Ob die Vorinstanzen zu Recht oder zu Unrecht das Begehren um Prüfung der Wald­qualität in der Sache nicht behandelt haben, ist im Rahmen der materiellen Prüfung zu beurteilen. Gemäss § 38 Abs. 1 und 2 VRG ist der Fall in Dreierbesetzung zu erledigen.

2.

a) Bei der Waldfeststellungsverfügung vom 20. Februar 1989, die durch das Urteil des Bundesgerichts vom 19. August 1992 modifiziert wurde, handelt es sich um eine Dauerverfügung, also um eine Verfügung, die ein Rechtsverhältnis an­gesichts eines im frag­lichen Zeitpunkt gegebenen Sachverhalts regelt, wobei jedoch die Rechtsfolge in die Zu­kunft wirkt (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechts­pflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 86a-86d N. 13). Die Betroffenen haben einen Anspruch auf Behandlung eines Begehrens um Anpassung einer Dauerverfügung wegen nachträglicher Fehlerhaftigkeit, wenn geltend gemacht wird, die sachlichen oder rechtlichen Grundlagen hätten sich seit dem Erlass der ursprünglichen Verfügung massgeblich geändert (vgl. etwa VGr, 5. Dezember 2002, VB.2002.00233, E. 2a, www.vgrzh.ch/rechtsprechung; Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. A., Zürich 1998, Rz. 438, mit weitern Hinweisen).

b) Die Beschwerdeführer machen eine massgebende Änderung der anwendbaren Rechts­normen geltend. Sie behaupten, sie hätten Anspruch auf eine Beurteilung der Waldqualität nach dem eidgenössischen und dem kantonalen Waldgesetz. Sie scheinen demnach davon auszugehen, dass ihnen allein das Inkrafttreten der neuen Rechtsgrundlagen den An­spruch auf eine neuerliche materielle Prüfung eröffnet, ohne dass eine massgebliche materiel­le Änderung der Rechtslage dargetan werden müsste.

Der Anspruch auf Anpassung zielt auf die Änderung nachträglich fehlerhafter Verfügungen (Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich/Ba­sel/Genf 2002, Rz. 1833; Max Imboden/René Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bd. I, 6. A., Basel/Frankfurt a.M. 1986, Nr. 45 B II a 2; Kölz/Häner, Rz. 438; vgl. auch Peter Saladin, Wiedererwägung und Widerruf formell rechtskräftiger Verfügungen, in: Sozialversicherungsrecht im Wandel, Festschrift 75 Jahre Eidgenössisches Versiche­rungsgericht, Bern 1992, S. 113 ff., 126 f.). Um einen Anspruch auf ein Anpassungsverfahren entstehen zu lassen, genügt demnach eine blosse Änderung des anwendbaren Rechts nicht; es ist zusätzlich vorauszusetzen, dass diese Änderung materiell geeignet scheint, in der Sache einen andern Entscheid herbeizuführen (vgl. auch Ursina Beerli-Bo­no­rand, Die ausserordentlichen Rechtsmittel in der Verwaltungsrechtspflege des Bundes und der Kantone, Zürich 1985, S. 184; BGE 120 Ib 42 E. 2c S. 48). Auch die von den Beschwerdeführern angerufene Eigentumsgarantie verschafft ihnen keinen Anspruch auf eine neuerliche materielle Prüfung unabhängig vom Vorliegen der hierfür notwendigen Voraussetzungen. Ob die erforderliche massgebliche Änderung der materiellen Verfügungsgrund­lagen hier gegeben ist, ist im Folgenden zu prüfen.

3.

Laut den Beschwerdeführern beurteilt sich die Frage, ob eine derartige massgeben­de Änderung der Rechtsgrundlage vorliegt, anhand eines Vergleichs mit der Rechtslage, auf welcher das Bundesgerichtsurteil vom 19. August 1992 fusst; der Bundesgerichtsent­scheid vom 12. April 1996 sei diesbezüglich nicht beachtlich. Die Vorinstanzen haben grundsätzlich den 12. April 1996 als Stichtag betrachtet, wobei auf die frühe­re Rechtslage hingewiesen wurde und der Beschwerdegegner seine Position in der Beschwerdeantwort zu­sätzlich differenziert hat.

a) Zur Bestimmung des Stichtags und zur Feststellung einer allfälligen massgeblichen Änderung der Rechtslage ist im Folgenden zunächst ein Überblick über die Rechtsent­­wicklung vorzunehmen.

aa) Das Bundesgericht stützte die Feststellung der Waldqualität in seinem Urteil vom 19. August 1992 auf Art. 1 Abs. 1 der Vollziehungsverordnung vom 1. Oktober 1965 zum Bundesgesetz betreffend die eidgenössische Oberaufsicht über die Forstpolizei (Forst­po­lizeiverordnung, FPolV [AS 1965, 861]). Entscheidrelevant waren Qualität, Wuchs, Alter, Fläche und Breite der Bestockung sowie das Erfüllen einer Waldfunktion, konkret: der Hangsicherung. Geprüft und verneint wurde das Vorliegen einer Garten- oder Parkanlage im Sinn von Art. 1 Abs. 3 FPolV, was die Waldqualität ausgeschlossen hätte. Der Regierungs­rat als Vorinstanz des Bundesgerichts hatte zudem auf die damals geltenden Richtlinien für die Waldfeststellungen im Kanton Zürich vom 29. August 1985 (Richtlinien 1985) hingewiesen, wonach bei Erfüllung der übrigen quantitativen Kriterien grundsätzlich bei Flächen über 300 m² von Wald auszugehen war.

bb) Die Forstpolizeiverordnung wurde auf den 1. Januar 1993 aus­ser Kraft gesetzt, als das Waldgesetz und die Waldverordnung (weitestgehend) in Kraft traten (vgl. Art. 67 lit. a und 69 WaV; AS 1992, 2536). Der auf qualitativen Kriterien beruhende Waldbegriff gemäss Art. 1 Abs. 1 FPolV wurde in Art. 2 Abs. 1 WaG sinngemäss übernommen (vgl. Bot­schaft vom 29. Juni 1988 zum Waldgesetz, BBl 1988 III 173 ff., 188 f.). In Art. 2 Abs. 4 WaG wurde neu vorgesehen, dass die Kantone innerhalb eines vom Bundesrat zu be­stim­men­­den Rahmens quantitative Hilfskriterien (bezüglich Alter, Breite und Fläche der Besto­ckung) einführen könnten, bei deren (kumulativem) Vorliegen angenommen werden dürfe, dass die Waldfunktionen gegeben seien. (Diese Hilfskriterien werden im Folgenden als "Schwel­lenwerte" oder mit dem eingebürgerten, wenn auch missverständlichen Begriff "Min­­destkriterien" bezeichnet.) In der Botschaft wurde darauf hingewiesen, dass die bisherige bundesgerichtliche Rechtsprechung für die Festlegung der Mindestkriterien massgebend sein solle. Insbesondere wurde erwähnt, dass das Bundesgericht folgende Mindestkri­terien entwickelt habe: 500 m² Fläche der Bestockung, 12 m Breite und (bei einwachsenden Flächen) ein Alter von 15 Jahren (BBl 1988 III 189). Der Bundesrat regelte hierauf die quantita­tiven Hilfskriterien in Art. 1 Abs. 1 WaV. Diese Bestimmung gibt den Kantonen in Bezug auf die drei Kriterien Fläche, Breite und Alter der Bestockung jeweils Bandbreiten an. Die Kantone können innerhalb dieser Bereiche Werte festlegen, ab welchen eine bestock­te Fläche als Wald gilt. Art. 1 Abs. 1 WaV legt den kantonalen Spielraum bezüglich der Fläche auf 200 bis 800 m², bezüglich der Breite auf 10 bis 12 m (jeweils unter Einbezug eines zweck­­mässigen Waldsaums) und bezüglich des Alters auf 10 bis 20 Jahre bei Ein­wuchs­flä­chen fest. Vorbehalten bleibt die Walddefinition nach qualitativen Kriterien, und die kantona­len quantitativen Kriterien sind von vornherein nicht anwendbar, wenn die Bestockung in besonderm Mass Wohlfahrts- oder Schutzfunktionen erfüllt (Art. 2 Abs. 4 Satz 2 WaG; Art. 1 Abs. 2 WaV). Das Bundesgericht erwog in der Folge, in Bezug auf das Flächenkriterium habe die Botschaft die Bundesgerichtspraxis etwas grosszügig interpretiert, insgesamt könne den Ausführungen zu den Mindestkriterien aber gefolgt werden. Dass Art. 1 Abs. 1 WaV von den in der Botschaft ausdrücklich genannten Mindestkriterien abweiche, sei "etwas überraschend...", lasse die Bestimmung aber noch nicht als gesetzwid­­rig erscheinen. Wenn jedoch ein Kanton undifferenziert die Höchstwerte von Art. 1 Abs. 1 WaV als in allen Fällen massgeblich erkläre, widerspreche dies Sinn und Zweck der quanti­tativen Waldkriterien. In diesen Fällen seien die in der bundesgerichtlichen Praxis ent­wickelten Min­destkrite­rien anzuwenden (BGE 122 II 72 E. 3b; bestätigt in BGE 124 II 165 E. 2c).

cc) Am 12. April 1996 hatte das Bundesgericht erneut einen Entscheid betreffend die hier streitige Bestockung zu fällen. Es führte aus, kantonale Ergänzungen der Walddefi­ni­tion im Sinn von Art. 1 Abs. 1 WaV hätten in Erlassform zu ergehen, weshalb eine Richt­­linie nicht genüge. Die von den Vorinstanzen gestützt auf die geänderte Fassung der Richtlinie vom 1. Juni 1993 vorgenommene negative Waldfeststellung wurde deshalb aufge­hoben und festgestellt, der Fall sei mangels einer kantonalgesetzlichen Regelung nach den aufgrund der alten Forstpolizeigesetzgebung erlassenen Richtlinien zu entscheiden, so­weit sich diese an die Vorgaben von Art. 1 WaV und Art. 2 WaG hielten. Nach deren Mass­­gabe sei schon die frühere Waldfeststellung erfolgt. Es bestehe deshalb kein Grund, die mit Urteil des Bundesgerichts vom 19. August 1992 modifizierte Waldfeststellungsverfügung vom 20. Februar 1989 anzupassen.

dd) Am 1. April 1999 trat das Kantonale Waldgesetz in Kraft, dessen § 2 die "Mini­mal­erfordernisse" für die Walddefinition in Bezug auf Fläche, Breite und Alter der Besto­ckung nennt, wobei jeweils die nach Art. 1 Abs. 1 WaV zulässigen Höchstwerte angegeben werden. Im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle stellte das Bundesgericht fest, dass sich § 2 KWaG im Einklang mit den bundesrechtlichen Bestimmungen auslegen lasse (BGE 125 II 440 E. 3 = URP 1999, S. 625; kritisiert von Alain Griffel, Nichts Neues bei den quantitativen Waldkriterien?, URP 1999, S. 839 ff.).

b) Ob sich die Rechtslage massgebend geändert hat, ist im Vergleich mit den rechtlichen Grundlagen des Bundesgerichtsurteils vom 19. August 1992 festzustellen: Am 12. Ap­ril 1996 hat das Bundesgericht im Ergebnis lediglich festgehalten, die neue Fassung der kantonalen Richtlinie vom 1. Juni 1993 sei unbeachtlich, woraus sich ergab, dass in je­nem Zeitpunkt im Ergebnis nach wie vor das alte Recht anzuwenden war. Demgemäss ist zu prüfen, ob das eidgenössische Waldgesetz und seine bundesrechtlichen und kantonalen Ausführungsbestimmungen eine massgebende Änderung der Rechtslage bewirkt haben.

c) Zunächst ist zu untersuchen, inwieweit sich die Rechtslage in Bezug auf die quan­titativen Waldkriterien geändert hat.

aa) In der bundesgerichtlichen Praxis zur früheren Forstpolizeigesetzgebung hatten sich quantitative Kriterien insofern entwickelt, als entsprechende kantonale Regelungen zu überprüfen waren (vgl. zur Praxis unter der alten Forstpolizeigesetzgebung Heinz Aemiseg­ger/Thomas Wetzel, Wald und Raumplanung, VLP-Schriftenfolge Nr. 38, Bern 1985, S. 7 ff.; Stefan Jaissle, Der dynamische Waldbegriff und die Raumplanung, Zürich 1994, S. 58 ff.). Die quantitativen Waldkriterien der Praxis wurden in der Botschaft und der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, welche die zusammenfassenden Festlegungen der Botschaft übernahm, konkretisiert (BBl 1988 III 189, BGE 122 II 72 E. 3b S. 79).

bb) Es steht fest, dass die im Zeitpunkt der fraglichen Waldfeststellung geltenden Richtlinien 1985 den Schwellenwert für die Fläche bei 300 m² festlegten. Unklar ist dagegen die heutige Rechtslage. Der vom Bundesgericht bezeichnete Schwellenwert von 500 m² greift subsidiär Platz, wenn eine kantonale Regelung fehlt oder nicht anwendbar ist (BGE 124 II 165 E. 2c, 122 II 72 E. 3b/bb; vgl. auch BGE 125 II 440 E. 2c). Zwar ist laut der zitierten Bundesgerichtspraxis eine kantonale Regelung bundesrechtswidrig, wenn sie undifferenziert die Höchstwerte von Art. 1 Abs. 1 WaV übernimmt. Obwohl § 2 KWaG genau dies tut, hat das Bundesgericht im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle jedoch festgehalten, die Bestimmung könne grundsätzlich bundesrechtskonform ausgelegt werden, und auf eine Aufhebung verzichtet (BGE 125 II 440 E. 3; vgl. auch BGr, 10. Oktober 2002,1A.100/2002, E. 3.2.2, www.bger.ch).

In der Lehre wird bestritten, dass § 2 KWaG eine zugleich selbständige und bundesrechtskonforme Bedeutung zukommen könne, und angenommen, dass im Kanton Zürich nun die in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung entwickelten Mindestkriterien Geltung beanspruchten (Griffel, besonders S. 839+841; Peter Keller, Anmerkung der Redaktion [zu BGE 125 II 440 = URP 1999, S. 625], URP 1999, S. 630). Demgegenüber hat das Bundesgericht zwar daran festgehalten, dass bei Erreichen oder Überschreiten der bundesgerichtlichen Minimalkriterien regelmässig von der Erfüllung von Waldfunktionen auszugehen ist; es nimmt jedoch an, dass im Bereich zwischen den bundesgerichtlichen Schwellenwerten und den kantonalen Minimalkriterien, die undifferenziert die höchsten nach Art. 1 Abs. 1 WaV zulässigen Werte übernehmen, "in Würdigung aller massgeblichen Aspekte des Einzelfalls zu prüfen [sei], ob Wald vorliegt" (BGr, 10. Oktober 2002,1A.100/2002, E. 3.2.3, www.bger.ch). Im vorliegenden Fall – wo es wie im abstrakten Normenkontrollverfahren letztlich nur um die hypothetischen Anwendungen der kantonalen Bestimmung geht – besteht kein Anlass, die Bedeutung von § 2 KWaG eingehend zu prüfen (vgl. hinten e).

cc) In Bezug auf die quantitativen Waldkriterien hat sich die Rechtslage gegenüber derjenigen, auf welcher der Bundesgerichtsentscheid vom 19. August 1992 beruht, demnach insofern geändert, als der Schwellenwert für die Fläche der Bestockung nicht mehr 300 m², sondern 500 m² beträgt; ebenso ist nach der jüngsten bundesgerichtlichen Praxis ein Einfluss von § 2 KWaG nicht auszuschliessen. Inwieweit dies für den vorliegenden Fall relevant ist, ist im Folgenden zu prüfen (hinten d+e). Allein darin, dass sich die Kantone nun beim Erlass quantitativer Waldkriterien auf eine ausdrückliche Ermächtigung des Bun­des­­gesetzgebers stützen können (Art. 2 Abs. 4 WaG), ist jedenfalls noch keine massgebende Änderung der Rechtsgrundlage zu sehen.

d) aa) Grundsätzlich entscheidend für die Waldfeststellung sind nicht die quantitativen, sondern die qualitativen Waldkriterien. Nach Art. 2 Abs. 1 WaG gilt jede Fläche, die mit Waldbäumen oder ‑sträuchern bestockt ist und Waldfunktionen erfüllen kann, als Wald. Die quantitativen Waldkriterien dürfen nicht schematisch und nicht ohne Würdigung der Qua­­lität der Besto­ckung angewandt werden. Sie haben in erster Linie die Bedeutung, dass dort, wo sie erreicht werden – aussergewöhnliche Verhältnisse vorbehalten –, die Wald­qua­li­tät zu beja­hen ist. Der Umkehrschluss – es liege kein Wald vor, wenn sie nicht erreicht wer­den – kann dagegen nicht ohne weiteres gezogen werden (BGr, 10. Oktober 2002,1A.100/2002, E. 3.2.1+3.2.2, www.bger.ch; BGE 125 II 440 E. 2c+3b, 122 II 72 E. 3b S. 79 f.; Klaus Vallender/Reto Morell, Umweltrecht, Bern 1997, § 14 N. 4). In Bezug auf das Verhältnis zwischen quantitativen und qualitativen Kriterien hat sich die Rechts­la­ge im hier interessierenden Zeitraum nicht wesentlich geändert (vgl. BGE 114 Ib 224 E. 9a/ab, 110 Ib 382, 107 Ib 50).

Die Beschwerdeführer verkennen demnach den Gehalt des neuen Bundesrechts und der bundesgerichtlichen Praxis, wenn sie behaupten, dass nun bei Flächen unter – und sogar, wie hier, knapp über – dem Schwellenwert eher das Fehlen der Waldqualität zu vermu­­ten sei und dass bei einer nur wenig über dem Schwellenwert liegenden Fläche die Erfül­­lung nur einzelner Waldfunktionen nicht genüge, um die Waldqualität zu begründen. Nicht einmal die Bemerkung, dass die Waldfunktionen umso mehr bzw. umso weniger ins Gewicht fielen, je mehr die streitige Fläche vom Schwellenwert abweiche, kann sich auf die Praxis stützen. Die zentrale Behauptung der Beschwerdeschrift, die Bedeutung der quan­titativen Waldkriterien habe sich gegenüber dem Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung vom 20. Februar 1989 sowie des Bundesgerichtsurteils vom 19. August 1992 massgeb­lich geändert, ist unzutreffend.

bb) Hinsichtlich des qualitativen Waldbegriffs ist die Rechtslage durch das Inkrafttreten des Waldgesetzes und seiner Ausführungserlasse nicht verändert worden. Wie nach Art. 1 Abs. 1 FPolV liegt Wald auch nach Art. 2 Abs. 1 WaG grundsätzlich bereits dann vor, wenn eine mit Waldbäumen oder ‑sträuchern bestockte Fläche Waldfunktionen erfüllen kann – wenn sie also hierfür geeignet ist (so bereits der Wortlaut von Art. 2 Abs. 1 WaG; vgl. weiter Botschaft, BBl 1988 III 188 f.; Markus Bossard, Der Begriff des Waldes und das kantonale Waldfeststellungsverfahren, PBG aktuell 1997/4, S. 5 ff., 7; Jaissle, S. 68 f.). Weiterhin genügt auch, dass die Bestockung geeignet ist, eine einzige Waldfunktion zu erfüllen; es wird nicht kumulativ vorausgesetzt, dass sie sämtliche Waldfunktionen zu erfüllen vermag (BGr, 10. Oktober 2002,1A.100/2002, E. 3.2.1+3.3, www.bger.ch; Bossard, S. 7; Jaissle, S. 68). In Bezug auf die vorliegend strittige Bestockung hat das Bun­desgericht in seinem Entscheid vom 19. August 1992 bejaht, dass diese Waldeigenschaften aufweise und der Hangsicherung diene, mithin eine Waldfunktion ausübe.

e) Im vorliegenden Fall hat demnach die massgebliche Rechtslage weder bezüglich der qualitativen Waldkriterien noch bezüglich des Verhältnisses zwischen qualitativen und quantitativen Kriterien geändert.

Was die quantitativen Kriterien betrifft, so beträgt zwar das Mindestmass, bei dessen Überschreiten eine bestockte Fläche grundsätzlich als Wald anzusehen ist, nicht mehr nur 300 m², sondern neu 500 m² (aber nicht 800 m², da grundsätzlich nicht § 2 lit. a KWaG, sondern der Schwellenwert, der in der bundesgerichtlichen Praxis entwickelt wurde, massgebend ist). Weil die streitige Fläche 508 m² umfasst und damit auch den neu geltenden Schwel­lenwert – obwohl nur knapp – übertrifft, wirkt sich dies auf die streitige Waldfeststel­lung jedoch von vornherein nicht aus.

Die jüngste Bundesgerichtspraxis scheint allerdings nicht auszuschliessen, dass die quantitativen Kriterien von § 2 KWaG insofern eine Bedeutung erlangen könnten, als im Be­reich zwischen den bundesgerichtlichen und den kantonalen Minimalkriterien eine eingehendere Prüfung des Einzelfalls vorzunehmen wäre (BGr, 10. Oktober 2002,1A.100/2002, E. 3.2.3, www.bger.ch). Selbst wenn § 2 KWaG in diesem Sinn zu berücksichtigen wäre, würde sich dies auf die hier streitige Waldfeststellung jedoch nicht auswirken. Das Bundesgericht hat nämlich klar festgehalten, dass es bei einer Einzelfallprüfung von Bestockungen über 500 m² jedenfalls nicht darum gehen könne, ob die Bestockung in besonderm Mass Wohlfahrts- oder Schutzfunktionen erfülle (vgl. Art. 2 Abs. 4 Satz 2 WaG; Art. 1 Abs. 2 WaV), sondern einzig darum, ob die verschiedenen qualitativen Voraussetzungen des bundesrechtlichen Waldbegriffs erfüllt seien (BGr, 10. Oktober 2002,1A.100/2002, E. 3.2.3, www.bger.ch). Eben die Erfüllung des qualitativen Waldbegriffs hat das Bundesgericht jedoch im Urteil vom 19. August 1992 nach umfassender Prüfung – nämlich nach Abwägung verschiedener Gutachten und nach Vornahme eines Augenscheins – bejaht. Sogar wenn aus § 2 KWaG abzuleiten wäre, dass hier das Vorliegen der qualitativen Waldkriterien eingehend zu prüfen wäre, können demnach die Beschwerdeführer hieraus nichts zu ihren Gunsten ableiten, weil diese Prüfung bereits nach früherem Recht vorgenommen wurde. Ohnehin erscheint fraglich, ob ein Anspruch auf materielle Prü­fung eines Anpassungsbegehrens bereits dann besteht, wenn eine Rechtsänderung eine gewisse Relativierung der bisher anwendbaren und im Wesentlichen weiterhin massgebenden Kriterien zulässt. Dies braucht hier jedoch nicht abschliessend beantwortet zu werden, weil das neue Recht keine Gesichts­punkte eingeführt hat, die im konkreten Fall nicht bereits geprüft worden wären.

f) Die Beschwerdeführer behaupten zu Recht nicht, dass die unbestrittenermassen neue Regelung der Abgrenzung von Wald und Bauzonen im vorliegenden Fall relevant sei (Art. 13 WaG; vgl. dazu etwa Botschaft, BBl 1988 III 189, 196; Bossard, S. 14 f.). Dass die Beschwerdeführer die Hangsicherungsfunktion des fraglichen Waldes nach wie vor be­streiten, ist irrelevant, da sie sich nicht auf eine Änderung der Sachlage berufen, welche die vom Bundesgericht am 19. August 1992 geschützte Waldfeststellung nach­träglich fehlerhaft erscheinen liesse.

g) Da keine massgebliche Änderung der Umstände vorliegt, haben die Beschwerdeführer keinen Anspruch auf Neubeurteilung der streitigen Waldfeststellung. Im Ergebnis ist den Verfügungen der Vorinstanzen demnach zuzustimmen, und die Beschwerde ist voll­um­­fänglich abzuweisen.

4.

Der Beschwerdegegner wies in der Rekursantwort zu Recht darauf hin, dass die weiteren allfällig Betroffenen in das Verfahren einzubeziehen wären, wenn sie durch den Entscheid beschwert werden könnten. Da die Beschwerde abzuweisen ist, kann indessen darauf verzichtet werden (vgl. auch § 56 Abs. 2 VRG).

5. ...