Staatsbeiträge

1.

Das Verwaltungsgericht ist nach §§ 41 und 43 des Verwaltungsrechtspflegegeset­zes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Dies ergibt sich aus § 16 des Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 (StaatsbeitragsG, LS 132.2) sowie aus § 43 Abs. 1 lit. c VRG e contrario (vgl. § 12 des Schulleis­tungsgesetzes vom 2. Februar 1919 [LS 412.32] in Verbindung mit §§ 25 ff. Schulleis­tungsV). Die Legitimation der Beschwerdeführerin ergibt sich ohne weiteres aus ihrem ge­setzlichen Anspruch auf die Staatsbeiträge (§ 70 in Verbindung mit § 21 lit. b VRG). Auf die fristgerecht eingereichte Beschwerde ist daher einzutreten.

2.

Die Beschwerdeführerin verlangt, es sei der Bericht des Rechtsdienstes der Staats­­kanzlei zu den Akten zu nehmen und es sei ihr Gelegenheit zur Einsicht und Stellung­­nahme zu geben. Die Vorinstanz wendet dagegen ein, bei dem fraglichen Bericht hand­le es sich um ein internes Arbeitspapier, das nicht dem Recht auf Akteneinsicht unterliege.

a) Das Akteneinsichtsrecht erstreckt sich nach neuerer Praxis und Lehre auf alle für den Entscheid wesentlichen Akten. Ob die Behörde ein Papier als Internum einstuft, ist nicht von Belang. Massgebend ist ausschliesslich die objektive Bedeutung eines Schriftstücks für die entscheidwesentliche Sachverhaltsfeststellung. Zu den wesentlichen Akten sind insbesondere verwaltungsintern erstellte Berichte und Gutachten zu streitigen Sachver­haltsfeststellungen zu zählen (RB 1995 Nr. 22 E. 1; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 8 N. 66, je mit weitern Hinweisen auf die unterschiedlichen Ansichten in Praxis und Lehre). Zwar ist die Kritik an der Unterscheidung von externen und internen Akten in­sofern berechtigt (vgl. etwa Georg Müller in: Kommentar zur Bundesverfassung, 1995, Art. 4 Rz. 109). Doch vermittelt das Akteneinsichtsrecht jedenfalls keinen Anspruch auf Einsicht in Dokumente, die der entscheidenden Behörde bloss zur internen Erarbeitung ihrer Rechtsauffassung dienen, wie etwa diesbezügliche Notizen, Anträge und Entwürfe (vgl. zur noch restriktiveren Auffassung des Bundesgerichts etwa BGr, 18. Oktober 2002,1P.240/2002, E. 3.1, www.bger.ch; BGE 122 I 153 E. 6a).

b) Gemäss § 26a VRG und § 1 Abs. 2 der Verordnung über das Rekursverfahren vor dem Regierungsrat vom 5. November 1997 (VerfV, LS 172.15) werden Entscheide des Regierungsrats über Rekurse, die sich gegen Anordnungen von Direktionen richten, vom Rechtsdienst der Staatskanzlei vorbereitet. Nach § 2 Abs. 1 VerfV stellt in diesen Fällen die Präsidentin oder der Präsident des Regierungsrats Antrag. Deshalb wird das Dispositiv dieser regierungsrätlichen Rekursentscheide eingeleitet mit dem Satz: "Gestützt auf einen Bericht des Rechtsdienstes der Staatskanzlei und auf Antrag seines Präsidenten [bzw.: seiner Präsidentin] beschliesst der Regierungsrat: ..." Eine derartige Formulierung findet sich auch im angefochtenen Entscheid. Im vorliegenden Fall weisen zwei Aktennotizen der Staats­kanzlei darauf hin, dass der fragliche Bericht – in Übereinstimmung mit der Regelung der Verordnung – grundsätzlich identisch mit dem an­gefochtenen Regierungsratsbeschluss ist. Die Antragstellung sei durch den Vizepräsidenten des Regierungsrats erfolgt, weil der Präsident – der Bildungsdirektor – ha­be in den Ausstand treten müssen. Das fragliche Doku­ment diente somit nicht der Er­mittlung des rechtserheblichen Sachverhalts (und nicht einmal der Abklärung der Rechtslage); es handelt sich vielmehr bloss um einen Beschlussentwurf, der mit der Annahme durch den Regierungsrat zum Beschluss wurde. Sein Inhalt ist der Be­schwerdeführerin daher oh­nehin bekannt. Es ist unter diesen Umständen nicht zu beanstanden, wenn der Beschwerde­führerin die Einsicht in dieses Dokument nicht gewährt wurde. Antrag IV der Beschwerde ist demnach abzuweisen.

3.

Die Beschwerdeführerin macht geltend, die streitigen Beitragsfestsetzungen hätten nicht in Rechtskraft erwachsen können, weil sie nicht als Verfügungen im Sinn von § 10 f. VRG zu qualifizieren seien. Es handle sich um blosse "Vollzugsankündigungen und ‑meldungen, also blosse Amtshandlungen".

Die Verfügung wird definiert als individueller, an Einzelne gerichteter Hoheitsakt, durch den eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 4-31 N. 12, vgl. auch § 19 N. 1 ff.). Massgebend ist demnach die Wirkung der betreffenden Verwaltungshandlung und nicht deren äussere Form. Die fraglichen Beitragsfestsetzungen der Erziehungs- bzw. Bildungsdirektion regeln die Höhe der Staatsbeiträge für die Beschwerdeführerin hoheitlich, individuell-konkret und rechtsverbindlich. Sie stellen demnach Verfügungen dar. Ergänzend kann auf die zutreffenden diesbezüglichen Ausführungen der Vorinstanz verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG). Zu prüfen bleibt, ob und inwiefern sich allfällige Eröffnungsmängel so­wie die materielle Unrichtigkeit auf die Rechtskraft dieser Verfügungen auswirken können.

4.

Die Beschwerdeführerin führt aus, die Beitragsverfügungen seien ihr nur als "[f]or­malisierte Mitteilungen", die keine Rechtskraft bewirken könnten, zur Kenntnis gebracht worden. Erst ab 1998 hätten diese Mitteilungen eine Rechtsmittelbelehrung enthalten. Tatsächlich hatte die Bildungsdirektion jeweils sämtliche Beiträge an die Aufwendungen der Volksschule in einer Tabelle festgehalten, welche hierauf nahezu unkom­mentiert an die betreffende Gemeinde versandt worden war. Die Aufstellung vom 27. No­vem­ber 1998 (betreffend die Aufwendungen 1997) enthielt erstmals die Mitteilung, dass eine Begründung der Verfügung innert zehn Tagen ab Mitteilung schriftlich bei der ver­fügenden Instanz verlangt werden könne und dass die Rechtsmittelfrist mit der Zustellung des begründeten Entscheids zu laufen beginne.

a) Aus Eröffnungsmängeln darf den von einer Verfügung Betroffenen kein Nachteil entstehen (Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. A., Zürich 1998, Rz. 362 ff.). Nach § 10 Abs. 1 VRG sind Verfügungen den Betroffenen in der Regel schriftlich mitzuteilen. Die Mitteilung kann grundsätzlich auch stan­­­dardisiert auf Formularen oder Computerausdrucken erfolgen (vgl. Kölz/Häner, Rz. 348). Die Mitteilung in Tabellenform stellt, für sich allein betrachtet, noch keinen Eröffnungsmangel dar. Dasselbe gilt grundsätzlich für das Fehlen einer Unterschrift: Das Er­for­der­nis einer Unterschrift lässt sich nicht aus jenem der Schriftlichkeit ableiten (Kölz/Boss­­hart/Röhl, § 10 N. 19 mit weitern Hinweisen; vgl. auch Kölz/Häner, Rz. 348+365; Jürg Sta­delwieser, Die Eröffnung von Verfügungen, St. Gallen 1994, S. 48 ff., besonders 63 f. [teilweise abweichend]). Hingegen haben die beanstandeten Mitteilungen vor 1998 den Form­erfordernissen von § 10 Abs. 2 StaatsbeitragsG nicht vollauf genügt. Es ist je­doch nicht ersichtlich und wird auch nicht geltend gemacht, inwiefern der Beschwerdeführerin hierdurch ein Nachteil entstanden sein sollte.

b) Die Beschwerdeführerin rügt, dass die Verfügungen bis 1997 (betreffend die Be­messungsjahre 1994 bis 1996) keine Rechtsmittelbelehrungen enthielten.

aa) Sowohl das vor dem 1. Januar 1998 geltende als auch das heutige Recht schreiben vor, dass Verfügungen mit einer Rechtsmittelbelehrung zu versehen sind (§ 10 Abs. 2 VRG in der ursprünglichen Fassung [GS I, 344] bzw. in der Fassung vom 8. Juni 1997). Auch das Fehlen der Rechtsmittelbelehrung stellt einen Eröffnungsmangel dar, aus dem der rechtsuchenden Partei kein Nachteil erwachsen darf (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 10 N. 51 f.; Kölz/Häner, Rz. 364+367 ff.). Fehlt die Rechtsmittelbelehrung, beginnt die Rechts­mittelfrist nicht zu laufen. Dies bedeutet jedoch nicht, dass das Rechtsmittel noch beliebig lange erhoben werden kann. Vielmehr wird als allgemein bekannt vorausgesetzt, dass Entscheide angefochten werden können, und von den Rechtsuchenden nach Treu und Glauben erwartet, dass sie sich innert angemessener Frist – die durchaus länger sein kann als die Rechtsmittelfrist – nach den zulässigen Rechtsmitteln erkundigen. Dabei sind bei Amtsstellen, die sich von Amts wegen regelmässig mit solchen Fragestellungen zu befas­sen haben, strengere Massstäbe anzulegen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 10 N. 51 mit Hinweisen).

bb) Die Vorinstanz führt aus, dass der Beschwerdeführerin aus den fehlenden Rechts­­mittelbelehrungen kein Nachteil erwachsen sei. Ihre Begründung hierfür steht zwar in keinem Zusammenhang mit dem festgestellten Formfehler, weil sie sich auf den materiellen Gehalt der Verfügung bezieht. Dennoch ist der Vorinstanz im Ergebnis zuzustimmen: Der Nachteil, der sich aus dem Fehlen der Rechtsmittelbelehrung für die Ver­fügungs­adres­sa­tin hätte ergeben können, wäre das Verpassen einer Rechtsmittelfrist ge­wesen. Im vorliegenden Fall räumt die Beschwerdeführerin jedoch selber ein, dass sie damals keinen Anlass gesehen habe, ein Rechtsmittel zu ergreifen. Sie ist denn auch gegen die Verfügungen in den Jahren 1998 und 1999 (betreffend die Bemessungsjahre 1997 und 1998), die eine Rechts­mittelbelehrung enthielten, nicht auf dem Rechtsweg vor­gegangen. Nicht das Fehlen der Rechtsmittelbelehrung, sondern das (ungerechtfertigte) Vertrauen der Beschwerdeführerin in die materielle Richtigkeit der Verfügungen war also der Grund dafür, dass kein Rechts­mittel ergriffen wurde. Der von der Beschwerdeführerin geltend gemachte materielle Nachteil geht demnach nicht auf das Fehlen der Rechtsmittelbelehrung zurück. Im Übrigen ist der Vorinstanz darin zuzustimmen, dass sich die Beschwer­deführerin gemäss dem Grund­satz von Treu und Glauben nicht auf das Fehlen der Rechtsmittelbelehrung berufen könnte, da sie keinerlei Anstalten gemacht hat, sich nach dem Rechtsmittelweg zu erkundigen. Die Beschwerdeführerin – eine Stadt ... – kann auch nicht mit Erfolg die angebliche Unbeholfenheit ihrer Milizbehörden geltend machen; vielmehr ist ihr Verhalten an den strengeren Massstäben für berufsmässig mit rechtlichen Fragen befasste Personen und Gemeinwesen zu messen.

5.

Laut der Beschwerdeführerin konnten die angefochtenen Verfügungen nicht in Rechtskraft erwachsen, weil sie materiell fehlerhaft sind.

Vorliegend kann Nichtigkeit der streitigen Verfügungen ausgeschlossen werden, weil inhaltliche Mängel nur in ausserordentlich gravierenden Ausnahmefällen zur Nichtigkeit führen (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich/Ba­sel/Genf 2002, Rz. 981 ff.). Wie die Vorinstanz zutreffend ausführt, sind somit die angefochtenen Verfügungen in formelle und materielle Rechtskraft erwachsen, da eine Be­rufung auf das Fehlen einer Rechtsmittelbelehrung mittlerweile nach Treu und Glauben aus­geschlossen erscheint. Ein Anspruch, auf diese Verfügungen zurückzukommen, bestünde demnach nur bei Vorliegen eines Revisionsgrundes im Sinn von §§ 86a und 86b VRG oder – subsidiär – gemäss dem bundesverfassungsrechtlichen Minimalanspruch. Insoweit kann auf die Erwägungen im angefochtenen Entscheid verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG). Namentlich ist zu betonen, dass Mängel in der Rechtsanwendung, die sich nicht auf die Ermittlung des massgeblichen Sach­verhalts beziehen, keinen Revisionsgrund im Sinn von § 86a lit. b VRG darstellen. Dies gilt insbesondere für die Anwendung unrichtigen Rechts und die unrichtige Normanwendung. Die Revision kann nicht dazu dienen, eine andere Rechtsauffassung durchzusetzen oder eine neue rechtliche Würdigung der beim Entscheid bekannten Tatsachen herbeizuführen (RB 1977 Nr. 79; Kölz/Boss­hart/Röhl, § 86a N. 14). Auch aus den Minimalgaran­tien der Bundesverfassung lässt sich kein Anspruch der Beschwerdeführerin auf eine Neu­beurteilung ableiten (vgl. BGr, 18. Dezember 2002,1P.563/2002, E. 2, www.bger.ch; André Grisel, Traité de droit administratif, Bd. II, Neuchâtel 1984, S. 949). Die Frage, ob die verfügende Behörde, ohne dass ein entsprechender Anspruch der Beschwerdeführerin gegeben war, eine Wieder­erwägung der materiell unrichtigen Verfügungen hätte vornehmen können, stellt sich hier nicht.

Was die Beschwerdeführerin gegen die Begründung der Vorinstanz vorbringt, ist nicht stichhaltig. Sie führt aus, dass der rechtliche Mangel der fraglichen Verfügungen "ver­­steckt und für eine normale Milizbehörde nicht erkennbar war". Rechtsunkenntnis ist jedoch kein Revisionsgrund (RB 1977 Nr. 79 S. 96).

6.

Die Beschwerdeführerin bringt vor, das Verhalten des Regierungsrats und der Bil­­dungsdirektion verstosse gegen Treu und Glauben sowie gegen die Rechtsgleichheit. Ob­­wohl die Bildungsdirektion nach dem Eingehen der Rekurse der Stadt Zürich Zweifel an der Rechtmässigkeit von § 29 Abs. 2 aSchulleistungsV gehabt habe und habe wissen müssen, dass die Mitteilungen betreffend Staatsbeiträge in den Gemeinden nicht auf ihre Recht­­mässigkeit geprüft würden, habe sie die andern Gemeinden über die laufenden Verfah­­ren und die rechtlichen Zweifel nicht informiert. Der Regierungsrat habe in eigener Sache entschieden. Dass er volle zwei Jahre zur Behandlung der Rekurse der Stadt Zürich gebraucht habe, zeige, "dass man Zeit und damit auch Geld" habe gewinnen wollen. Dieses Verhalten sei treuwidrig. Schliesslich stelle sich die Frage der rechtsungleichen Behandlung, "wenn die Gemeinden, die der Obrigkeit vertrauen ..., bestraft und diejenigen, die auf­begehren, belohnt werden".

Die Beschwerdeführerin will aus dem Grundsatz von Treu und Glauben einen Anspruch auf Information über von Dritten eingeleitete Verfahren ableiten, durch die sie zwar weder direkt noch indirekt betroffen war, deren Ergebnis sich aber auf die materielle Beur­teilung ihrer eigenen Rechtsansprüche auswirken konnte. Ein derartiger Informationsanspruch ergibt sich jedoch weder aus den allgemeinen Grundsätzen des Vertrauensschutzes noch aus allenfalls zwischen Gemeinwesen bestehenden speziellen Treuepflichten. Dass der Regierungsrat in Sachen des Gemeinwesens, dessen Organ er ist, entscheidet, folgt aus der Struktur der verwaltungsinternen Verwaltungsrechtspflege (vgl. Kölz/Boss­hart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 3+89 f.); besondere Fürsorgepflichten können auch daraus nicht ab­geleitet werden. Auch bestehen keine Hinweise, dass der langen Verfahrensdauer von bis zu zwei Jahren für die Behandlung der Rekurse der Stadt Zürich (vgl. auch § 27a VRG) ein treuwidriger Missbrauch der prozessualen Stellung zugrunde lag. Schliesslich kann die un­gleiche Behandlung einer Verfügungsadressatin, die sich mit einer materiell rechtswidrigen Verfügung abgefunden hat, und einer solchen, die erfolgreich den Rechtsmittelweg eingeschlagen hat, keine Rechtsungleichheit darstellen.

7. ...