Bewilligungen

1.1

Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Die sich gegen einen Rückweisungsentscheid richtende Beschwerde erweist sich auch unter dem Gesichtswinkel von § 48 VRG als zulässig, welche Bestimmung den Kreis der anfechtbaren Anordnungen aufgrund ihrer prozessualen Erscheinungsform (End-, Zwischen- und Vorentscheide; die beiden letztgenannten Arten nur unter näher umschriebenen Voraussetzungen) umschreibt. In der bisherigen Praxis wurden Rückweisungsentscheide bezüglich ihrer Anfechtbarkeit Endentscheiden gleichgestellt (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 48 N. 16 mit Hinweisen). In der jüngsten Praxis wird diese Gleichstellung nicht mehr vorbehaltlos vorgenommen, sondern in Anlehnung an die in § 48 Abs. 3 VRG für die Anfechtung von Vorentscheiden formulierten Voraussetzungen verlangt, dass durch die Zulassung der Beschwerde die Möglichkeit einer erheblichen Verfahrensverkürzung besteht (RB 2002 Nr. 20). Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Erwiese sich nämlich der Standpunkt der Beschwerdeführenden als zutreffend, könnte mit der beantragten Wiederherstellung der Verfügung der Baudirektion vom 18. April 2002 sofort ein Endentscheid herbeigeführt werden, während bei einer Bestätigung des angefochtenen Rückweisungsentscheids umfangreiche Erhebungen sowie allenfalls eine Änderung der planerischen Grundlagen erforderlich sind.

1.2

Die A AG ist durch die angefochtene Anordnung berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung; sie ist daher nach § 21 lit. a VRG in Verbindung mit § 70 VRG sowie nach § 338a Abs. 1 PBG unstreitig zur Beschwerdeerhebung legitimiert. Die privaten Beschwerdegegner bestreiten hingegen die Beschwerdelegitimation der Gemeinde X, weil sich diese weder für die Durchsetzung ihres kommunalen Rechts noch gegen einen Eingriff in ihre qualifizierte Entscheidungs- und Ermessensfreiheit wehre.

Gemäss § 21 lit. b VRG steht die Beschwerdebefugnis den Gemeinden "zur Wahrung der von ihnen vertretenen schutzwürdigen Interessen" zu. Mit dieser anlässlich der Revision vom 8. Juni 1997 eingefügten Bestimmung, welche ungeachtet der eigenständigen Legitimationsvorschrift in § 338a Abs. 1 PBG auch auf dem Gebiet des Raumplanungs- und Baurechts anwendbar ist (RB 1998 Nr. 12), wurde im Wesentlichen an die Praxis angeknüpft, die zur Beschwerdelegitimation der Gemeinden nach dem bisher hierfür massgebenden § 21 aVRG entwickelt worden ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 61 ff., insbesondere N. 70). Diese Praxis ist seither anlehnend an frühere Ansätze im Sinn einer Öffnung der Legitimation erweitert worden (RB 1998 Nr. 13; RB 2001 Nr. 9 = ZBl 102/2001, S. 525). Massgebend ist hier zudem auch die bundesgerichtliche Praxis zu Art. 57 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG, SR 814.01), welcher für die Rechtsmittel des eidgenössischen und des kantonalen Rechts die Beschwerdelegitimation der Gemeinden gegen in Anwendung dieses Bundesgesetzes ergangene Verfügungen in gleicher Weise wie § 21 VRG umschreibt (VGr, 26. April 2001, VB.2000.00163, E. 2, www.vgrzh.ch).

Aufgrund des angefochtenen Rückweisungsentscheides kann die angeordnete Neubeurteilung durch die Baudirektion allenfalls – sofern nicht gestützt auf eine Änderung der planerischen Grundlagen die Voraussetzungen für die Beibehaltung des Recyclingbetriebs am bisherigen Standort L geschaffen werden – dazu führen, dass der Recyclingbetrieb an einen anderen Standort, der sich ebenfalls auf dem Gemeindegebiet der Beschwerdeführerin 2 befindet, verlegt wird, nämlich an den Standort M, welcher gemäss geltendem kantonalem und regionalem Richtplan für eine derartige Nutzung vorgesehen und gemäss kommunalem Zonenplan vom 21. September 1995 in der Industriezone liegt. Durch eine derartige Verlegung wird die Gemeinde X nicht in ihrer kommunalen Planungsautonomie betroffen. Anders verhielte es sich allenfalls dann, wenn die geltende Richt- und Nutzungsplanung auf ihrem Gemeindegebiet noch überhaupt keinen Standort für eine derartige Nutzung enthalten würde. Die Gemeinde X macht denn auch nicht geltend, der angefochtene Entscheid zwinge sie zu einer Änderung ihrer eigenen Richt- und Nutzungsplanung. Sie bringt einzig vor, eine solche Verlegung bringe für einen grösseren Kreis von Anwohnern Immissionen, weil der Zubringerverkehr zum neuen Standort aller Wahrscheinlichkeit nach mitten durch das Wohngebiet N führen würde. Damit wird aber nicht dargetan, ob sich die angefochtene Verfügung auf einen grossen Teil der Einwohnerschaft auswirkt, wie das etwa in dem in RB 1998 Nr. 13 publizierten Entscheid der Fall war, wo sich die beschwerdeführende Gemeinde dagegen wehrte, dass die geplante Deponie ihre Trinkwasserversorgung gefährde und eines ihrer Naherholungsgebiete beeinträchtige. Der vorliegende Sachverhalt lässt sich auch nicht mit den Fällen vergleichen, in denen die Beschwerdelegitimation einer Gemeinde gestützt auf Art. 57 USG anerkannt worden ist (vgl. Theo Loretan in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Art. 57 N. 8). Demnach ist auf die Beschwerde, soweit sie von der Gemeinde X erhoben wird, nicht einzutreten.

1.3

Mit Bezug auf die private Beschwerdeführerin (im Folgenden Beschwerdeführerin) sind auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt, sodass auf deren Beschwerde einzutreten ist.

2.

Die Beschwerdeführerin erneuert ihren bereits im Rekursverfahren als Rekursgegnerin erhobenen Einwand, der Regierungsrat hätte auf den Rekurs der heutigen privaten Beschwerdegegner wegen Verspätung nicht eintreten sollen.

2.1

Bei der Beurteilung dieses von ihm verworfenen Einwandes ist der Regierungsrat von folgendem Sachverhalt ausgegangen: Im Januar 1981 schloss die F AG mit der Mehrzahl der der Multikomponentendeponie L benachbarten Grundeigentümer – der heutigen Interessengemeinschaft (IG) L – eine Vereinbarung (Deponievereinbarung), mit welcher eine möglichst immissionsfreie und betrieblich und rechtlich allseits abgestimmte Deponieerweiterung und Deponiehaltung bezweckt wird. Darin wird unter Bezugnahme auf die in der Deponiebewilligung vom 17. November 1980 erwähnte Aufsichtskommission vorgesehen, dass sich dieses für die Überwachung des Deponiebetriebs zuständige Gremium aus Behördenmitgliedern sowie je zwei Vertretern der Deponiehalterin und den Anwohnern zusammensetze. Die Deponievereinbarung soll gelten, bis die Deponie L aufgefüllt und für rekultiviert erklärt worden ist, wobei sich die Deponiehalterin bemühen soll, dieses Ziel bis spätestens im Jahr 1990 zu erreichen. Von 1981 bis 1991 tagte die Aufsichtskommission in der vorgesehenen Zusammensetzung. Ende 1991 traten die Vertreter der IG L aus der Aufsichtskommission aus; sie protestierten damit dagegen, dass sie in den Expertenbericht über die mit dem Deponiebetrieb verbundenen Emissionen und Risiken nur unter der Bedingung, keinen Kontakt mit der Presse zu pflegen, Einsicht erhalten sollten. Sie blieben in der Folge den Sitzungen der Aufsichtskommission fern. Mit Schreiben vom 3. Mai 2001 informierte die Baudirektion die in der IG zusammengeschlossenen Anwohner – darunter die Rekurrenten – darüber, dass entgegen einem früheren Schreiben vom 29. Januar 1990 aufgrund des infolge der Rezession in den 90er-Jahren erfolgten Rückganges der Einbaumengen die Deponie wahrscheinlich über das Jahr 2005 hinaus betrieben werden müsse. C erkundigte sich am 18. Juli 2001 beim Bauamt X, ob für gewisse neue Einrichtungen auf dem Deponiegelände ein baurechtliches Verfahren notwendig sei. Das Bauamt stellte sich mit Schreiben vom 8. Oktober 2001 unter Hinweis auf das Schreiben der Baudirektion vom 3. Mai 2001 auf den Standpunkt, es handle sich bei den fraglichen Einrichtungen um betriebsnotwendige Anlagen, welche Bestandteil der bewilligten Deponie bildeten. Bereits zuvor hatte der Rechtsvertreter der IG L am 25. September 2001 um Beantwortung verschiedener Fragen betreffend den Betrieb der Deponie L ersucht. Mit Schreiben vom 15. Mai 2002 beantwortete das AWEL diese Fragen und wies zudem darauf hin, dass die Baudirektion der A AG die Bewilligung für den Betrieb der Deponie L am 18. April 2002 um weitere fünf Jahre verlängert hatte. Der Rechtsvertreter der IG schrieb dem AWEL am 4. Juni 2002, er bezweifle, dass für die von den Anwohnern festgestellte Zweckänderung der ursprünglichen "Multikomponentendeponie" die raumplanerische Grundlage vorhanden sei; gleichzeitig ersuchte er sinngemäss um Zustellung der am 18. April 2002 erteilten Betriebsbewilligung. Am 18. Juli 2002 ersuchte er "nochmals und hiermit förmlich" um Zustellung dieser Bewilligungsverfügung. Diese ging am 7. August 2002 bei ihm ein.

Der Regierungsrat hat dazu erwogen (Rekursentscheid E. 2 und 3): Die Trennung bzw. Sortierung der Abfälle in der Deponie L habe einen Umfang angenommen, welcher die dafür verwendeten Maschinen und Geräte als baurechtlich bewilligungspflichtige Vorkehren erscheinen lasse. Aus dem Umstand, dass die Rekurrenten kein Zustellungsbegehren im Sinn von § 315 Abs. 1 PBG gestellt hätten, könne hinsichtlich der Frage der Rechtzeitigkeit des Rekurses nichts zu ihren Ungunsten abgeleitet, d.h. keine Verwirkung des Rekursrechts nach § 316 Abs. 1 PBG abgeleitet werden, weil für die Sortieranlage kein Baugesuch eingereicht und daher keine öffentliche Bekanntmachung erfolgt sei. Damit seien sie gestützt auf § 10 Abs. 1 lit. c VRG berechtigt gewesen, die Zustellung der angefochtenen Verfügung auch noch in einem späteren Zeitpunkt zu verlangen, was sie mit den Schreiben der IG vom 4. Juni 2002 und vom 18. Juli 2002 getan hätten. Unbegründet sei der Einwand des AWEL, die Rekurrenten hätten die Zustellung der Bewilligungsverfügung vom 18. April 2002 unmissverständlich erst mit Schreiben vom 18. Juli 2002 verlangt, was angesichts dessen, dass die IG von dieser Verfügung bereits aufgrund des Schreibens des AWEL vom 15. Mai 2002 Kenntnis erhalten habe, verspätet gewesen sei. Aufgrund der früheren Korrespondenz mit der IG L habe dem AWEL bewusst sein müssen, dass der IG auch rekurslegitimierte Anwohner angehörten. Daher wäre es geboten gewesen, die IG oder deren Mitglieder bereits in der angefochtenen Bewilligungsverfügung vom 18. April 2002 förmlich als Adressaten anzuführen. Um so eher wäre das AWEL nach Erhalt des Schreibens der IG vom 4. Juni 2002 gehalten gewesen, die Bewilligungsverfügung vom 18. April 2002 dem Vertreter der IG – und damit den Rekurrenten – zuzustellen oder allfällige Unklarheiten durch Rücksprache bei der IG L auszuräumen. Unter all diesen Umständen habe die Rekursfrist erst mit der Zustellung der Bewilligungsverfügung an den Vertreter der IG L am 7. August 2002 zu laufen begonnen; deshalb könne Letzterem nicht entgegengehalten werden, der Rekurs vom 6. September 2002 hätte nach Treu und Glauben in einem früheren Zeitpunkt erhoben werden sollen.

2.2

Was die Beschwerdeführerin dagegen vorbringt (Beschwerdeschrift S. 4–7), ist unbehelflich. Sie wiederholt im Wesentlichen die in der Rekursantwort vorgebrachten Einwendungen, ohne damit die überzeugenden Erwägungen der Vorinstanz zu entkräften. Der aufrechterhaltene Vorwurf, der Rekurs vom 6. September 2002 sei verspätet, weil die Zustellung der Bewilligungsverfügung erst mit Schreiben vom 18. Juli 2002 verlangt worden sei, scheitert schon daran, dass nach Treu und Glauben bereits das vorangehende Schreiben vom 4. Juni 2002 in diesem Sinn aufgefasst werden musste. Unter den aufgezeigten Umständen ist es auch unerheblich, dass laut Sachdarstellung der Beschwerdeführerin die Rekurrenten auf eigenen Wunsch und ohne zwingenden Grund seit 1991 den Sitzungen der Aufsichtskommission ferngeblieben und ihre "Informationslücken" daher selbst verschuldet seien. Zutreffend ist die Würdigung der Vorinstanz auch insoweit, als den Rekurrenten unter den geschilderten Umständen auch nach der Regelung von § 315 f. PBG keine Verwirkung des Rekursrechts entgegengehalten werden kann. Zu Unrecht beruft sich die Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang auf den in BEZ 1998 Nr. 15 publizierten Rekursentscheid, ging es doch dort um ein Bauvorhaben, das ordnungsgemäss publiziert worden war.

3.

3.1

Der Regierungsrat hat erwogen (Rekursentscheid E. 1b), der Rekurrent 1 (C) sei als Eigentümer des unmittelbar an das Deponiegelände angrenzenden Grundstücks nach § 338a Abs. 1 PBG zur Erhebung des Rekurses legitimiert. Der Rekurrent 2 (D) wohne dagegen rund 500 Meter vom Deponiegelände entfernt. Abklärungen darüber, ob er ebenfalls zum Rekurs befugt sei, erübrigten sich, da sich "dadurch"nichts an der Legitimation des Rekurrenten 1 ändern würde. Somit hat der Regierungsrat richtig besehen die Frage der Rekurslegitimation des Rekurrenten 2 mit der Begründung offen gelassen, selbst wenn dessen Rekursberechtigung zu verneinen wäre, würde sich dadurch nichts an der Behandlung des von beiden gemeinsam erhobenen Rekurses ändern. Die Beschwerdeführerin rügt, die Vorinstanz hätte diese Frage nicht offen lassen dürfen. Ein derartiges Vorgehen rechtfertige sich nur in Fällen, in denen die Rechtsmittelinstanz den Rekurs im Ergebnis abweise, was hier nicht zutreffe. Zudem sei die Beschwerdeführerin zur Bezahlung einer Parteientschädigung auch an den Rekurrenten 2 verpflichtet worden. Die Beschwerdeführerin erneuert sodann ihren in der Rekursantwort vom 7. November 2002 erhobenen Einwand, der Rekurrent 2 sei nicht zur Erhebung des Rekurses legitimiert (Beschwerdeschrift S. 3).

3.2

Bei Rechtsmitteln verschiedener Rechtsmittelkläger ist die Rekurslegitimation als Eintretensvoraussetzung grundsätzlich für jeden Beteiligten einzeln zu prüfen. Allerdings ist es nicht zu beanstanden, wenn aus verfahrensökonomischen Gründen auf eine separate Prüfung verzichtet wird, sofern keiner der Parteien ein Nachteil aus der fehlenden Legitimationsprüfung erwächst. In Betracht fällt dies vorab dann, wenn das gemeinsam erhobene Rechtsmittel auch bei materieller Prüfung vollständig erfolglos bleiben muss, ferner auch dann, wenn einer von zwei Rechtsmittelklägern legitimiert ist und die materielle Beurteilung des Rechtsmittels unabhängig davon ausfällt, ob die Legitimation des andern bejaht wird oder nicht. Bei der zweitgenannten Konstellation ist aber zu beachten, dass ein Nachteil aus der fehlenden Legitimationsprüfung bei gänzlicher oder teilweiser Gutheissung des Rekurses (für den unterliegenden Rekursgegner) auch darin liegen kann, dass auch dem Rekurrenten, dessen Rekurslegitimation ungeprüft blieb, eine Parteientschädigung zugesprochen wird. Aus dieser Erwägung hat es das Verwaltungsgericht für unzulässig erachtet, dass die Rekursinstanz die Legitimationsfrage hinsichtlich eines von zwei Rekurrenten offen liess (VGr, 24. Oktober 2002, VB.2001.00313, E. 6, www.vgrzh.ch). Allerdings wurde in jenem Fall den beiden Rekurrenten je eine separate Parteientschädigung zugesprochen, während im vorliegenden Fall der Regierungsrat beiden Rekurrenten eine Entschädigung gesamthaft zugesprochen hat. Hätte er die Legitimation des Rekurrenten 2 näher abgeklärt und verneint, so wäre es gerechtfertigt und geboten gewesen, dem unstreitig legitimierten Rekurrenten 1 eine Parteientschädigung in gleicher Höhe zuzusprechen. Anderseits hätte ein solches Vorgehen (Prüfung und Verneinung der Legitimation des Rekurrenten 2) der Beschwerdeführerin auch keinen Anspruch auf eine eigene Parteientschädigung zulasten des Rekurrenten 2 vermittelt. Unter den vorliegenden Umständen ist daher nicht ersichtlich, welcher Nachteil einem Verfahrensbeteiligten dadurch erwachsen sein soll, dass der Regierungsrat die Frage der Rekurslegitimation des Rekurrenten 2 offen gelassen hat. Das Vorgehen des Regierungsrats war daher diesbezüglich nicht rechtsverletzend.

4.

4.1

Die heutigen privaten Beschwerdegegner machten in ihrem Rekurs im Wesentlichen geltend, der für die Auffüllung der Deponie in der Deponievereinbarung vorgesehene Zeitrahmen – bis 1990 – sei schon heute um mehr als zehn Jahre überschritten und werde aufgrund der angefochtenen Betriebsverlängerung womöglich um fünf bis zehn weitere Jahre hinausgeschoben; ferner habe eine unzulässige Zweckänderung stattgefunden, indem heute nicht nur Material abgelagert, sondern ein eigentliches Recyclingunternehmen betrieben werde.

4.2

Der Regierungsrat erachtete die zweitgenannte Rüge aus folgenden Erwägungen für begründet (Rekursentscheid E. 6 und 7): Die private Rekursgegnerin (heutige Beschwerdeführerin) betreibe auf dem Gelände L neben der Deponie einen Sortierplatz, einen Recy­clingplatz und ein (Zwischenlager-)Depot. Die beiden Betriebsteile "Deponie" und "Wertstoffsortierung" stünden dabei dergestalt miteinander in Verbindung, dass ein Teil des nicht wieder verwertbaren Materials, das auf dem Sortierplatz anfalle, in der Deponie abgelagert werde. Der überwiegende Teil der in der Deponie jährlich eingebauten Abfallmenge (Asbest, Feinfraktion, Reaktorstoffmaterial) werde indessen direkt zwecks Ablagerung in der Deponie angeliefert. Obwohl die Menge des in die Deponie eingebauten Materials von Jahr zu Jahr schwanke, seien die Betriebsteile Deponie und Wertstoffsortierung weit gehend eigenständig. Das ergebe sich namentlich aus den Jahresberichten 1999 und 2001 sowie aus den ebenfalls bei den Akten liegenden Daten betreffend das Jahr 2002. Im Jahre 2001 hätten die bei der Wertstoffsortierung und -wiedergewinnung umgesetzten Tonnagen die in der Deponie abgelagerten Mengen klar übertroffen. Die heute auf dem Deponiegelände neben dem eigentlichen Deponiebetrieb vorgenommenen Tätigkeiten – Sortierung von elektrischen Geräten, Altmetall, Holz und Bausperrgut; Recycling und Deponierung von Baustoffen, Aushub, Grüngut und Humus – setzten eine entsprechende bauliche Infrastruktur voraus, wie auch aus den vorliegenden Fotografien hervorgehe. Entgegen der Auffassung der Rekursgegnerin werde der Recyclingbetrieb nicht durch die früheren Einrichtungsbewilligungen aus den Jahren 1975 und 1980 erfasst, da er sowohl von seiner Grösse her wie auch bei einer funktionalen Betrachtungsweise eine eigenständige Bedeutung habe. Aus der Besitzstandsgarantie zu Gunsten der Deponie könne daher kein Anspruch abgeleitet werden, auf dem Deponiegelände eine Sortier- und Recyclinganlage zu errichten und zu betreiben, die über das Ausmass einer der Deponie untergeordneten Hilfseinrichtung hinausgehe. Gegenüber der mit Verfügung vom 13. Januar 1975 bewilligten und mit Verfügung vom 17. November 1980 erweiterten Deponie stelle die heutige Nutzung eines bedeutenden Teils des Deponiegeländes eine wesentliche Zweckänderung dar, die gesonderter Bewilligungen bedürfe. Daran vermöge der Umstand, dass zwischen dem Deponie- und dem Recyclingbetrieb in untergeordneter Weise funktionelle Bezüge bestünden und dass die dem Recycling dienenden Anlagen teilweise mobilen Charakter hätten, nichts zu ändern. Somit könne der Recyclingbetrieb entgegen der Auffassung des AWEL nicht als Annex zur Deponie betrachtet werden, der mittels Genehmigung des Betriebsreglements im Rahmen der erteilten umweltrechtlichen Betriebsbewilligung vom 18. April 2002 umfassend und abschliessend bewilligt worden sei bzw. hätte bewilligt werden können. Die angefochtene Verfügung sei daher aufzuheben.

Mit Bezug auf das weitere Vorgehen erwog sodann der Regierungsrat (Rekursentscheid E. 8): Gemäss dem kantonalen Richtplan sowie dem regionalen Richtplan O sei im streitbetroffenen Gebiet L einzig eine Deponie – d.h. eine Abfallanlage, in welcher Abfälle endgültig und kontrolliert abgelagert werden dürften – festgesetzt, während eine Bauabfallanlage, in der Bauabfälle behandelt werden dürften, einzig an dem ca. 800 m davon entfernten Standort zwischen P und Q geplant sei. Falls am Standort L, wie dies auf dem dortigen Deponiegelände heute der Fall sei, bis zur Auffüllung der Deponie eine von der Verarbeitungskapazität her UVP-pflichtige Abfallsortier- und Recyclinganlage betrieben werden solle, müsse hierfür der kantonale und der regionale Richtplan geändert und anschliessend vorab ein Gestaltungsplan gemäss § 44a PBG festgesetzt werden; anschliessend wäre im Rahmen eines von der Volkswirtschaftsdirektion durchzuführenden Planungsgenehmigungsverfahrens eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen, wobei diese Direk­tion alle für den Betrieb der Rekursgegnerin erforderlichen Bewilligungen zu koordinieren hätte. Sollte indessen dieser Weg nicht gangbar sein, sei die Rekursgegnerin zu verpflichten, ihre Sortier- und Recyclingaktivitäten auf dem Deponiegelände und die diesen dienenden baulichen Einrichtungen binnen angemessener Frist in dem Umfang zu reduzieren und an den von der Richtplanung vorgesehenen Standort zu verlegen, dass den auf dem Deponiegelände verbleibenden Einrichtungen für die Wertstoffsortierung und -gewinnung der Charakter einer ausschliesslich auf den Deponiebetrieb ausgerichteten Nebenanlage zuerkannt werden könne.

Abschliessend hielt der Regierungsrat fest, dass mit dem Ablauf der bisherigen Bewilligungen nicht eine sofortige Betriebseinstellung verbunden sei; gemäss den diesbezüglichen Verfügungen sei nämlich die Rekursgegnerin einzig verpflichtet gewesen, rechtzeitig bzw. sechs Monate vor Ablauf der Bewilligung um deren Verlängerung nachzusuchen; nach dem Grundsatz von Treu und Glauben sei sie daher ungeachtet der nunmehr aufzuhebenden neuen Bewilligungen berechtigt, den Betrieb einstweilen weiterzuführen, bis die zuständigen Behörden gegenteilige Anordnungen träfen (Rekursentscheid E. 11b).

4.3

Die Beschwerdeführerin macht geltend, bezüglich der Sortieranlage, der Recyclinganlage und der Waage bestehe eine Bewilligungs- und eine UVP-Pflicht nur dann, wenn deren Betrieb eine wesentliche Änderung des Gesamtbetriebs beinhalte. Dies sei nicht der Fall. Die Deponie L werde seit 1975 bzw. 1980 "in praktisch unveränderter Form" betrieben. Anpassungen seien nur erfolgt, um neuen umweltrechtlichen Vorschriften, namentlich Art. 9 und 10 TVA, Genüge zu tun, was insbesondere die Installation einer Waage und einer Handsortierungsanlage erforderlich gemacht habe, weil die Entgegennahme von Abfall, gemessen in Volumen, nicht mehr zulässig gewesen sei. Für die Beschwerdeführerin als Betriebsinhaberin sei es unzumutbar, den anfallenden Abfall an einem anderen als dem Betriebsstandort zu wägen. Die Würdigung des Regierungsrats, wonach das Sortieren und Recycling einen eigenständigen Betriebsteil bilde, beruhe auf einer rein quantitativen und damit verfehlten Betrachtungsweise. Das quantitative Verhältnis zwischen angeliefertem und deponiertem Material werde nämlich durch die Kunden der Beschwerdeführerin bestimmt, auf deren Verhalten sie keinen Einfluss habe. Bei einer "qualitativen" Betrachtungsweise handle es sich bei den Sortier- und Recyclingaktivitäten um Nebenfunktionen des Deponiebetriebs. Die dafür verwendeten Anlagen seien zudem mobil und würden entsprechend dem Stand der Auffüllung auf dem Deponiegelände verschoben; sie dienten einzig dazu, das deponierbare vom nicht deponierfähigen Material zu trennen. Die Deponie L geniesse "Bestandesgarantie", welche sich unter den aufgezeigten Umständen auch auf die streitbetroffenen Sortier- und Recyclingaktivitäten erstrecke.

4.4

Der Betrieb der Deponie stellt eine Anlage im Sinn von Art. 7 Abs. 7 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG, SR 814.01) dar, und zwar unabhängig davon, ob und inwieweit er Bauten und Anlagen im Sinn des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG, SR 700) umfasst (Peter Keller in: Kommentar USG, Art. 7 N. 36 ff.). Für diesen Betrieb besteht entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin eine Bestandesgarantie höchstens im Zusammenhang mit einer allfälligen baurechtlichen Bewilligungspflicht. Ob eine solche baurechtliche Bewilligungspflicht bestehe, ist zwar mit Bezug auf die Sortier- und Recyclingaktivitäten bzw. die dafür verwendeten Einrichtungen ebenfalls streitig. Primär im Streit liegen jedoch die am 18. April 2002 erteilten umweltrechtlichen Bewilligungen für die Fortführung des – gesamten – Deponiebetriebs, die vom Regierungsrat auf Rekurs hin aufgehoben worden sind. Bezüglich der durch diese Bewilligungen zugelassenen Tätigkeit kann sich die Beschwerdeführerin entgegen ihrer Auffassung nicht auf die Bestandesgarantie berufen. Mit Bezug auf diese Nutzung sind der Beschwerdeführerin umweltrechtliche Bewilligungen, die dem USG, der VVS und der TVA entsprechen, erstmals mit Verfügung des AGW vom 3. Oktober 1991 (betreffend Empfängerbewilligung nach Art. 16 VVS) und mit Verfügung der Baudirektion vom 26. Oktober 1995 (betreffend Betriebsbewilligung nach Art. 27 TVA) erteilt worden (vgl. auch Art. 52 TVA). Diese Bewilligungen wurden ausdrücklich auf fünf Jahre befristet, die Verfügung vom 3. Oktober 1991 wurde überdies wie die sie später ersetzende Verfügung vom 11. April 1997 mit dem Hinweis versehen, deren Erteilung präjudiziere "in keiner Weise deren Verlängerung in gegebener oder ähnlicher Form". Bei der Erneuerung dieser Bewilligungen anlässlich des Gesuches vom 17. Mai 2000 stand es demnach den zuständigen Behörden frei, die rechtlichen Voraussetzungen einer Bewilligungserteilung allseitig neu zu überprüfen (vgl. Pierre Tschannen in: Kommentar USG, Art. 30h N. 12 f.). Dies schloss auch die im Rekursverfahren vorgenommene Überprüfung ein, welche den Regierungsrat zur Aufhebung der Bewilligungen veranlasst hat.

4.5

Wie der Regierungsrat zutreffend erwogen hat und dies von der Beschwerdeführerin nicht grundsätzlich infrage gestellt wird, unterscheidet die kantonale und die regionale Richtplanung im Bereich der Abfallentsorgung unter anderem zwischen Bauabfallanlagen und Deponien (vgl. kantonalen Richtplan, Ziff. 5.7.7 und 5.7.8). Gemäss dem kantonalen Richtplan sowie dem regionalen Richtplan O ist für das heutige Deponiegelände L, das sich ausserhalb der Bauzone im Landwirtschaftsgebiet befindet, einzig eine Deponie – d.h. eine Abfallanlage, in welcher Abfälle endgültig und kontrolliert abgelagert werden dürfen – festgesetzt, während eine Bauabfallanlage, in der Bauabfälle behandelt werden dürfen, an dem ca. 800 m davon entfernten Standort M, welcher in der kommunalen Industriezone liegt, vorgesehen ist. Der Betrieb der Beschwerdeführerin setzt daher, sofern die Sortier- und Recyclingaktivitäten als eigenständiger Betriebsteil zu würdigen sind, entweder eine Änderung der planerischen Grundlagen am bisherigen Standort oder eine Verlegung dieses Betriebsteils in die Industriezone voraus.

4.6

Die Beschwerdeführerin stellt die tatsächlichen Feststellungen, die den Regierungsrat zum Schluss geführt haben, bei der Wertstoffsortierung handle es sich um einen eigenständigen Betriebsteil, nicht substanziiert in Frage. Der Regierungsrat hat sich dabei vorab auf den Jahresbericht 1999, den Jahresbericht 2001 sowie eine diesbezügliche Zusammenstellung betreffend das Jahr 2002 gestützt. Danach wurden im Jahr 2001 über den Sortierplatz insgesamt 5'070 und im Jahr 2002 insgesamt 17'808 Tonnen Abfälle abgelagert. Zwischen den angelieferten und der Sortierung oder dem Recycling zugeführten Materialien einerseits und jenen, die nach der Sortierung bzw. dem Recycling wieder abgeführt oder deponiert wurden, zeigt sich folgendes quantitatives Verhältnis: Auf dem Sortierplatz wurden im Jahr 2001 61 elektrische Apparate und 6'034 Tonnen Altmetall/Holz/Sperrgut, im Jahre 2002 278 Apparate und 5'581 Tonnen angeliefert, wogegen im Jahr 2001 73 elektrische Apparate und 4'272 Tonnen Alteisen/Holz/KVA brennbares Material/Mischabruch, im Jahre 2002 303 Apparate und 3'763 Tonnen abgeführt wurden. Von dem aus der Sortierung resultierenden Sperrgut wurden im Jahr 2001 1'642 Tonnen und im Jahr 2002 1'620 Tonnen in der Deponie abgelagert. Sodann wurden auf dem Recyclingplatz im Jahr 2001 14'632 und im Jahr 2002 21'323 Tonnen Findlinge/Misch-/Betonabbruch/Asphaltaufbruch angeliefert, während 20'677 bzw. 10'012 Tonnen Mischabbruch-/Beton­granu­lat/Recycling­beton abgeführt wurden. Ferner wurden in das Depot, den Recyclingplatz und das Lager im Jahr 2001 6'598 und im Jahr 2002 8'374 Tonnen Aushubmaterial/Grüngut/Äste/Humus angeliefert, während im Jahr 2001 6'787 und im Jahr 2002 6'886 Tonnen Aushubmaterial/Schnit­zel/Kompost/Humus abgeführt wurden. Schliesslich ergibt sich aus den genannten Unterlagen, dass der überwiegende Teil der in der Deponie jährlich eingebauten Abfallmenge (Asbest, Feinfraktion fremd, Reaktorstoffmaterial) direkt zwecks Ablagerung in die Deponie angeliefert wird.

4.7

Aufgrund dieser Feststellungen ist der Schluss der Vorinstanz nicht zu beanstanden, dass die Wertstoffsortierung und der Deponiebetrieb nur in beschränktem Masse miteinander verbunden sind und dass beide Bereiche als eigenständige Betriebsteile zu betrachten sind. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin ist es nicht zu beanstanden, wenn dabei primär von einer quantitativen Betrachtungsweise ausgegangen wird. Aus umweltrechtlicher Sicht kommt es in erster Linie darauf an, welchen Einfluss die streitbetroffene Nutzung auf die Umwelt hat, und nach diesem Kriterium erscheint vorliegend eine auf quantitative Merkmale des Betriebes abstellende Beurteilung als durchaus sachgerecht. Aufgrund der dargelegten Materialflüsse auf dem heutigen Deponiegelände zeigt sich, dass dem Recyclingbetrieb eine erhebliche und damit eigenständige Bedeutung zukommt. Im Übrigen hat der Regierungsrat insofern nicht nur auf quantitative, sondern auch auf funk­tionale Merkmale des Betriebs abgestellt, als er zutreffend erwogen hat, dass der überwiegende Teil der in der Deponie jährlich eingebauten Abfallmenge (Asbest, Feinfraktion fremd, Reaktorstoffmaterial) direkt zwecks Ablagerung in die Deponie angeliefert wird. Fehl geht schliesslich der Einwand, das quantitative Verhältnis zwischen angeliefertem und deponiertem Material werde durch die Kunden der Beschwerdeführerin bestimmt, auf deren Verhalten sie keinen Einfluss habe. Wenn die Richtplanung zwischen Deponien und Bauabfallanlagen unterscheidet, beruht dies auf der Regelung in Art. 6 ff. TVA, wonach bezüglich der Behandlung der verschiedenen Abfallarten differenziert wird. Gemäss Art. 9 Abs. 1 TVA darf, wer Bau- oder Abbrucharbeiten durchführt, Sonderabfälle nicht mit den übrigen Abfällen vermischen und muss die übrigen Abfälle auf der Baustelle in – näher umschriebener Weise – trennen. Aus der am 14. Februar 1996 eingefügten Bestimmung von Art. 9 Abs. 1bis TVA, wonach die Trennung, soweit sie auf der Baustelle betrieblich nicht möglich ist, auch anderswo erfolgen darf, kann die Beschwerdeführerin als Inhaberin der Deponie nichts zu ihren Gunsten ableiten. Diese Bestimmung bildet keine Grundlage für den Betrieb zum Recycling von Bauabfällen an einem Standort, der hierfür in der Richtplanung nicht vorgesehen ist. Die Weiterführung der Sortier- und Recyclingaktivitäten im bisherigen Umfang setzt daher nach zutreffender Würdigung des Regierungsrats entweder eine Änderung der planerischen Grundlagen am bisherigen Standort oder eine Verlegung dieses Betriebsteiles voraus.

4.8

Nach Auffassung des Regierungsrats bedarf die Abfallsortier- und Recyclinganlage eines Gestaltungsplans gemäss § 44a PBG und hernach einer Umweltverträglichkeitsprüfung gemäss Art. 9 USG in Verbindung mit Ziff. 40.7 des Anhangs zur Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 19. Oktober 1988 (UVPV, SR 814.011), so jedenfalls dann, wenn die Abfallsortier- und Recyclinganlage am bisherigen Standort im bisherigen Umfang weiterbetrieben werde; Leitverfahren wäre dabei das Planungsgenehmigungsverfahren nach Arbeitsgesetz vor der Volkswirtschaftsdirektion, welche alle für den Betrieb der Rekursgegnerin erforderlichen Bewilligungen zu koordinieren hätte (Ziffer 40.7 des Anhangs zur kantonalen Einführungsverordnung über die UVP vom 16. April 1997; LS 710.5).

4.8.1

Dass für den Recyclingbetrieb am bisherigen Standort im bisherigen Umfang grundsätzlich ein Gestaltungsplan erforderlich ist, trifft zu (vgl. kantonalen Richtplan, Ziff. 5.7.3). Die Beschwerdeführerin bringt denn auch nichts vor, was das Erfordernis eines Gestaltungsplans entkräften könnte. Allerdings wird beim weiteren Vorgehen zu prüfen sein, ob ein diesbezüglicher kantonaler bzw. regionaler Gestaltungsplan in § 44a Abs. 1 PBG eine hinreichende gesetzliche Grundlage findet, sieht doch diese Bestimmung nach ihrem Wortlaut kantonale und regionale Gestaltungspläne einzig "für Materialgewinnung und Materialablagerung" vor. Nicht von vornherein auszuschliessen ist, dass allenfalls ein kommunaler Gestaltungsplan nach § 84 PBG eine hinreichende nutzungspla­nerische Grundlage bilden würde. Sodann wird bei der weiteren Abwicklung auch die vom Regierungsrat nicht aufgeworfene Frage zu prüfen sein, ob ein derartiger Sondernutzungsplan (kantonaler bzw. regionaler Gestaltungsplan nach § 44a PBG oder kommunaler Gestaltungsplan nach § 84 PBG) als sachlich gerechtfertigte untergeordnete Abweichung im Sinn von § 16 Abs. 2 PBG zu würdigen wäre und dementsprechend die Anpassung der kantonalen und regionalen Richtplanung hinterher folgen dürfte. In diesem Zusammenhang ist auch Ziff. 5.7.7 des kantonalen Richtplans zu beachten, wonach befristete Anlagen zur Aufbereitung von Bauschutt sowie zur Sortierung von Bausperrgut, die im Rahmen von Gestaltungsplänen für Kiesgruben und Deponien geregelt werden, nicht in den Richtplan aufgenommen werden müssen.

4.8.2

Ob für das streitbetroffene Vorhaben auch eine baurechtliche Bewilligung nach Art. 22 RPG erforderlich sei und zu erteilen wäre, hat der Regierungsrat nicht näher geprüft und braucht daher auch im vorliegenden Beschwerdeverfahren nicht beurteilt zu werden. Auf die Einwände der Beschwerdeführerin, die diesbezüglichen bestehenden Einrichtungen genössen Besitzstandsgarantie und unterstünden wegen ihrer mobilen Be­schaffenheit keiner solchen Bewilligungspflicht, ist daher hier nicht einzugehen (zur grundsätzlich bestehenden raumplanungsrechtlichen Bewilligungspflicht für eine derartige Anlage vgl. BGr, 11. September 2001,1A.50/2001, Pra 91/2002 Nr. 67).

4.8.3

Die von der Beschwerdeführerin ebenfalls bestrittene UVP-Pflicht hängt nicht davon ab, ob auch eine raumplanungsrechtliche Bewilligung erforderlich sei (vgl. Heribert Rausch/Peter Keller in: Kommentar USG, Art. 9 N. 40). Eine UVP nach Art. 9 Abs. 1 USG hat sodann auch dann zu erfolgen, wenn die Anlage erst durch ihre Änderung zu einer UVP-pflichtigen Anlage geworden ist (Art. 2 Abs. 2 lit. a UVPV; Rausch/Keller in: Kommentar USG, Art. 9 N. 44). Die blosse Erneuerung einer bestehenden Anlage ist allerdings nicht als eine wesentliche Änderung aufzufassen, welche eine UVP-Pflicht auslöst. Dass es im vorliegenden Fall entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin nicht um eine blosse Erneuerung in diesem Sinn geht, ergibt sich indessen aus den vorstehenden Erwägungen (E. 4.4 ff.). Demnach bedarf der Recyclingbetrieb der Beschwerdeführerin nach zutreffender Auffassung des Regierungsrats einer Umweltverträglichkeits­prüfung. Diese ist jedoch – insoweit kann der vorinstanzlichen Beurteilung nicht beigetreten werden – bereits im Rahmen der Festsetzung des Gestaltungsplans vorzunehmen. Das ergibt sich zwingend aus Art. 5 Abs. 3 UVPV und § 8 der kantonalen Einführungsverordnung, wonach bei Anlagen, die aufgrund einer Sondernutzungsplanung errichtet werden, diese Planung als das massgebliche Verfahren gilt, sofern sie – was hier zutrifft – eine umfassende Prüfung ermöglicht. Das vom Regierungsrat in Aussicht genommene Plangenehmigungsverfahren käme hier nur zum Zug, wenn der streitbetroffene Recyclingbetrieb an den richtplanerisch bereits vorgesehenen Standort in der Industriezone verlegt würde, weil sich diesfalls ein Gestaltungsplan erübrigen würde.

5.

Wie der Regierungsrat ausdrücklich angeordnet hat, ist es der Beschwerdeführerin im Sinn der Erwägungen einstweilen gestattet, die Deponie L bis zum Erlass anders lautender Anordnungen der Baudirektion weiter zu betreiben. Laut der diesbezüglichen Erwägung (E. 11b) ist mit dem Ablauf der bisherigen Bewilligungen der Baudirektion vom 26. Oktober 1995 und des AGW vom 11. April 1997 nicht eine sofortige Betriebseinstellung verbunden; gemäss jenen Verfügungen sei nämlich die Rekursgegnerin einzig verpflichtet gewesen, rechtzeitig bzw. sechs Monate vor Ablauf der Bewilligung um deren Verlängerung nachzusuchen; nach dem Grundsatz von Treu und Glauben sei sie daher ungeachtet der nunmehr aufzuhebenden neuen Bewilligungen berechtigt, den Betrieb einstweilen weiterzuführen, bis die zuständigen Behörden gegenteilige Anordnungen träfen. Die Parteien verstehen diese Erwägung übereinstimmend dahin, dass damit nicht nur der Rekursantrag der privaten Beschwerdegegner betreffend aufschiebende Wirkung (Reduktion des Betriebs auf Entgegennahme von Deponiegut schon während des laufenden Verfahrens) verworfen und auch nicht bloss eine aufschiebende Wirkung in dem Sinn angeordnet worden ist, als die bisherige Tätigkeit bis zum rechtskräftigen Abschluss des vorliegenden Verfahrens fortgesetzt werden dürfe. Vielmehr soll die Beschwerdeführerin laut den in der Hauptsache getroffenen Erwägungen zwar Vorkehren treffen, die eine Weiterführung ihres Betriebs einschliesslich Abfallsortierung und Recycling im bisherigen Umfang am bisherigen Standort auf verbesserter rechtlicher Grundlage oder dann eine Verlegung des genannten Betriebsteils an einen anderen, richtplankonformen Standort ermöglichen; einstweilen soll sie aber laut der fraglichen Erwägung den bisherigen Betrieb gleichwohl weiterführen dürfen. Das Verwaltungsgericht hat keinen Anlass, der genannten Erwägung eine andere Bedeutung beizumessen.

Wie die privaten Beschwerdegegner zu Recht geltend machen, ist die so zu verstehende Anordnung problematisch, weil sie mit der Gefahr verbunden ist, dass der als rechtswidrig beurteilte Betrieb auf unabsehbare Zeit fortgesetzt wird. Ebenso zu Recht räumen sie indessen selber ein, dass sie den Rekursentscheid des Regierungsrats nicht mit eigener Beschwerde angefochten haben und dass eine so genannte Anschlussbeschwerde nicht zulässig ist. Ihrem Antrag, den regierungsrätlichen Rekursentscheid mit einer Frist zu verbinden, binnen welcher der Deponiebetrieb in der bisherigen, als rechtswidrig beurteilten Form weiterbetrieben werden darf, kann auch im Rahmen der richterlichen Rechtsanwendung von Amtes wegen nicht entsprochen werden, weil damit eine für die Beschwerdeführerin nach § 63 Abs. 2 VRG unzulässige Schlechterstellung verbunden wäre. Entsprechend der vorinstanzlichen Anordnung bleibt es jedoch der Baudirektion unbenommen, nötigenfalls in einem späteren Zeitpunkt weitere Anordnungen zu treffen, die der Durchsetzung des nach dem Gesagten vollumfänglich zu bestätigenden Rekursentscheids dienen.

6.

Demnach ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Die Gerichtskosten sind zu vier Fünfteln der privaten Beschwerdeführerin und zu einem Fünftel der Gemeinde X aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Die private Beschwerdeführerin ist zur Zahlung einer Parteientschädigung an die privaten Beschwerdegegner im angemessenen Gesamtbetrag von Fr. 2'000.- zu verpflichten (§ 17 Abs. 2 VRG).