Gestaltungsplan

1.

Die Beschwerde VB.2004.00233 wurde von der VCS-Sektion Zürich namens des VCS Schweiz sowie von fünf Anwohnern und Anwohnerinnen gemäss § 53 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) fristgerecht eingereicht. Die Frage der Gültigkeit der Beschwerde stellt sich gleichwohl sowohl bezüglich des VCS Schweiz wie auch bezüglich der fünf Privatpersonen.

2.

Die Beschwerde des VCS Schweiz stützt sich auf Art. 55 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (USG). Zur Beschwerdeerhebung ist nach dieser Bestim­mung nur die gesamtschweizerische Vereinigung, nicht die kantonale Sektion befugt (vgl. BGE 123 II 289 E. 1e; Theodor Loretan in: Kommentar USG, 2002, Art. 55 N. 17 und 20). Hier wurde die Beschwerde von der VCS-Sektion Zürich zwar namens des VCS Schweiz eingereicht. Eine Vollmacht der gesamtschweizerischen Organisation liegt jedoch nicht oder jedenfalls – sollte die im vorinstanzlichen Rekursverfahren eingereichte Vollmacht ursprünglich auch für eine nachfolgendes Beschwerdeverfahren gegolten haben – nicht mehr vor. Denn das verbandsintern für die Beschlussfassung zur Beschwerdeerhebung zuständige Organ, die so genannte erweiterte UVP-Kommission, hat an ihrer Sitzung vom 21. Mai 2004 auf eine Beschwerdeerhebung ausdrücklich verzichtet, welchen Beschluss die VCS-Sektion Zürich nicht akzeptieren wollte und verbandsintern angefochten hatte. Es geht demnach nur vordergründig um das Problem der fehlenden Bevollmächtigung eines Rechtsvertreters.

Der VCS Schweiz macht in seiner Eingabe vom 10. Juni 2004 geltend, die Beschwerde, soweit von der VCS-Sektion Zürich namens des VCS Schweiz erhoben, sei unabhängig davon ungültig, wie der (privatrechtliche) Streit innerhalb des VCS betreffend die Beschlussfassung der erweiterten UVP-Kommission vom 21. Mai 2004 ausgehen werde. Diese Einwendungen sind vorweg zu prüfen, zumal sie eine Rechtsfrage betreffen, welche das Verwaltungsgericht von Amtes wegen zu prüfen hat.

2.1

Primäre Voraussetzung für die Gültigkeit jedes Rechtsmittels ist der Beschwerdewille des Betroffenen, der eine diesbezügliche Rechtsschrift einreicht. Das bedeutet, dass ein Re­kurs oder eine Beschwerde vorbehaltlos erhoben werden muss. Nach Ablauf der Rechtsmit­telfrist muss Klarheit herrschen, ob der ergangene Entscheid angefochten oder anerkannt worden ist (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 23 N. 8 und 9).

2.2

In Lehre und Rechtsprechung wird nicht ausgeschlossen, dass auch in der Verwaltungsrechtspflege ein im Nachhinein, das heisst nach Inempfangnahme des begründeten Entscheids erklärter Verzicht auf die Erhebung eines Rechtsmittels wirksam in dem Sinn sei, als der Verzicht grundsätzlich verbindlich ist und auf ihn nur unter besonderen Voraussetzungen, etwa bei Vorliegen von Willensmängeln im Sinn von Art. 23 ff. des Obligationenrechts, zurückgekommen werden kann (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 56 mit Hinweisen). Im vorliegenden Fall hat die erweiterte UVP-Kommission des VCS Schweiz wie erwähnt an ihrer Sitzung vom 21. Mai 2004 auf eine Beschwerdeerhebung ausdrücklich verzichtet, welcher Beschluss in der Öffentlichkeit bekannt gegeben worden ist. Wenn die VCS-Sektion Zürich als eine Sektion des allein beschwerdeberechtigten VCS Schweiz nunmehr geltend macht, der genannte Beschluss der erweiterten UVP-Kom­mis­sion sei infolge von Statutenverletzungen nichtig oder fehlerhaft zustande gekommen, so macht er damit keine Willensmängel geltend. Ob der am 21. Mai 2004 beschlossene und kom­munizierte Verzicht auf Beschwerdeerhebung ungeachtet der verbandsinternen Anfech­tung wirksam und verbindlich im vorstehend dargelegten Sinn sei und die von der VCS-Sektion Zürich namens des VCS Schweiz beim Verwaltungsgericht erhobene Beschwerde schon aus diesem Grund ungültig sei, ist indessen fraglich. Während die Wirksamkeit einer solchen Verzichtserklärung im Zivilprozess ausdrücklich geregelt ist (§ 190 Abs. 2 Satz 2 der zürcherischen Zivilprozessordnung vom 13. Juni 1976), fehlt in der Verwaltungsrechtspflege eine diesbezügliche gesetzliche Normierung. Zudem ist im vorliegenden Fall die Verzichtserklärung der erweiterten UVP-Kommission nicht in schriftlicher Form gegenüber einer hierfür als Adressatin in Betracht fallenden Behörde (dem Regierungsrat als Rekursbehörde, die den fraglichen Entscheid gefällt hat, oder dem Verwaltungsgericht als Beschwerdeinstanz) erfolgt (vgl. demgegenüber RB 1983 Nr. 61). Die Frage der Wirksamkeit der Verzichtserklärung vom 21. Mai 2004 kann indessen aus den nachfolgenden Erwägungen offen gelassen werden.

2.3

Mit dem Grundsatz, dass nach Ablauf der Rechtsmittelfrist der Beschwerdewille feststehen muss, hat sich die Rechtsprechung vor allem im Zusammenhang mit unter Bedingungen oder Vorbehalten erhobenen Rechtsmitteln befasst, und dazu erkannt, dass derartige Bedingungen, sofern sie nicht binnen der Rechtsmittelfrist eintreten oder nicht von "ausserhalb des Verfahrens liegenden Umständen" abhängen, unzulässig seien. Mit "Bedingungen, deren Eintritt von ausserhalb des Verfahrens liegenden Umständen abhängt", sind jedoch stets bedingt erhobene Rechtsmittel gemeint, bei denen der Schluss möglich ist, sie hätten ebenso gut bedingungslos erhoben und später zurückgezogen werden können (vgl. etwa BGE 100 Ib 351 E. 1; Attilio Gadola, Das verwaltungsinterne Beschwerdeverfahren, Zürich 1991, S. 267 f.; Michael Merker, Rechtsmittel, Klage und Normenkontrollverfahren nach dem aargauischen Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Zürich 1998, § 39 N. 9). Denn Rechtsmittel, in denen der Rückzug bei Eintritt einer Bedingung in Aussicht gestellt wird, sind ohne weiteres zulässig. Bei dieser Unterscheidung ist entscheidend, dass die Verfahrensherrschaft der Rechtmittelbehörde gewahrt bleibt: So kann sie etwa ein Rechtsmittel, deren Rückzug für den Fall eines zugleich gestellten Wiedererwägungsgesuchs in Aussicht gestellt wird, aus verfahrensökonomischen Gründen sistieren. Sie kann aber ohne weiteres auf eine solche Sistierung zurückkommen, wenn sie findet, überwiegende andere Interessen sprächen für eine möglichst rasche Entscheidung.

Im vorliegenden Fall geht es um die Frage, ob mit Rücksicht auf die interne Willensbildung bei einer Organisation oder einem Verband vom Erfordernis abgesehen werden könne, dass bei Ablauf der Beschwerdefrist der Beschwerdewille feststehen müsse. Dabei geht es nicht um ein "bedingt" erhobenes Rechtsmittel im Sinn der vorstehend dargelegten Rechtsprechung. Diese betrifft nicht Fälle, in denen die verbands- oder organisationsinterne Willensbildung in Frage stand. Gleichwohl ist die erwähnte Rechtsprechung durchaus auch zur Beantwortung der vorliegenden Frage heranzuziehen. Der in den erwähnten Fällen massgebende Grundsatz, dass bei Ablauf der Beschwerdefrist klar sein muss, ob der angefochtene Entscheid anerkannt ist oder angefochten werden soll, ist nicht nur bei Rechtsmitteln wegleitend, welche unter einer Bedingung erhoben werden. Auch im Zusammenhang mit Rechtsmitteln von Organisationen und Verbänden, deren Beschwerdeerhebung eine interne Willensbildung erfordert, ist eine vorsorgliche Rekurs- bzw. Beschwerdeerbung zwecks Fristwahrung grundsätzlich unzulässig (Kölz/Bosshart/Röhl, § 22 N. 9). Das muss auch hinsichtlich der Willensbildung privatrechtlich organisierter Verbände, denen das Recht zur ideellen Verbandsbeschwerde zusteht, gelten. Der VCS Schweiz ist ein im Handelsregister eingetragener Verein im Sinn von Art. 60 ff. des Zivilgesetzbuchs (ZGB; vgl. Art. 1 der Statuten vom 10. Juni 2001).

2.4

Vorbehalten bleibt eine vorsorgliche Beschwerdeerhebung aufgrund von speziellen gesetzlichen Regelungen, die ein solches Vorgehen ausdrücklich für zulässig erklären. Dies trifft etwa auf den Weiterzug eines Rekursentscheids über Beschlüsse der Gemeinde oder des Grossen Gemeinderats zu; hier sieht das Gesetz selber vor, dass der für diesen Weiterzug erforderliche Beschluss der Gemeindeversammlung oder des Grossen Gemeinde­rats nachgebracht werden kann, wenn die Gemeindevorsteherschaft das Rechtsmittel be­reits ergriffen hat (§ 155 Abs. 4 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926; dazu Hans Rudolf Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 155 N. 4.2). Dieser Spezialregelung liegt gerade der Gedanke zugrunde, dass ohne sie eine derartige vorsorgliche Beschwerdeerhebung ohne feststehenden Beschwerdewillen nach allgemeinen prozessrechtlichen Grundsätzen nicht zulässig wäre. Darüber hinaus hat die Praxis eine Ausnahme gemacht mit Bezug auf die Konkursverwaltung, die sich selber zwar einem finanziellen Anspruch des Gemeinwesens nicht widersetzt, diese Möglichkeit aber den Gläubigern im Hinblick auf deren Rechte nach Art. 260 des Bundesgesetzes über Schuldbetreibung und Konkurs vom 11. April 1889 offen halten will (VGr, 2. März 1977, ZBl 78/1977, S. 329 = ZR 76/1977 Nr. 49). Diese Rechtsprechung betreffend vorsorgliche Beschwerdeerhebung durch die Konkursverwaltung lässt sich aber mit dem vorliegenden Sachverhalt nicht gleichsetzen. Ausnahmen in diesem Sinn sind nur dort zu rechtfertigen, wo aufgrund der für die betreffende Organisation (etwa ein Gemeinwesen oder eine Konkursmasse) geltenden Regelung vernünftigerweise davon auszugehen ist, dass eine Beschluss­fassung des innerhalb dieser Organisation zuständigen Organs binnen der Rechtsmittelfrist nicht möglich ist (zur Prozessführungsbefugnis der Konkursmasse und der Gläu­biger im Konkursverfahren vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 16).

Ein solcher Fall liegt hier nicht vor. Hier geht es vielmehr darum, dass der vom zuständigen Organ innerhalb der Rechtsmittelfrist gefasste Beschluss, auf eine Beschwerde zu verzichten, verbandsintern von der VCS-Sektion Zürich sowie von Vorstandsmitgliedern und Mitgliedern dieser Sektion angefochten worden ist. Die Möglichkeit, dass derartige Beschlüsse verbandsintern anfechtbar sind, wie auch im einzelnen Fall der Umstand, dass davon Gebrauch gemacht worden ist, bildet keinen Grund, vom Prinzip abzuweichen, dass bei Ablauf der Rechtsmittelfrist der Beschwerdewille des Verbands – als eine Gültigkeitsvoraussetzung der Beschwerde – feststehen muss. Demnach wäre die Gültigkeit der Beschwerde selbst dann zu verneinen, wenn diese vorsorglich von der Geschäftsleitung im Hinblick darauf eingereicht würde, dass eine Beschlussfassung durch das zuständige verbandsinterne Organ aus irgendwelchen Gründen nicht möglich gewesen wäre. Um so mehr muss dies im vorliegenden Fall gelten, in welchem das zuständige Verbandsorgan innerhalb der Beschwerdefrist ausdrücklich beschlossen hat, keine Beschwerde zu erheben. Bei dieser Sach- und Rechtslage ist es unerheblich, dass die verbandsinterne Rekurskommission des VCS Schweiz am 7. Juni 2004 den Rekurs der Vorstandsmitglieder der VCS-Sektion Zürich sowie von zwei Verbandsmitgliedern teilweise gutgeheissen, den Beschluss der erweiterten UVP-Kommission vom 21. Mai 2004 "im Sinn der Erwägungen" aufgehoben und diese Kommission angewiesen hat, "nach ordnungsgemässer Einladung und in ordnungsgemässer Besetzung, spätestens innert 7 Tagen … und in strikter Beachtung der Triagekriterien einen neuen Beschluss zu fassen". – Massgebend für diesen Rekursentscheid waren in erster Linie deren Erwägungen 14 und 15, wonach die Beschlussfassung nicht in der für die Beschlussfähigkeit erforderlichen Vollbesetzung erfolgt sei und wonach die Sitzung vom 21. Mai 2004 trotz Kenntnis des Umstands nicht verschoben worden sei, dass daran weder der von der Planungskonferenz bestimmte Sektionsvertreter noch dessen Stellvertreter hatte teilnehmen können.

2.5

Wie der VCS Schweiz zutreffend geltend macht, hätte eine andere Betrachtungsweise (wonach auf das Erfordernis eines bei Ablauf der Rechtsmittelfrist feststehenden Beschwerdewillens mit Rücksicht auf die Möglichkeit, Beschlüsse betreffend den Verzicht auf Beschwerdeerhebung mit verbandsinternen und weiteren privatrechtlichen Rechtsmitteln anzufechten, verzichtet wird) unabsehbare und nicht akzeptierbare Konsequenzen für die Durchführung verwaltungsrechtlicher Rechtsmittelverfahren – nicht nur, aber insbesondere bei Projekten, an deren zeitgerechter Realisierung die Bauherrschaft ein erhebliches Interesse hat. Das zeigt der vorliegende Fall geradezu exemplarisch: Der nun vorliegende Entscheid der verbandsinternen Rekurskommission vom 7. Juni 2004 kann von Ver­einsmitgliedern, die damit nicht einverstanden sind, beim Zivilrichter angefochten werden (Art. 75 ZGB). Sodann kann der von der erweiterten UVP-Kommission gestützt auf diesen Rekursentscheid neu zu treffende Beschluss, wie immer er ausfällt, von anders denkenden Vereinsmitgliedern wieder an die verbandsinterne Rekurskommission weitergezogen werden, deren Zweitentscheid mit verbandsexternen privatrechtlichen Rechtsmitteln weitergezogen werden kann.

2.6

Wie sich aus den vorstehenden Erwägungen ergibt, erübrigt sich im vorliegenden Fall auch die Ansetzung einer Nachfrist nach § 56 Abs. 1 VRG an den Beschwerdeführer 1, um gegenüber dem Verwaltungsgericht zu erklären, ob er nun wirklich Beschwerde erheben will. Ein solches Vorgehen rechtfertigt sich bei Beschwerdeschriften von rechtsunkundigen oder sonst unbeholfenen Personen, deren Ausführungen daran zweifeln lassen, ob sie nun wirklich Beschwerde erheben wollen (vgl. hinten E. 3.5.1). Dass dieser Fall nicht so liegt, bedarf nach dem Ausgeführten keiner zusätzlichen Begründung.

3.

Die Beschwerdeführenden 2 bis 5 haben nicht nur im vorliegenden Verfahren VB.2004.00233, sondern auch im Beschwerdeverfahren VB.2004.00234 der Anwohner Beschwerde erhoben. Am vorinstanzlichen Rekursverfahren vor Re­gierungsrat waren sie lediglich am Rekursverfahren der Anwohner beteiligt. Ihre Beteiligung an der Beschwerde VB.2004.00234 erscheint daher fol­gerichtig und gibt für sich allein genommen zu keinen Bemerkungen Anlass. Ungewöhn­lich ist jedoch ihre gleichzeitige Beteiligung am Beschwerdeverfahren VB.2004.00233. Es stellt sich daher die Frage, ob ein derartiges Vorgehen prozessual zu­lässig sei.

3.1

Gemäss § 54 VRG muss die Beschwerde einen Antrag und eine Begründung enthalten. Antrag und Begründung sind Gültigkeitsvoraussetzungen. Aus dem Antrag muss ersichtlich sein, wie das Dispositiv des angefochtenen Entscheids abzuändern ist. Massstab für die Anforderungen, die an das Erfordernis des Antrags zu stellen sind, ist stets dessen Funktion, den Streitgegenstand vor Verwaltungsgericht zu bestimmen. Mit dem Antrag und der Begründung soll Klarheit geschaffen werden, was ein Beschwerdeführer überhaupt will (vgl. etwa die in Art. 108 Abs. 3 des Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943 im Zusammenhang von Nachfristansetzungen verwendete Formulierung; zur Frage der Nachfristansetzung im vorliegenden Fall vgl. hinten E. 3.5.1). Ist die angefochtene Anordnung ein Rekursentscheid, so genügt das Begehren um dessen "Aufhebung" nur dann, wenn dadurch hinreichend bestimmt wird, was bzw. was noch Streitgegenstand vor Verwaltungsgericht bildet (Kölz/Bosshart/Röhl, § 54 N. 3). Sodann darf der Antrag nur Begehren enthalten, über welche die Vorinstanz entschieden hat oder hätte entscheiden sollen. Dies ist eine Folge des dem Verwaltungsprozess eigenen Begriffs des Streitgegen­stands, welcher durch den Antrag und die erstinstanzliche Verfügung (hier die Gestaltungsplanvorschriften) bestimmt wird (Kölz/Bosshart/Röhl, § 54 N. 4 in Verbindung mit Vorbem. zu §§ 19-28 N. 86 ff.).

Angesichts der Funktion des Beschwerdeantrags, den Streitgegenstand zu bestimmen, dürfen an Beschwerdeantrag und Beschwerdebegründung auch gewisse Anforderungen dahin gestellt werden, dass sie, zumal wenn sie von den gleichen Beschwerdeführenden in verschiedenen Rechtsschriften vorgetragen werden, sich nicht in vielfältiger Weise überschneiden oder gar widersprechen. So wenig es dem Gericht bei Beschwerdeschriften ohne Antrag zuzumuten ist, nach dem mutmasslichen Willen des Beschwerdeführers zu forschen, so wenig ist es Aufgabe des Gerichts, sich mit Anträgen und Begründung auseinanderzusetzen, die sich in mannigfacher Weise überschneiden oder gar widersprechen. Dabei dürfen jedoch aufgrund des Verbots des überspitzten Formalismus keine rigiden Anforderungen gestellt werden. Die Anforderungen können nicht allgemein gültig umschrieben werden. Sie dürfen auch davon abhängig gemacht werden, ob die Beschwerde führende Person rechtskundig bzw. rechtskundig vertreten ist oder nicht.

3.2

Bei einem derart ungewöhnlichen Vorgehen, wie es vorliegend die Beschwerdeführenden 2 bis 5 mit der weiteren Unterstützung der Beschwerde der Anwohnerschaft und der gleichzeitigen Beteiligung an der Beschwerde des VCS Schweiz gewählt haben, rechtfertigt es sich sodann, auch das Motiv dieses Vorgehens mitzuberücksichtigen. Laut eigener Darstellung in der Beschwerdeschrift VB.2004.00233 (S. 15 Ziff. 18) wollen die Beschwer­deführenden damit "sicherstellen, dass auch die Argumente, die der VCS [Schweiz] bisher vortrug und die Kritik der VCS-Sektion Zürich am RRB in ihrem eigenen Interesse vom Verwaltungsgericht auch dann überprüft werden muss, wenn die verbandsinterne Vollmachterteilung an die VCS-Sektion Zürich wider Erwarten scheitern sollte." Dazu ist vorweg Folgendes zu bemerken:

Wenn sich ein ideeller Verband in einem erstinstanzlichen Rekursverfahren durch private Rekurrierende unterstützen lässt, um die Anfechtung eines Projekts auch für den Fall sicherzustellen, dass die Beschwerdeberechtigung des Verbands verneint würde, so ist dies ohne weiteres mit dem auch im Prozessrecht massgebenden Grundsatz von Treu und Glauben vereinbar (zu diesem Grundsatz im Prozessrecht vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 81; Richard Frank/Hans Sträuli/Georg Messmer, Kommentar der zürcherischen Zivilprozessordnung, 3. A., Zürich 1997, § 50 N. 1 ff.). Anders verhält es sich hier: Die Beschwerdeführenden 2 bis 5 haben sich im Rekursverfahren vor Regierungsrat am Rekurs der Anwohnerschaft mit den damaligen Anträgen und Argumenten beteiligt. Wenn sie sich nunmehr nicht nur an deren Beschwerde, sondern auch an derjenigen beteiligen, welche die VCS-Sektion Zürich ohne Bevollmächtigung durch den VCS Schweiz (ja gegen dessen ausdrücklichen Willen) erhoben hat, um mit einer solchen Beteiligung die Behandlung der VCS-Beschwerde sicherzustellen, so verstösst dieses Vorgehen gegen Treu und Glauben und verdient keinen Rechtsschutz. Ob dieses Vorgehen geradezu rechtsmissbräuchlich sei (und zwar auch seitens der VCS-Sektion Zürich), kann dahin gestellt bleiben. Angesichts des geschilderten, Treu und Glauben widersprechenden Vorgehens rechtfertigt es sich jedenfalls, an die Erfordernisse von Beschwerdeantrag und Beschwerdebegründung besonders strenge Anforderungen zu stellen. Es ist dem Verwaltungsgericht nicht zuzumuten, aufgrund der Anträge in Verbindung mit den Begründungen in beiden Beschwerden zu klären, ob der Rahmen des Streitgegenstands gemäss dem seinerzeitigen Rekurs der Anwohnerschaft vom 10. Oktober 2003 eingehalten wird. Ebenso wenig ist es Aufgabe des Gerichts, zur Klärung des Verhältnisses zwischen den Anträgen der Beschwerde VB.2004.00233 einerseits und jenen in der Beschwerde VB.2004.00234 anderseits so vorzugehen, wie es in der Beschwerdeschrift (S. 16 Ziff. 19) dem Gericht empfohlen wird: "Sollten in der vorliegenden Rechtsschrift gestellte Rechtsbegehren der Beschwer­deführenden 2-5 weiter gehen als jene in der Rechtsschrift von Rechtsanwalt H, wären jene als Eventualbegehren zu diesen zu verstehen. Umgekehrt sind gegenüber der Rechtsschrift von Rechtsanwalt H weniger weit gehende Rechtsbegehren der vorliegenden Rechtsschrift als Eventualbegehren der Beschwerdeführenden 2-5 zu den dort von ihren gestellten Begehren zu verstehen."

3.3

Die Beschwerdeführenden halten dies gleichwohl deswegen für zumutbar, weil sie im vorinstanzlichen Rekursverfahren (Rekursschrift Rechtsanwalt H vom 10. Oktober 2003) das "gleiche Rechtsbegehren" gestellt sowie in verschiedener Hinsicht "Rügen erhoben … (hätten), die sich mit denjenigen des VCS [Schweiz] im vorinstanzlichen Verfahren decken", insbesondere hinsichtlich des öffentlichen Verkehrs, des Fahrtenmodells, der Parkplatzberechnung und Poolnutzung. – Beide Einwendungen sind unbegründet:

Der vorinstanzliche Rekursantrag der Anwohnerschaft vom 10. Oktober 2003 lautete, "es sei der angefochtene private Gestaltungsplan Stadion Zürich vom 7. September 2003 aufzuheben und die Sache zur Fortsetzung des Gestaltungsplanverfahrens sowie zur Verbesserung der Umweltverträglichkeitsprüfung an die Rekursgegner zurückzuweisen". Aus dem Be­gehren um Aufhebung des privaten Gestaltungsplans allein ergab sich demnach nicht, welche Änderungen die Rekurrierenden im Einzelnen anstrebten; dies ergab sich erst aus dem Aufhebungsantrag in Verbindung mit der Rekursbegründung. In der Beschwerde VB.2004.00234 vom 24. Mai 2004 stellen die Anwohner den Hauptantrag, den Entscheid des Regierungsrats (und damit auch den ganzen Gestaltungsplan) aufzuheben, dies unter anderem mit der Begründung, er beruhe auf einer "unzulässigen Umweltverträglichkeitsprüfung durch das Volk". Eventualiter verlangen sie die Abänderung des Gestaltungsplans in verschiedenen Punkten (Beschwerdeanträge Ziff. 2.1-2.6), wobei sie eine Beschränkung auf 426 Parkplätze für die Mantel- und permanenten Kernnutzungen sowie eine Begrenzung der Fahrten auf 1,21 Mio. verlangen (Anträge Ziff. 2.2 und 2.4).

Der VCS Schweiz beantragte in seinem Rekurs vom 3. Oktober 2003 die Aufhebung des Gestaltungsplans, wobei es sich erst im Zusammenhang mit der Rekursbegründung ergab, in welchen Punkten der Plan abgeändert werden soll. Gleich verhält es sich mit dem damals gestellten Eventualantrag, die Sache im Sinn der Erwägungen an die Rekursgegnerin zurückzuweisen. In der Beschwerde VB.2004.00233 vom 24. Mai 2004 (VCS Schweiz sowie die fünf Mitbeschwerdeführenden) wird beantragt, "es sei … der angefochtene RRB Nr. 576 vom 21. April 2004 insofern aufzuheben, als damit der Rekurs des Beschwerdeführers 1 und die materiell gleichen Rechtsbegehren der Beschwerdeführenden 2-5 in deren Rekurs insbesondere in den nachfolgenden Punkten ganz oder teilweise abgewiesen werden, und es seien die Gestaltungsplanvorschriften mindestens wie folgt zu ergänzen und zu präzisieren" (näher umschrieben in den Detailanträgen Ziff. 1.1a-e, 1.2a-m)". Eventualiter sei die Sache im Sinn der Erwägungen zur neuen Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen (Ziff. 2). Dabei wird eine Beschränkung der Parkplätze auf 329 für Mantelnutzungen und von 134 für permanente Kernnutzungen, für beide Kategorien zusammen also auf 463, sowie eine Begrenzung der Fahrten auf 1'260'400 gefordert (Beschwerdeanträge 1.2 b und 1.2 j).

Diese Gegenüberstellung der Rekurs- und Beschwerdeanträge der Anwohnerschaft (Beschwerdeverfahren VB.2004.00234) einerseits sowie der Rekurs- und Beschwerdeanträge des vorliegenden Beschwerdeverfahrens (VB.2004.00233) anderseits veranschaulicht Folgendes: Würde die Beteiligung der Beschwerdeführenden 2 bis 5 (VB.2004.00233) an diesem Beschwerdeverfahren akzeptiert, hätte das Verwaltungsgericht nicht nur zu prüfen, ob mit den Anträgen in beiden Beschwerden der Rahmen des Streitgegenstands der vorangehenden Rekurse eingehalten werde (was zum Prüfungsprogramm gehört); zu prüfen wäre auch, ob mit den Anträgen in der Beschwerde VB.2004.00233 der Rahmen des Streit­gegenstands gemäss Beschwerde VB.2004.00234 nicht übertreten werde. Dies ist dem Ge­richt nicht zuzumuten. Ebenso wenig kann von ihm verlangt werden, Widersprüche in den einzelnen Anträgen dadurch zu beseitigen, dass sie aufgrund einer Aufteilung im Sinn von Ziff. 19 der Beschwerdeschrift in Haupt- und Eventualanträge strukturiert werden. Zu beachten ist bei alledem, dass Art. 14 der Gestaltungsplanvorschriften, auf welchen sich die meisten Anträge beziehen, eine detaillierte Regelung mit zahlreichen Einzelvorschriften, verbunden mit genau festgelegten Parkplatz- und Fahrtenzahlen enthält. Diese Einzelregelungen samt Zahlen bestimmen somit als Bestandteil der erstinstanzlichen Verfügung bereits den Streitgegenstand mit, welcher abschliessend durch die einzelnen Rekurs- und Beschwerdeanträge der jeweiligen Rechtsmittel festgelegt wird. Die verwendeten Zahlen sind daher nicht bloss Elemente verschiedener Begründungen, sondern sie bestimmen unmittelbar auch den Streitgegenstand.

3.4

Dagegen lässt sich auch nicht einwenden, es wäre den Beschwerdeführenden 2 bis 5 un­benommen gewesen, sich nicht mehr an der Beschwerde der Anwohnerschaft (VB.2004.00234), sondern nur noch an der Beschwerde des VCS Schweiz (VB.2004.00233) zu beteiligen. Zum einen ist das eine reine Hypothese. Zum andern hätte sich diesfalls eine Gegenüberstellung der Anträge in beiden Beschwerden erübrigt, nicht aber ein Vergleich zwischen den Anträgen in der Beschwerde VB.2004.00233 und den An­trägen im Rekurs der Anwohner, welche nach dem Gesag­ten teilweise andere Rekursbegehren als der VCS Schweiz gestellt haben. Ebenso wenig lässt sich einwenden, der Regierungsrat habe mit der Vereinigung und gemeinsamen Behandlung der drei Rekurse des VCS Schweiz, der Anwohner und einer Grundeigentümerin eine Grundlage geschaffen, welche im nachfolgenden Beschwerdeverfahren eine Prü­fung zulassen würde, die nicht mehr vom jeweiligen Streitgegenstand der einzelnen Rekurse auszugehen habe. Eine derartige Wirkung kommt der Vereinigung von Rekursverfahren mit Bezug auf nachfolgende Beschwerdeverfahren nicht zu. Sind sich widersprechende und ergänzende Rekursanträge eine Folge der Vereinigung verschiedener Rekurse, bedeutet dies nicht, dass aus all diesen Anträgen ein gemeinsamer Streitgegenstand abzuleiten sei; der Entscheid selber hat ungeachtet der Vereinigung nötigenfalls differenzierend auf die einzelnen Rekurse bzw. deren Anträge Bezug zu nehmen. Im vorliegenden Fall ergeben sich Widersprüche und Überschneidungen jedoch nicht aus der Vereinigung verschiedener Beschwerden. Vielmehr geht es um Widersprüche zwischen Anträgen der nämlichen Beschwerdeführer, die darauf zurückzuführen sind, dass diese sich nicht nur am Weiterzug ihres ursprünglichen Rekurses, sondern neu an der namens des VCS Schweiz erhobenen Beschwerde beteiligt haben, ohne zuvor an dessen Rekurs beteiligt gewesen zu sein. Im Übrigen werden diese beiden nach dem Gesagten untauglichen Argumente von den Beschwerdeführenden denn auch nicht vorgebracht.

3.5

Es ergibt sich demnach, dass die Beschwerde, soweit sie von den Beschwerdeführenden 2 bis 5 erhoben worden ist, den formellen Anorderungen von § 54 VRG nicht genügt. Zu prüfen bleibt, welche Rechtsfolgen daraus zu ziehen sind. Die Frage stellt sich in zweierlei Hinsicht.

3.5.1

Zunächst fragt es sich, ob den Beschwerdeführenden 2 bis 5 gestützt auf § 56 Abs. 1 in Verbindung mit § 54 VRG (oder allenfalls gestützt auf § 70 in Verbindung mit § 23 Abs. 2 VRG) eine Nachfrist zur Einreichung einer verbesserten Beschwerdeschrift einzureichen sei. Das ist zu verneinen. Die zitierte Regelung will vorab verhindern, dass Rechts­unkundigen und Unbeholfenen der Zugang zur Rechtsmittelinstanz verwehrt wird, weil sie formellen Anforderungen keine Beachtung geschenkt haben. Sie dient nicht dazu, einer durch einen Rechtsanwalt vertretenen Partei Gelegenheit zur Verbesserung einzuräumen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 56 N. 8 mit Hinweis auf RB 1980 Nr. 21, 1987 Nr. 36, 1989 Nrn. 15 und 16 sowie BGE 108 Ia 209). Und vor allem dient diese Regelung nicht dazu, der VCS-Sektion Zürich Hilfe in ihrem Bemühen zu leisten, den namens des VCS Schweiz erhobenen Rekurs auch für den Fall, dass sich die Beschwerde des Verbands selber als ungültig erweisen sollte, doch noch an das Verwaltungsgericht weiterziehen zu können.

3.5.2

Nach dem Grundsatz von Treu und Glauben kann die dargestellte Sach- und Rechtslage nicht zur Folge haben, dass auf beide Beschwerden, soweit sie von den Anwohnern erhoben worden sind, nicht einzutreten wäre. Ungewöhnlich sowie gegen Treu und Glauben verstossend war deren Vorgehen nur insoweit, als sie sich auch an der von der VCS-Sektion Zürich namens des VCS Schweiz eingereichten Beschwerde beteiligt haben (vgl. vorn E. 3.2). Demzufolge ist lediglich diese Beschwerde (auch insoweit, als sie von ihnen erhoben wurde) ungültig.

4.

Ist demnach auf die Beschwerde nicht einzutreten, so erweist sich das Gesuch der Beschwerdeführenden, der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu entziehen, als gegenstandslos.

5.

Gemäss § 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG sind die Gerichtskosten den unterliegenden Parteien aufzuerlegen. Nach der Praxis zu dieser Bestimmung ist neben dem Unterliegerprinzip auch das Verursacherprinzip massgebend. Gestützt auf dieses Prinzip können die Kosten ausser den Verfahrensbeteiligten auch jenen Personen auferlegt werden, die sie tatsächlich verursacht haben, so etwa dem Vertreter, der ohne Auftrag der von ihm vertretenen Partei ein Rechtsmittel ergreift (Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 22 mit Hinweisen).

Hier haben die Beschwerdeführenden 2 bis 5 die Gerichtskosten bzw. den auf sie entfallenden Anteil in ihrer Eigenschaft als Unterliegende zu tragen. Soweit die Beschwerde im Namen des VCS Schweiz erhoben worden ist, liegt eine besondere Situation vor. Dem VCS Schweiz können weder als Unterliegendem noch als Verursacher Kosten auferlegt werden. Aufgrund der vorliegenden Umstände erscheint es als angemessen, als Verursacher nicht Rechtsanwalt F, sondern die VCS-Sektion Zürich zu betrachten. Als angemessen erweist sich eine Gerichtsgebühr von insgesamt Fr. 3'200.- Als angemessen erweist sich sodann eine Kostenverlegung zur Hälfte zulasten der VCS-Sektion Zürich und zu je 1/8 zulasten der Beschwerdeführenden 2 bis 4 und zu je 1/16 den Beschwerdeführenden 5.1 und 5.2.

Gestützt auf § 17 Abs. 2 VRG sind die Beschwerdeführenden zu verpflichten, der Beschwerdegegnerin 2 eine Parteientschädigung zu zahlen. Bei deren Bemessung ist dem Umstand Rechnung zu tragen, dass der Beschwerdegegnerin 2 angesichts der heute ablaufenden Frist für die Einreichung einer Beschwerdeanwort bereits ein erheblicher Aufwand entstanden sein dürfte. Als angemessen erweist sich daher ein Betrag von Fr. 2'000.- (Mehrwertsteuer inbegriffen). Den Beschwerdeführenden als Unterliegenden ist von vornherein keine Parteientschädigung zuzusprechen.