Nutzungsplanung

1.1

Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) in Verbindung mit § 329 Abs. 4 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) zur Behandlung der vorliegenden, einen kommunalen Nutzungsplan betreffenden Beschwerde zuständig (RB 1998 Nr. 26). Die Beschwerdeführenden sind nach § 338a Abs. 1 PBG zur Beschwerdeerhebung legitimiert. Weil auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2

Die Baurekurskommission hat die Rekurslegitimation der Rekurrenten 1-12 bejaht, da sie allesamt Eigentümer oder Mieter von in unmittelbarer Nähe des umzuzonenden Gebietes gelegenen Gebäuden seien. Diese Auffassung ist in Bezug auf einen Teil der Rekurrentschaft fragwürdig. In unmittelbarer Nähe zum streitbetroffenen Projekt wohnen nur die Rekurrenten 4, 5 und 8 bzw. besitzen dort ein Grundstück (Rekurrent 1). Da die Baurekurskommission den Rekurs jedoch ohnehin materiell behandeln musste, hat das keine Konsequenzen für das vorliegende Beschwerdeverfahren.

1.3

Die Vorinstanz verneinte die Legitimation der Beschwerdeführerin 13 (Zürcherische Vereinigung für Heimatschutz). Die streitbetroffenen Grundstücke seien bis anhin der Freihaltezone (Kat.-Nr. OE2885) oder der Freihaltezone C (Kat.-Nr. UN4083) zugewiesen gewesen. Diese Zonen dienten weder zum Schutz eines Natur- oder Heimatschutzobjekts, noch sei der Grüngürtel auf den Grundstücken als solcher im Inventar der schützenswerten Gartenanlagen aufgeführt. Die Freihaltezone diene vielmehr der Gliederung der Bauzone sowie als Erholungsgebiet der Bevölkerung.

1.3.1

Dagegen lässt die Beschwerdeführerin 13 einwenden, Freihaltezonen dienten der Bewahrung von Objekten des Natur- und Heimatschutzes. Dafür bedürfe es entgegen der Ansicht der Rekursinstanz keiner vorgängigen Inventarisierung oder konkreten Unterschutzstellung. Zu den Schutzobjekten gehörten unter anderen wertvolle Park- und Gartenanlagen, Bäume und Baumbestände. Das vorliegend betroffene Gebiet sei Teil einer weitläufigen Gartenstadtanlage, die sich vom Bucheggplatz bis nach Oerlikon erstrecke. Diese Freihaltezone sei bereits Bestandteil der Bau- und Zonenordnung vom 12. Januar 1963 (BZO 1963) gewesen, der Schutzzweck bestehe schon seit langer Zeit. Demgegenüber bekräftigt die Beschwerdegegnerin, dass das streitbetroffene Gebiet in keinem Inventar aufgeführt und auch keine schützenswerte Gartenanlage sei. Aus der Bezeichnung Gartenstadtanlage allein könne nicht auf Schutzwürdigkeit geschlossen werden. Ebenso wenig begründe die Dauer des Bestands eines nicht überbauten und weitgehend begrünten Bereichs ein Schutzobjekt. Vielmehr dienten die streitbetroffenen Freihaltezonen der Erholung der Bevölkerung.

1.3.2

Nach § 61 Abs. 1 und 2 PBG sind als Freihaltezonen oder Erholungszonen die Flächen auszuscheiden, die für die Erholung der Bevölkerung nötig sind. Der Freihaltezone können ferner Flächen zugewiesen werden, die ein Natur- und Heimatschutzobjekt bewahren oder der Trennung und Gliederung der Bauzonen dienen. Schutzobjekte des Natur- und Heimatschutzes sind neben anderen wertvolle Park- und Gartenanlagen, Bäume und Baumbestände (§ 203 Abs. 1 lit. f PBG). Über die Schutzobjekte erstellen die zuständigen Behörden Inventare. Der Schutz erfolgt unter anderem durch Massnahmen des Planungsrechts (§ 205 lit. a PBG). Kantonal tätige Vereinigungen, die sich seit wenigstens zehn Jahren im Kanton statutengemäss dem Natur- und Heimatschutz oder verwandten, rein ideellen Zielen widmen, sind zum Rekurs und zur Beschwerde gegen Anordnungen und Erlasse befugt, die sich auf den III. Titel (Natur- und Heimatschutz, §§ 203 ff.) oder § 238 Abs. 2 PBG stützen, sowie gegen Bewilligungen für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen (§ 338a Abs. 2 PBG).

1.3.3

Zwar sehen § 14 der Natur- und Heimatschutzverordnung vom 20. Juli 1977 (NaturschutzV) und § 61 Abs. 2 PBG vor, dass der planungsrechtliche Schutz von Naturschutzobjekten durch Zuweisung in Freihaltezonen erfolgen kann. Daraus darf indessen nicht geschlossen werden, jede Freihaltezone sei grundsätzlich zum Schutz eines Naturschutzobjekts eingerichtet worden. Das lässt sich auch nicht aus dem von der Rekursinstanz im Entscheid vom 27. September 2002 rein deskriptiv verwendeten Begriff der weitläufigen Gartenstadtanlage ableiten. Dagegen spricht zudem, dass der infrage stehende Teil der Parzelle UN4083 der Freihaltezone C – für Sport- und Badeanlagen – zugeteilt ist (Art. 81 der Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich vom 24. November 1999, BZO 1999), was angesichts der Schulbauten auf der Parzelle UN4083 durchaus Sinn macht. Schliesslich sind den Akten keine Anhaltspunkte dafür zu entnehmen, dass der Freihaltezone, die sich – unterbrochen durch Erholungszonen und Freihaltezonen C – vom Bucheggplatz bis nach Oerlikon erstreckt, der Charakter einer weitläufigen Gartenstadtanlage im Sinne eines Schutzobjektes zukommen soll. Daran ändert auch nichts, dass diese Freihaltezonen schon längere Zeit existieren. Zwar sind nach § 1 NaturschutzV Schutzobjekte auch ohne förmliche Unterschutzstellung oder Aufnahme in ein Inventar zu schonen und zu erhalten. Es liegen jedoch keine Anhaltspunkte dafür vor, dass die Freihaltezonen vorliegend im Hinblick auf ein behauptetes Schutzobjekt eingerichtet worden wären.

1.4

Die Parteien verlangen einen Augenschein. Der Entscheid über die Anordnung eines Augenscheins steht im pflichtgemässen Ermessen der zuständigen Behörde. Eine dahingehende Pflicht besteht nur, wenn die tatsächlichen Verhältnisse auf andere Weise überhaupt nicht abgeklärt werden können. Die an einem ordnungsgemäss durchgeführten Augenschein gewonnenen Erkenntnisse der Örtlichkeiten dürfen auch in einem späteren Rechtsgang in der gleichen Sache verwendet werden; ein zweiter Augenschein vor dem Neuentscheid ist nicht nötig (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 7 N. 45). Die Vorinstanz hat am 2. September 2004 einen Augenschein durchgeführt und die Verhältnisse fotographisch festgehalten. Diese ergeben sich auch aus den bei den Akten liegenden Plänen mit hinreichender Deutlichkeit. Ein nochmaliger Augenschein ist nicht vorzunehmen.

1.5

Die Beschwerdeführenden beanstanden, dass vor Vorinstanz kein zweiter Schriftenwechsel durchgeführt wurde, und erkennen darin eine Verletzung des rechtlichen Gehörs, was zur Aufhebung des angefochtenen Beschlusses führen müsse. Nach § 26 Abs. 4 VRG kann die Rekursinstanz einen zweiten Schriftenwechsel anordnen. Sie muss dies unter anderem dann tun, wenn sie von sich aus beabsichtigt, neu eingetretene oder bisher ausser Acht gelassene Tatsachen in ihrem Entscheid zugrunde zu legen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 26 N. 34 f.). Wie es sich damit verhält, kann im vorliegenden Fall indessen offen bleiben, da sich die Beschwerdeführenden am Augenschein der Baurekurskommission vollumfänglich äussern konnten. Den Beschwerdeführenden erwuchs dadurch aus dem Verzicht auf einen zweiten Schriftenwechsel kein Nachteil. Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs liegt deshalb nicht vor.

2.

2.1

Genügende Zugänglichkeit bedingt in tatsächlicher Hinsicht eine der Art, Lage und Zweckbestimmung der Bauten oder Anlagen entsprechende Zufahrt für die Fahrzeuge der öffentlichen Dienste und der Benützer. Bei grösseren Überbauungen muss überdies die Erreichbarkeit mit dem öffentlichen Verkehr gewährleistet sein. Zufahrten sollten für jedermann verkehrssicher sein (§ 237 Abs. 1 und 2 PBG). Die bestehende Zufahrt zum alten Schulhaus Allenmoos II soll von ca. 2.5 m auf eine Breite von 4-5 m mit einem 1 m breiten Trottoir ausgebaut werden. Sie entspricht damit einer Zufahrts- oder Erschliessungsstrasse gemäss Anhang der Zugangsnormalien vom 9. Dezember 1987.

2.2

Pläne sind einerseits grundsätzlich abänderbar, weil die Planung einen ständigen und durchgehenden Prozess darstellt. Anderseits sollen die Adressaten eines Nutzungsplans innerhalb des Planungshorizonts auf die Verlässlichkeit eines Plans vertrauen können. § 9 Abs. 2 PBG bringt die vorzunehmende Interessenabwägung zum Ausdruck, indem Planungen neuen Erkenntnissen und Entwicklungen anzupassen sind, soweit Rechtssicherheit und Billigkeit es zulassen (Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. A., Zürich 1999, Rz. 435). Nutzungspläne werden überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben. Diese Änderungen müssen nach der Planfestsetzung eingetreten sein und zudem die für die Planung massgebenden Verhältnisse betreffen. Das Bundesgericht erachtete in einem konkreten Fall (BGE 124 II 391 ff.) eine neu ausgeschiedene Zone "von lediglich 5'500 m2" für Sport- und Freizeitanlagen als zulässig, obwohl die umstrittene Planungsmassnahme nur rund drei Jahre nach der Genehmigung der Ortsplanung erfolgte. Die Rechtsprechung lässt zudem nachträgliche geringfügige Erweiterungen des Baugebiets zu, soweit dadurch die bestehende Zonenplanung lediglich in untergeordneten Punkten ergänzt wird und eine gesamthafte Überprüfung der Planung nicht notwendig erscheint (dazu BGE 124 II 391, E. 3a, 4b; BGE 121 I 245 E. 6e; BGE 119 Ia 300 E. 3b; ZBl 98/1997 S. 231 E. 4d/aa+bb).

2.3

Sind die Voraussetzungen für eine Ausnahmebewilligung wie vorliegend nicht erfüllt (vorn I.B), kann die Änderung des Nutzungsplans damit noch nicht ohne weiteres als unzulässig und als Umgehung von Art. 24 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG) bezeichnet werden. Eine Umgehung von Art. 24 RPG ist nur dann anzunehmen, wenn mit der fraglichen Planungsmassnahme eine unzulässige Kleinbauzone geschaffen wird. Kleinbauzonen sind nur insoweit verpönt, als dadurch das raumplanerische Ziel, die Siedlungstätigkeit in Bauzonen zusammenzufassen und die Streubauweise für nicht freilandgebundene Bauten zu verhindern, unterlaufen wird und zu einer Aufweichung der Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet führt.

3.

Die Beschwerdeführenden machen geltend, die Zonenplanänderung sei ungenügend ausgeschrieben worden. Sie erkennen in verschiedener Hinsicht eine Verletzung von der Bevölkerung bei Planungen zustehenden Mitwirkungsrechten, was die Beschwerdegegnerin bestreitet. Die Vorinstanz bestätigte zwar, dass Art. 4 Abs. 2 RPG der Bevölkerung Mitwirkungsrechte bei der Planung einräume, ebenso § 7 PBG. Allerdings sei der Anspruch der Bevölkerung auf Mitwirkung nicht formeller Natur wie der Anspruch auf rechtliches Gehör. Für untergeordnete Planänderungen könne die Mitwirkung daher zulässigerweise unterbleiben. Bezüglich der Publikation der öffentlichen Planauflage sei es sodann einem interessierten Bürger aufgrund der Seltenheit einer Zonenplanänderung durchaus zuzumuten, sich aus eigener Initiative um genauere Informationen zu kümmern. Die Frage, ob die öffentliche Planauflage rechtsgenügend publiziert worden sei, liess sie letztlich offen, da eine mangelhafte Durchführung der Mitwirkung nur zur Anfechtbarkeit, nicht zur Nichtigkeit des Beschlusses über die Zonenplanänderung geführt hätte. Zudem ging sie von einer untergeordneten Zonenplanänderung aus.

3.1

Nach Art. 4 Abs. 2 RPG sorgen die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden dafür, dass die Bevölkerung bei Planungen in geeigneter Weise mitwirken kann. Mitwirkung im Sinne von Art. 4 Abs. 2 RPG bedeutet, dass eigene Meinungen und Vorschläge im Entwurfsstadium eingebracht werden können und die planenden Behörden sich damit materiell auseinandersetzen, ohne dass jedoch ein Anspruch auf individuelle Beantwortung jeder Mitwirkungseingabe bestünde. Der Anspruch auf Mitwirkung ist nicht formeller Natur. Für untergeordnete Planänderungen ohne öffentliches Interesse kann daher die Mitwirkung zulässigerweise unterbleiben. Über die konkrete Ausgestaltung der Mitwirkung entscheidet der kantonale Gesetzgeber. Eine bestehende Nutzungsplanung kann bundesrechtskonform grundsätzlich nur durch ein formelles Planverfahren unter Mitwirkung der Bevölkerung, mit Genehmigung der kantonalen Behörde, unter Gewährung des Rechtsschutzes, vorgenommen werden. Der Beschluss über den Nutzungsplan unterliegt sowohl der kantonalen Genehmigung (Art. 26 Abs. 1 RPG) – die hier vorliegt – als auch einem Rechtsmittel (Art. 33 Abs. 1 RPG; Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 4. A., Bern 2002, S. 216 ff., 511 ff.; Rudolf Muggli, Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, Art. 4 N. 24, 27 f.). Nach § 7 Abs. 2 PBG sind die Pläne (Richt- und Nutzungspläne) vor der Festsetzung öffentlich aufzulegen und kann sich innert 60 Tagen nach der Bekanntmachung jedermann bei der die Auflage verfügenden Instanz zum Planinhalt äussern (Haller/Karlen, Rz. 402). Über die nicht berücksichtigten Einwendungen wird gesamthaft bei der Planfestsetzung entschieden.

3.2

Am 27. Januar 2003 verfügte die Vorsteherin des Hochbaudepartements der Stadt Zürich, dass die Teilrevision der Nutzungsplanung, bestehend aus Zonenplanänderungen und Änderung der Bauordnung, vom 31. Januar 2003 bis 31. März 2003 öffentlich aufgelegt werde und eingesehen werden könne. Im kantonalen Amtsblatt vom 31. Januar 2003 wurde die "Teilrevision Nutzungsplan, Zonenplanänderungen und Änderungen der Bauordnung" zur öffentlichen Auflage ausgeschrieben. Die Beschwerdeführenden bestreiten vorerst, dass auch die Zonenplanänderung Allenmoos aufgelegen habe. Die Vertreter der Beschwerdegegnerin hätten nämlich anlässlich der Referentenaudienz am 17. März 2003 (Verfahren VB.2002.00362) erklärt, dass sie sich Gedanken über eine allfällig anderweitige Erschliessung machen würden. Hätte die umstrittene Zonenplanänderung in jenem Zeitpunkt tatsächlich aufgelegen, hätten sie an der Referentenaudienz erklärt, dass sie sich für die Beibehaltung der Zufahrtsstrasse ab der Ringstrasse entschieden hätten und diese publiziert worden sei. Die Beschwerdegegnerin entgegnet, im damaligen Zeitpunkt (der Referentenaudienz) habe noch nicht festgestanden, ob die Neuzonierung tatsächlich erfolgen würde. Der Entscheid darüber sei von der Beurteilung des Verwaltungsgerichts im Verfahren um die Baubewilligung sowie vom Ergebnis einer vertieften Prüfung alternativer Zufahrtsmöglichkeiten abhängig gewesen.

Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die Zonenplanänderung Allenmoos nicht wie dargelegt stattgefunden hat. Darauf lässt nicht nur die erwähnte Verfügung vom 27. Januar 2003 schliessen, sondern auch die Weisung Nr. 141 des Stadtrates an den Gemeinderat, wonach die Zonenplanänderungen – darunter diejenige betreffend "Allenmoos, Unterstrass/Oerlikon" – öffentlich aufgelegen hätten. Nichts deutet darauf hin, dass der Stadtrat den Gemeinderat über die Planauflage Allenmoos angelogen hätte. Die Vertreter der (heutigen) Beschwerdegegnerin mussten sich an der Referentenaudienz vom 17. März 2003 diesbezüglich auch nicht äussern. In jenem Verfahren ging es um die Frage, ob die Baubewilligung zu Recht aufgehoben und ob eine Ausnahmebewilligung für die Zufahrt ab der Ringstrasse zu Recht verneint worden sei. Aus der Erwähnung der geplanten Zonenplanänderung hätte sich für jenes Verfahren nichts ableiten lassen. Einerseits stand damals nicht fest, ob diese (erst öffentlich aufgelegte) Zonenplanänderung überhaupt zustande kommen würde. Anderseits liess die Beschwerdeführerin die Frage der optimalen Zufahrt insbesondere für Transporte behinderter Kinder noch weiter abklären. Der entsprechende Bericht stammt vom 20. März 2004. Demnach spielte die Variante der Zonenplanänderung im Verfahren um die Baubewilligung im Zeitpunkt der Referentenaudienz höchstens eine untergeordnete Rolle und bedurfte nicht der Erwähnung.

3.3

Die Beschwerdeführenden lassen weiter ausführen, am 31. Januar 2003 sei keine Zonenplanänderung Allenmoos öffentlich ausgeschrieben worden. Es sei auch nicht erkennbar gewesen, dass es um die Einzonung einer Freihaltezone gegangen sei. Sie verweisen dazu auf die Vorschriften über die Ausschreibung von Baugesuchen und halten die Publikation vom 31. Januar 2003 für ungenügend. Die Beschwerdegegnerin hält dagegen, dass die Verfügung der Vorsteherin des städtischen Hochbaudepartementes vom 27. Januar 2003 zusammen mit den massgeblichen Plänen vom 31. Januar bis 31. März 2003 tatsächlich aufgelegen habe.

3.3.1

Eine Pflicht zur persönlichen Benachrichtigung der einzelnen Grundeigentümer im Nutzungsplanverfahren besteht nur dann, wenn sie das kantonale Recht vorsieht. Im Kanton Zürich besteht keine entsprechende Bestimmung. Ist ein Grundeigentümer nicht ortsansässig, so muss er sich über die rechtliche Situation seiner Grundstücke auf dem Laufenden halten. Die Wahrung der Mitwirkungsrechte des durch beabsichtigte Nutzungsplanungen in rechtlich geschützten Interessen Betroffenen setzt neben der Planauflage mindestens einen Hinweis auf diese im Amtsanzeiger voraus (Haller/Karlen, Rz. 405 f.). Ein solcher Hinweis war der Publikation im Amtsblatt vom 31. Januar 2003 durchaus zu entnehmen, auch wenn daraus nicht ersichtlich war, welche Gebiete in der Stadt Zürich von der Teilrevision der Nutzungsplanung konkret betroffen waren. Angesichts der – von den Beschwerdeführenden nicht substantiiert bestrittenen – Seltenheit von Zonenplanänderungen, die keine umfassende Revision des kommunalen Nutzungsplans erfordern, erscheint die Publikation der Planauflage indessen genügend, auch wenn nicht ganz einzusehen ist, weshalb die betroffenen Gebiete nicht bereits erwähnt wurden. Interessierte hätten dies aber, wie die Vorinstanz zu Recht festhält, auf telefonischem Weg leicht herausfinden können. Von einer ungenügenden Publikation kann daher nicht die Rede sein. Selbst wenn eine solche aber vorgelegen hätte, hätte dies mangels formeller Natur des Mitwirkungsanspruchs nicht zur Aufhebung des Umzonungs­entscheids geführt (vorn E. 3.1). Zudem hätte ein allfälliger Mangel im Rechtsmittelverfahren geheilt werden können. Die Publikation der Zonenplanänderungen vom 9. Januar 2004 ermöglichte den Beschwerdeführenden denn auch, das vorliegende Rechtsmittelverfahren einzuleiten und damit ihre Rechte vollumfänglich zu wahren. Fehl geht zudem der Vergleich mit der Publikation der Baugesuche und der baurechtlichen Bewilligung. Die Publikation des Baugesuchs dient lediglich dazu, dass Betroffene den baurechtlichen Entscheid verlangen können, um damit ihre Rechte zu wahren. Ein Einspracheverfahren insbesondere zu den Projektplänen wird nicht durchgeführt (§§ 314 Abs. 4, 315 Abs. 1 und 3 PBG).

3.3.2

Nicht zutreffend ist sodann, dass der Gemeinderat Zürich über die Gründe für die Umzonierung getäuscht worden sei. Wie aus der Weisung Nr. 141 des Stadtrates an den Gemeinderat vom 9. Juli 2003 hervorgeht, wurde nicht erklärt, die Baurekurskommission I habe die Einzonung angeordnet. Vielmehr wurde dargetan, dass im Zeitpunkt der mit der BZO 1999 vorgenommenen Einzonung des Schulareals Allenmoos von der Freihaltezone in eine Bauzone (Oe4F) das konkrete Projekt für ein Schulhaus Allenmoos II noch nicht vorhanden und entsprechend die Erschliessung über in der Freihaltezone verbliebenes Land nicht vorgesehen war. Gemäss dem Entscheid der Baurekurskommission sei dieser (kleine) Bereich ebenfalls der anschliessenden Zone der öffentlichen Bauten (Oe4F) zuzuweisen. Damit wurde lediglich "unterschlagen", dass alternativ eine Neuprojektierung des Schulhauses Allenmoos II zur Debatte gestanden hätte. Dazu bestand indessen kein Anlass, war doch die baurechtliche Bewilligung lediglich bezüglich der Zufahrtswege, nicht aber das Projekt als solches, angefochten worden (vorn I.A).

Die übrigen Ausführungen der Beschwerdeführenden sind nicht geeignet, formelle Fehler bei der Ausschreibung der Zonenplanänderung zu belegen.

4.

4.1

Die Beschwerdeführenden beanstanden weiter, dass der Freihaltebereich bereits Bestandteil der BZO 1963 gewesen sei und in der BZO 1999 nur im Bereich der Schulanlage Allenmoos geringfügige Änderungen erfahren habe. Nach Aussagen der Beschwerdegegnerin sei man im Jahr 1999 davon ausgegangen, dass die Freihaltezone für den Bau des Schulhauses Allenmoos II nicht benötigt werde. Nur wegen des Siegerprojekts, das eine Zufahrt über die Freihaltezone vorsehe, stehe nun eine Umzonierung zur Diskussion. Dabei hätte der Grüngürtel zwischen Oerlikon und Milchbuck durchgehend beibehalten werden sollen. Mit der Revision der Nutzungsplanung nach erst so kurzer Dauer des bisherigen Zonenplans würden die Grundsätze der Planbeständigkeit verletzt. Die Beschwerdegegnerin gesteht zu, dass die in Frage stehenden Flächen der Freihaltezonen auf den Parzellen UN4083 und OE2885 schon gemäss der BZO 1963 in der Freihaltezone lagen. In der BZO 1992 sei auf dem Grundstück UN4083 eine Freihaltezone C bezeichnet worden. Diese Festlegung sei in der BZO 1999 nicht revidiert worden und damit nicht Gegenstand der Zonenplanrevision von 1999 gewesen. Lediglich die Fläche zwischen der nördlichen Fassade des bestehenden Schulhauses Allenmoos II und der nördlichen Grenze des Grundstücks UN4083 von 612.9 m2 sei Gegenstand der Zonenplanrevision von 1990 gewesen und der Freihaltezone C zugewiesen worden. Demnach lägen 2'509.8 m2 (von 3'125.6 m2) seit der BZO 1963 und damit seit über 40 Jahren in der Freihaltezone, weshalb diesbezüglich kaum eine Verletzung des Gebots der Planbeständigkeit vorliege. Die Vorinstanz hielt die geplante Umzonung von 3'128 m2 für eine ebenso geringfügige wie projektbezogene Anpassung des Zonenplans. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sei die Erweiterung der Bauzone bzw. die Ausweitung einer Spezialnutzungszone für ein konkretes Projekt zulässig, wenn die Planungsmassnahme den Zielen und Grundsätzen der Nutzungsplanung entspreche.

4.1.1

Tatsächlich ergibt sich aus den bei den Akten liegenden Plänen, dass der überwiegende Teil des umzuzonenden Gebietes bereits in der BZO 1963 der Freihaltezone zugeteilt wurde. Lediglich ein Streifen von 616.9 m2 wurde 1997 von der Freihaltezone C in die Freihaltezone umgezont. Von den im Streit stehenden 3'125.6 m2 liegen demnach, wie die Beschwerdegegnerin zu Recht vorbringt, 2'508.9 m2 bereits seit über 40 Jahren in der Freihaltezone. Wenn die BZO 1999 dies beibehielt, wurde damit bloss der bestehende Zustand aufrechterhalten. Einer Umzonung dieser Fläche in die Zone für öffentliche Bauten kann das Gebot der Planbeständigkeit somit nicht mehr entgegenstehen.

4.1.2

Mit Bezug auf den Streifen von 616.9 m2 ist festzuhalten, dass sich mit der letzten Um­zonung 1997 von der Freihaltezone C in die Freihaltezone nicht viel änderte. Wie bereits dargestellt, erlaubt die bundesgerichtliche Rechtsprechung die Erweiterung einer Bauzone für ein konkretes Bauvorhaben, sofern nicht eine verpönte Kleinbauzone entsteht, und erlaubt nachträgliche geringfügige Erweiterungen des Baugebietes (BGE 124 II 391 E. 3; vorn E. 2.2). Die noch auszubauende Zufahrtstrasse von der Ringstrasse her grenzt rundum an bereits bebautes Gebiet, sodass eine Kleinbauzone nicht entsteht. Zudem dient die Neueinzonung hier einem besonderen projektbedingten Zweck, nämlich der Zufahrt behinderter Kinder zum geplanten Schulhaus Allenmoos II, und deckt damit ein Bedürfnis ab, das im Zeitpunkt der Revision der Nutzungsplanung noch nicht berücksichtigt werden konnte. Auch wenn ein Streifen von 616.9 m2 noch im Jahre 1997 von der Freihaltezone C in die Freihaltezone umgeteilt wurde, steht das Gebot der Planbeständigkeit aufgrund der mit den in BGE 124 II 391 vergleichbaren Umstände der Einzonung nicht entgegen. Mindestens insofern, als diese Umzonung keine gesamthafte Überprüfung der Planung erforderte, ist von einer untergeordneten Ergänzung des Nutzungsplans auszugehen.

4.1.3

Die Beschwerdegegnerin ging bei der Bewilligung des Bauprojekts offensichtlich davon aus, die bereits bestehende Zufahrt zum bestehenden Schulhaus Allenmoos II in der Freihaltezone könne ohne weiteres übernommen und ausgebaut werden. Insofern haben sich aber die Verhältnisse mit dem Entscheid der Baurekurskommission I vom 27. September 2002 erheblich geändert. Soweit die Beschwerdeführenden dazu ausführen lassen, es handle sich dabei lediglich um eine Schutzbehauptung der Beschwerdegegnerin, ist ihnen nicht zu folgen.

4.2

Die Beschwerdeführenden verneinen, dass gewichtige Gründe für eine Zonenplanänderung vorliegen. Unerheblich sei, dass die Beschwerdegegnerin keine Überbauung dieser Flächen beabsichtige; solche Zusicherungen seien nicht vertrauenswürdig. Es gehe zudem nicht um den Bau des Schulhauses Allenmoos II und darum, ob dieser im öffentlichen Interesse stehe, sondern um eine Zufahrt und ein Parkfeld mit 18 Abstellplätzen. Der geschützte Grüngürtel werde geopfert, damit angeblich lediglich 12-16 Taxifahrten (mit behinderten Kindern) erfolgen könnten. Ausreichende Gründe, um das 1999 nach eingehender Überprüfung in der Freihaltezone belassene Grundstück Kat.-Nr. OE2885 neu einer Bauzone zuzuweisen, bestünden nicht. Demgegenüber lässt die Beschwerdegegnerin ausführen, sie habe angeboten, ein Verbot von Hochbauten auf der von der strittigen Zonierung betroffenen Fläche mit einer Grunddienstbarkeit zu Gunsten der Beschwerdeführenden 1-12 grundbuchlich zu sichern, was diese jedoch für unzureichend gehalten hätten. Wegen des südseitigen Geländeversatzes sei es zudem notwendig, dass behinderte Kinder von Norden her zum geplanten Schulhaus Allenmoos II gebracht werden könnten, damit sie keine Niveauunterschiede überwinden müssten.

4.2.1

Tatsächlich wird der von den Beschwerdeführenden erwähnte Grüngürtel durch die Neueinzonung nicht aufgehoben, sondern lediglich die bereits bestehende Zufahrt von der Ringstrasse her verbreitert. Die Bausektion der Stadt Zürich hielt im Entscheid vom 26. März 2002 zudem fest, dass das ganze Areal des Schulhauses Allenmoos II als gepflegter Quartierpark angelegt werde und die projektbedingt zu entfernenden Bäume soweit möglich zu ersetzen seien. Damit wird aber der Zweck des der Erholung der Bevölkerung dienenden Grüngürtels weitgehend erhalten.

4.2.2

Die Beschwerdeführenden erachten die Angaben der Beschwerdegegnerin, wonach keine Hochbauten im neueingezonten Gebiet geplant seien, als nicht vertrauenswürdig, ohne dies näher zu begründen. Am Augenschein bot die Vertreterin der Beschwerdegegnerin an, ein Verbot für Hochbauten zu statuieren und mittels einer Grunddienstbarkeit zu sichern. Von "irgendwelchen Behauptungen", die Baumöglichkeiten nicht auszunutzen, kann daher nicht gesprochen werden. Soweit die Beschwerdeführenden Spekulationen darüber anstellen, wie eine grundbuchliche Absicherung mittels Werkplan oder Enteignung umgangen werden könnte, ist ihnen nicht zu folgen, ist doch nicht zu erkennen, inwiefern ein Enteignungsverfahren eingeleitet oder – angesichts der konkreten Eigentumsverhältnisse – ein Werkplan erlassen werden könnte. Weitere Ausführungen erübrigen sich dazu.

4.2.3

Schliesslich lässt sich die Zufahrt von der Ringstrasse her nicht vom Projekt des Schulhauses Allenmoos II trennen, wie die Vorinstanz zu Recht festhält und worauf verwiesen werden kann (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 VRG). Wie aus den Unterlagen hervorgeht, besteht im Schulhaus Allenmoos II eine durchgehende Eingangshalle, die von Norden und Süden her zugänglich ist. Der Zugang von Norden her ermöglicht gehbehinderten Kindern den Eintritt ins Schulhaus ohne Überwindung von Steigungen und Treppen – wie sie bei der Zufahrt vom Schürbungert her bestünden – und die Benützung des Aufzugs zum Erreichen des Obergeschosses. Dies allein rechtfertigt die Zufahrtsmöglichkeit von der Ringstrasse her. Weiter verläuft diese Zufahrtsmöglichkeit völlig getrennt von den Spiel- und Pausenplätzen, was nicht nur bei behinderten Kindern einen entscheidenden Sicherheitsfaktor darstellt. Im Übrigen hat die Beschwerdegegnerin die Erschliessungsmöglichkeiten von dritter Seite abklären lassen, wobei die Sachverständigen die Zufahrt über die Ringstrasse ebenfalls als beste Variante ermittelten. Soweit die Beschwerdeführenden dennoch die Zufahrt über den Schürbungert favorisieren, lassen sie ausser acht, dass der Höhenunterschied zwischen dem Schulhaus Allenmoos I und dem neuen Schulhaus Allenmoos II ca. 6.5 m beträgt und ein behindertengerechter Zugang deswegen weitaus höheren Aufwand erforderte als die blosse Verbreiterung der bereits bestehenden Zufahrtsstrasse zum Kleinschulhaus Allenmoos II. Sie legen sodann nicht dar, wie bei den vorliegenden Verhältnissen eine behindertengerechte Zufahrt ohne Zuführung der Strasse vom Schürbungert her bis zum Schulhaus zu bewerkstelligen wäre. Von einem blossen, sachlich nicht gerechtfertigten Wunschbedarf kann dabei nicht gesprochen werden.

4.2.4

Die Notwendigkeit der Zufahrt von der Ringstrasse her kann auch nicht mit der geringen Anzahl Taxifahrten pro Tag (12-16 Fahrten) bestritten werden, beruhen diese doch darauf, dass Kleinbusse oder Sammeltaxen eingesetzt werden, um die Belastung der Nachbarschaft so gering wie möglich zu halten. Von einer dadurch erhöhten Belastung durch Immissionen kann nicht gesprochen werden, wie die Vorinstanz zu Recht festhielt. Was das mehrfach erwähnte Parkfeld mit 18 Plätzen anbelangt, besteht ein solches zwar noch beim alten Schulhaus Allenmoos II, wird aber gemäss Neubauprojekt aufgehoben. Die Zufahrt zum neuen (einzigen) Parkplatz mit 23 Parkfeldern erfolgt über den Schürbungert.

4.3

Die Beschwerdeführenden halten den Standort der Heilpädagogischen Schule für nicht standortgerecht, weil er mit den öffentlichen Verkehrsmitteln nur ungenügend erschlossen sei. Wie die Beschwerdegegnerin zu Recht ausführt, befinden sich im Umkreis von 380 bis 600 m drei Tramhaltestellen, was als genügende Anbindung an den öffentlichen Verkehr erscheint. Zum Bedarf eines Neubaus für die Heilpädagogische Schule und zur Geeignetheit des Standorts Allenmoos kann im Übrigen auf die Ausführungen im angefochtenen Entscheid verwiesen werden, wonach der Bau des Schulhauses Allenmoos II einem gewichtigen öffentlichen Interesse entspricht (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 VRG).

4.4

Die übrigen Ausführungen der Beschwerdeführenden sind nicht geeignet, vom angefochtenen Entscheid abzuweichen. Die Beschwerde ist daher abzuweisen und der angefochtene Entscheid ist zu bestätigen.

5.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführenden zu je 1/13 unter solidarischer Haftung füreinander aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihnen nicht zu (§ 70 in Verbindung mit § 17 Abs. 2 VRG). Auch die Beschwerdegegnerin, die nicht anwaltlich vertreten war und zu deren üblicher Verwaltungstätigkeit auch die Führung von Verfahren der vorliegenden Art gehört, hat keinen Anspruch auf Entschädigung (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 18).