Akteneinsicht

1.1

Das Verwaltungsgericht ist nach § 19c Abs. 2 und § 41 VRG zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde grundsätzlich – unter Vorbehalt der nachstehenden Erwägung zum Streitgegenstand – einzutreten.

1.2

Soweit die Beschwerdeführer nunmehr Einsicht in "die Akten des Gestaltungsplanverfahrens betreffend L-Strasse 02" verlangen, geht dieser Antrag zumindest teilweise über die Begehren hinaus, welche sie vor den Vorinstanzen gestellt haben. Das den Streitgegenstand mitbestimmende Anfechtungsobjekt bildete nämlich ursprünglich das Schreiben der Vorsteherin des Hochbaudepartements vom 22. April 2004, mit welchem das damalige Akteneinsichtsbegehren abgelehnt wurde. Dieses umfasste die Akten des Gestaltungsplanverfahrens noch nicht, wurde doch der Gestaltungsplan erst am 18. März 2005 aufgelegt. Dabei kann hier offen bleiben, ob alle Akten aufgelegt wurden, welche die öffentliche Auflage gemäss Art. 4 RPG und § 7 Abs. 2 PBG umfassen muss. Die Beschwerdeführer rügen zu Recht nicht ausdrücklich, dass die öffentliche Planauflage ungenügend gewesen sei. Eine solche Rüge wäre im vorliegenden Beschwerdeverfahren nicht zu überprüfen; sie könnte erst in einem allfälligen Rechtsmittelverfahren betreffend die Festsetzung des Gestaltungsplans erhoben werden, da die Rechtmässigkeit der Planauflage nicht Gegenstand des Einspracheverfahrens vor Stadtrat und des Rekursverfahrens vor Bezirksrat bildete und damit auch nicht zum Streitgegenstand des Beschwerdeverfahrens gehört. Auf den genannten Teilantrag ist daher nicht einzutreten.

2.

2.1

Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts wird aus Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) wie zuvor aus Art. 4 der Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 (aBV) direkt ein Anspruch auf Akteneinsicht als Teil des rechtlichen Gehörs abgeleitet. Dieser verfassungsmässige Anspruch gilt zum einen während eines hängigen Verfahrens im Hinblick auf den Erlass einer Verfügung. Zum andern hat die Rechtsprechung anerkannt, dass ein solcher Anspruch auch ausserhalb eines hängigen Verfahrens geltend gemacht werden kann. Allerdings ist dieser Anspruch im Gegensatz zu demjenigen eines Beteiligten in die Akten eines hängigen Verfahrens davon abhängig, dass der Rechtssuchende ein besonderes schutzwürdiges Interesse glaubhaft machen kann. Das Akteneinsichtsrecht findet zudem seine Grenzen am öffentlichen Interesse des Staates und den berechtigten Geheimhaltungsinteressen Dritter (BGE 122 I 153 E. 6a; 129 I 249 E. 3, auch zum Folgenden). Die einander entgegenstehenden Interessen an der Akteneinsicht auf der einen Seite und an deren Verweigerung auf der anderen sind im Einzelfall gegeneinander abzuwägen. Sodann besteht nach der Rechtsprechung aufgrund von Art. 29 Abs. 2 BV bzw. Art. 4 aBV kein Anspruch auf Einsicht in "verwaltungsinterne" Akten wie Auskünfte und Notizen, Mitberichte und Mitteilungen, verwaltungsinterne Gutachten und Ähnliches. Mit dieser Einschränkung des Akteneinsichtsrechts soll verhindert werden, dass die ganze Meinungsbildung der Verwaltung über die entscheidenden Aktenstücke und die getroffenen, begründeten Verfügungen hinaus vollständig vor der Öffentlichkeit ausgebreitet wird (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 8 N. 67 mit Hinweisen).

Gemäss § 8 Abs. 1 VRG sind zur Akteneinsicht jene Personen berechtigt, die durch eine Anordnung berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung haben. Wie diese an die Rechtsmittellegitimation (§ 21 VRG) anknüpfende Umschreibung des Berechtigtenkreises zeigt, ist die kantonale Bestimmung primär auf die Einsichtnahme in Akten während eines hängigen Verfahrens ausgerichtet. Daneben besteht aber – sei es aufgrund einer verfassungskonformen Auslegung von § 8 Abs. 1 VRG, sei es in direkter Anknüpfung an Art. 29 Abs. 2 BV – im Rahmen der dargelegten bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu dieser Verfassungsbestimmung auch ein Anspruch auf Akteneinsicht ausserhalb eines hängigen Verfahrens (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 8 N. 61), was wie erwähnt ein besonderes schutzwürdiges Interesse voraussetzt, welches zudem entgegenstehende Interessen des Staates und berechtigte Geheimhaltungsinteressen Dritter überwiegen muss.

2.2

Besondere Bestimmungen und Grundsätze bestehen bezüglich der Gehörsgewährung im Allgemeinen und des Akteneinsichtsrechts im Besonderen in Planungsverfahren (Michele Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000, S. 179 ff.), was damit zusammenhängt, dass Raumpläne Zwischengebilde zwischen Rechtssatz und Verfügung sind und dass sie zwar in einem Verfahren erlassen werden, welches sich jedoch von jenem zum Erlass einer Individualverfügung grundlegend unterscheidet (Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 21 ff.; Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Band I, 3. A., Zürich 1999, N. 403 ff.). Nach Art. 4 RPG unterrichten die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden die Bevölkerung über Ziele und Ablauf der Planungen nach diesem Gesetz (Abs. 1). Sie sorgen dafür, dass die Bevölkerung bei Planungen in geeigneter Weise mitwirken kann (Abs. 2). Diese weit gehend als Gesetzesauftrag an die Kantone zu verstehende Bestimmung bezweckt, dass Planungsprozesse sich nicht im Geheimen abspielen, sondern den Anforderungen eines demokratischen Rechtsstaates anzupassen sind (Haller/Karlen, N. 392; Rudolf Muggli in: Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, Art. 4 N. 3 ff.; zur Funktion von Art. 4 RPG vgl. auch: VGr, 4. Dezember 2003, VB.2002.00376, E. 5; VGr, 24. März 2005, VB.2004.00566, E. 3.4, beide auf www.vgrzh.ch). Diesen Anforderungen kann im Einzelnen in verschiedener Weise nachgekommen werden, wobei die Auflage von Planentwürfen zur allgemeinen Ansichtsäusserung und die Entgegennahme und Beantwortung von Vorschlägen zum bundesrechtlich geforderten Minimum gehören (BGE 111 Ia 164 E. 2d). Gemäss § 7 PBG sind die Pläne (worunter Richtpläne, Nutzungspläne, Konzepte und Sachpläne im Sinn des RPG zu verstehen sind) entsprechend der Vorgabe von Art. 4 Abs. 3 RPG vor ihrer Festsetzung öffentlich aufzulegen. Innert 60 Tagen nach der Bekanntmachung kann sich jedermann bei der die Auflage verfügenden Instanz zum Planinhalt äussern (Abs. 2). Über die nicht berücksichtigten Einwendungen wird gesamthaft bei der Planfestsetzung entschieden (Abs. 3). Hernach stehen die Pläne und die Stellungnahme zu den nicht berücksichtigten Einwendungen zur Einsichtnahme offen (Abs. 4).

Information und Mitwirkung nach Art. 4 RPG unterscheiden sich vom Rechtschutz gegen die Planfestsetzung (Muggli, Art. 4 N. 5). Der Kreis der nach Art. 4 RPG Berechtigten (die "Bevölkerung", das heisst Personen, die durch die Planung berührt sein können; siehe Muggli, Art. 4 N. 13) ist weiter gezogen; es stehen ihnen anderseits nicht die weit gehenden Verfahrensrechte zu, wie sie den Beteiligten eines auf Erlass einer Individualverfügung gerichteten Verfahrens sowie den Beteiligten eines gegen die Planfestsetzung angehobenen Rechtsmittelverfahrens (also den Personen, die durch eine zu treffende Anordnung oder den festgesetzten Plan berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung haben) zukommen. Wie sich aus § 7 Abs. 2-4 PBG ergibt, knüpft im Kanton Zürich die für die Bevölkerung ermöglichte Mitwirkung an die öffentliche Planauflage an, was mit dem Bundesrecht vereinbar ist. Das schliesst eine frühere Information der Bevölkerung nicht aus, was sogar durchaus der Zielrichtung von Art. 4 Abs. 1 RPG entspricht. Es liegt jedoch weitestgehend im Ermessen der zuständigen Planungsbehörde, ob und inwieweit sie die Bevölkerung schon vor der öffentlichen Planauflage informieren will. Das gilt auch dann, wenn wie hier im Vorfeld der öffentlichen Planauflage Absprachen mit dem direkt betroffenen Grundeigentümer erforderlich sind (vgl. Muggli, Art. 4 N. 10). Zudem kann der Anspruch auf hinreichende Information und Mitwirkung letztlich nur mit den ordentlichen Rechtsmitteln gegen die Planfestsetzung und damit nur von jenen Personen durchgesetzt werden, die zur Erhebung solcher Rechtsmittel legitimiert sind (Muggli, Art. 4 N. 29).

2.3

Das hier streitige Akteneinsichtsbegehren steht, soweit es nicht die Inventarunterlagen betrifft (vgl. dazu hinten E. 5), nicht im Zusammenhang mit einem Verfahren auf Erlass einer Individualverfügung, sondern mit dem Verfahren auf Erlass eines Gestaltungsplanes. Zu prüfen ist daher, ob sich der von den Beschwerdeführern geltend gemachte Anspruch auf Akteneinsicht bereits aus den Grundsätzen ergibt, die für die Pflicht der Behörden zur Information der Bevölkerung und deren Recht auf Mitwirkung an der Planung gemäss Art. 4 RPG in Verbindung mit § 7 PBG massgebend sind. Sollte dies nicht zutreffen, sind für die Beurteilung des streitbetroffenen Begehrens die nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung entwickelten Grundsätze zur Akteneinsicht ausserhalb eines Verfahrens massgebend.

3.

Der Stadtrat als Einspracheinstanz ist zutreffend zum Schluss gelangt, dass eine Einsicht in die von den Beschwerdeführern genannten Akten sich nicht aus den Mitwirkungsrechten gemäss Art. 4 Abs. 2 RPG in Verbindung mit § 7 Abs. 2-4 PBG stützen lässt, weil dieses Verfahren erst mit der (damals noch nicht erfolgten) öffentlichen Planauflage eingeleitet werde. Es kann auf die zutreffenden Erwägungen des Stadtrats (Einspracheentscheid E. 9 und 10) verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG). Was in der Beschwerdeschrift (Ziffer 6.1 und 6.2) dagegen vorgebracht wird, vermag diese Erwägungen nicht zu entkräften. Wie erwähnt ist es jedenfalls nicht bundesrechtswidrig, wenn nach der kantonalen Regelung von § 7 Abs. 2-4 PBG die für die Bevölkerung vorgesehene Mitwirkung an die öffentliche Planauflage anknüpft. Wie der Bezirksrat sodann zutreffend festgehalten hat, sind die Beschwerdeführer seitens des Hochbaudepartements im Frühjahr 2004 nicht einfach auf die öffentliche Planauflage verwiesen, sondern bereits damals in den Grundzügen über den Planungsstand orientiert worden und ist ihnen auch ermöglicht worden, in einen Teil der Wettbewerbsunterlagen Einsicht zu nehmen (Rekursentscheid E. 3.7). Wenn die Behörde eine weitergehende Information gegenüber den Beschwerdeführern vor Durchführung der öffentlichen Planauflage abgelehnt hat, so hält sich dies im Rahmen des weiten Ermessensspielraums, welcher ihr bei der Erfüllung ihrer Informationspflicht nach Art. 4 Abs. 1 RPG zuzugestehen ist. Die Beschwerdeführer verkennen zudem, dass ihnen im Stadium Mitwirkung nach Art. 4 RPG (also selbst noch bei der öffentlichen Planauflage) nicht die Verfahrensrechte zustehen, welche ihnen (sollten sie zur Rekurserhebung gegen die Planfestsetzung dereinst legitimiert sein, worüber hier nicht zu entscheiden ist und im Frühjahr 2004 mangels Konkretisierung des Projektes noch gar nicht hätte entschieden werden können) in einem allfälligen Rechtsmittelverfahren gegen die Planfestsetzung zustehen würden.

Im Übrigen könnten die Beschwerdeführer aus den genannten Bestimmungen beim jetzigen Stand des Planungsverfahrens selbst dann nichts zu ihren Gunsten ableiten, wenn davon auszugehen wäre, dass die Verweigerung der Akteneinsicht vor Einleitung der öffentlichen Planauflage mit Art. 4 RPG nicht vereinbar sei. Eine Verletzung dieser planungsrechtlichen Bestimmung wäre nämlich, wie der Bezirksrat zutreffend erwogen hat (Rekursentscheid E. 3.4), in einem allfälligen Rechtsmittelverfahren gegen die Planfestsetzung geltend zu machen (vgl. Muggli, Art 4 N. 29). Insoweit, soweit sich das Begehren um Akteneinsicht sinngemäss auf Art. 4 RPG und § 7 PBG stützte, handelte es sich bei der Ablehnung dieses Begehrens (durch das Schreiben des Hochbaudepartements vom 22. April 2004) tatsächlich um einen Zwischenentscheid. Entsprechend der Auffassung des Stadtrats liesse sich daher mit gutem Grund annehmen, dieser Entscheid sei nicht mit einem qualifizierten Nachteil im Sinn von § 19 Abs. 2 VRG verbunden und demnach nicht selbstständig anfechtbar.

4.

Zu prüfen bleibt, ob die Ablehnung des Gesuchs um Akteneinsicht mit den nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung entwickelten Grundsätzen zur Akteneinsicht ausserhalb eines Verfahrens vereinbar sei. Das setzt wie erwähnt ein besonderes schutzwürdiges Interesse des Gesuchstellers voraus, das zudem entgegenstehende Interessen des Staates und berechtigte Geheimhaltungsinteressen Dritter überwiegen muss (vorne E. 2.1).

Der Bezirksrat hat diesbezüglich erwogen, es bestehe ein öffentliches Interesse daran, dass das Gemeinwesen, wenn es eine Änderung der Nutzungsplanung in Betracht ziehe, zunächst möglichst ohne Beeinflussung durch Dritte die notwendigen Abklärungen treffen könne, ohne Vorstellungen und Absichten bereits der Öffentlichkeit kundtun zu müssen. Das gelte vor allem dann, wenn Kontakte zu den Eigentümern, deren Grundstücke in das Planungsgebiet einbezogen würden, erforderlich seien. Die dabei erlangten vertraulichen Angaben dürften, sofern der betroffene Eigentümer nicht einwillige, ohne gewichtige Gründe nicht offen gelegt werden. Es liege sodann in der Natur der Planung, dass ihr erhebliche Ungewissheiten anhafteten und durch sie Verhältnisse geschaffen würden, deren Auswirkungen sich erst in Zukunft erkennen und bewerten liessen. So verhalte es sich nicht nur bei den Rekurrenten, sondern ebenso für die Eigentümer zahlreicher weiterer Grundstücke, welche an den Perimeter des rund 45'000 m² umfassenden Planungsgebiets grenzten. Diese hätten bei Gutheissung des Begehrens der Rekurrenten einen Anspruch auf Gleichbehandlung. Gegenüber diesen entgegenstehenden Interessen des planenden Gemeinwesens und des direkt betroffenen Grundeigentümers vermöge hier das geltend gemachte Informationsbedürfnis der Rekurrenten nicht zu überwiegen (Rekursentscheid E. 3.6; im gleichen Sinn schon Einspracheentscheid E. 10).

Diese Erwägungen überzeugen, weshalb auf sie verwiesen werden kann (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG). In der Beschwerdeschrift (Ziffer 6.3) wird nichts vorgebracht, was die vorinstanzliche Beurteilung entkräften würde. Soweit die Beschwerdeführer geltend machen, sie seien nicht bloss "der weiteren Öffentlichkeit", sondern dem Kreis "der betroffenen Nachbarn" zuzurechnen, verkennen sie, dass ihnen vor der Planfestsetzung (über das nach dem Gesagten nicht verletzte Informationsrecht gemäss Art. 4 Abs. 1 RPG hinaus) kein weiter gehender Anspruch auf Akteneinsicht zusteht, als sich nach den dargelegten Grundsätzen zur Akteneinsicht ausserhalb eines Verfahrens ergibt.

5.

Gesondert zu beurteilen ist das im Frühjahr 2004 gestellte Begehren der Beschwerdeführer um Akteneinsicht insoweit, als damit Einsicht in "sämtliche Unterlagen, die zum Inventarisierungsentscheid des Stadtrats von Park, Villa mit Garage und Chalet geführt haben (Objektblätter, etc.)" verlangt wurde.

Dass die Behörde nicht in "sämtliche" diesbezügliche Unterlagen Einsicht gewähren musste, ergibt sich aus den vorstehenden Erwägungen. Hingegen stand den Beschwerdeführern ein Anspruch auf Einsichtnahme in jene Unterlagen zu, die förmlicher Bestandteil des öffentlichen Inventars sind. Gemäss § 203 Abs. 2 Satz 2 PBG stehen Schutzinventare am Ort der gelegenen Sache zur Einsichtnahme offen. Gemäss § 6 der kantonalen Natur- und Heimatschutzverordnung vom 20. Juli 1977 sollen die Inventare das Objekt kurz umschreiben sowie den Schutzzweck und allfällige bestehende Schutzmassnahmen anführen (vgl. Jürg Hess, Der Denkmalschutz im zürcherischen Planungs- und Baugesetz, Zürich 1986, S. 158 ff.). Objektblätter (sofern vorhanden, was hier der Fall ist) dürften daher zum öffentlich zugänglichen Bestandteil des Inventars gehören, auch wenn sie vom Beschwerdegegner dem so genannten "Detailinventar" zugerechnet werden (vgl. das Beispiel eines Inventarblattes in: Christoph Fritzsche/Peter Bösch, Zürcher Planungs- und Baurecht, 3. A., Zürich 2003, S. 5-8). Sie lassen sich daher auch nicht als blosse "verwaltungsinterne" Akten (vgl. vorne E. 2.1) qualifizieren, die aus diesem Grund einer Einsichtnahme entzogen bleiben dürften. Auf die Einsichtnahme in Objektblätter hatten die heutigen Beschwerdeführer daher bereits im Frühjahr 2004 Anspruch, als sie das streitige Akteneinsichtsbegehren stellten. Es genügte nicht, die Beschwerdeführer auf die Möglichkeit zu verweisen, "alle relevanten Akten … bei einer allfälligen Unterschutzstellung bzw. Entlassung von Liegenschaften (öffentliche Auflage der Akten) während der Rekursfrist einzusehen". Zudem relativiert der Stadtrat diese damals in Aussicht gestellte Möglichkeit in der Beschwerdeantwort dahin, dass der entsprechende Stadtratsbeschluss allen Interessierten während dreissig Tagen zur Einsicht offen stehen werde, und hält ausdrücklich daran fest, dass die Beschwerdeführer kein schutzwürdiges Interesse an einer Einsichtnahme in die Objektblätter dargetan hätten. Angesichts der Öffentlichkeit des Inventars muss indessen wie erwähnt für die Einsichtnahme in die Bestandteil des Inventars bildenden Unterlagen nicht ein schutzwürdiges Interesse dargetan werden. Zwar ist es nicht von vornherein ausgeschlossen, dass unter besonderen Umständen auch die Einsichtnahme in solche Inventarunterlagen rechtens verweigert werden darf. Dazu bedarf es aber qualifizierter Gründe. Die Geheimhaltungsinteressen der planenden Behörde und des davon direkt betroffenen Grundeigentümers, die vorstehend bei der Interessensabwägung bezüglich der Einsicht in die Planungsunterlagen berücksichtigt worden sind (vorne E. 4), genügen hierfür nicht.

Demnach erweist sich die Beschwerde insoweit als teilweise begründet, als darin die damalige Verweigerung der Einsichtnahme in die die Liegenschaft L-Strasse 02 betreffenden Objektblätter gerügt wird. Auf die angeblich erfolglosen späteren Bemühungen des Rechtsvertreters der Beschwerdeführer um Einsicht in diese Unterlagen braucht das Verwaltungsgericht allerdings nicht näher einzugehen, da sich die diesbezügliche Kontroverse nach der mit Schreiben vom 22. April 2004 erfolgten Ablehnung des Akteneinsichtsbegehrens und damit nach Erlass der angefochtenen Verfügung zugetragen hat.

6.

Demnach ist die Beschwerde im Sinn von Erwägung 5 teilweise gutzuheissen; im Übrigen ist sie abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Verfahrensausgang rechtfertigt es sich, die Kosten des Einspracheverfahrens von Fr. 502.- abweichend von Disp.-Ziff. 2 des Einsprachentscheids des Stadtrats zu je 2/5 den Beschwerdeführern (unter solidarischer Haftung eines jeden für 4/5) und zu 1/5 dem Beschwerdegegner aufzuerlegen. Im gleichen Verhältnis sind in Abänderung von Disp.-Ziff. II des Entscheids des Bezirksrats die Rekurskosten von Fr. 1'358.- zu verlegen, ferner auch die Gerichtskosten für das vorliegende Beschwerdeverfahren. Den überwiegend unterliegenden Beschwerdeführern steht nach § 17 Abs. 2 VRG weder für das Rekurs- noch für das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung zu. Eine solche Entschädigung ist aber auch dem Beschwerdegegner nicht zuzusprechen. Die Beantwortung von Rechtsmitteln gehört zum angestammten Aufgabenbereich des Gemeinwesens, weshalb dieses nur bei ausserordentlichen Bemühungen eine Prozessentschädigung beanspruchen kann (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19). Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt.