polizeiliche Meldepflicht

1.

Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19c Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Die Stadt X ist nach § 21 lit. b in Verbindung mit § 70 VRG zur Erhebung der Beschwerde legitimiert. Ihr kommt auch die formelle Parteistellung als Beschwerdeführerin zu, und nicht dem Stadtrat X, welcher bei der Eröffnung des vorliegenden Verfahrens als Beschwerdeführer angeführt worden ist; die Parteibezeichnung ist daher zu berichtigen. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Wer in einer politischen Gemeinde Wohnsitz nimmt, hat sich gemäss § 32 Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GemeindeG) dort zur Niederlassung anzumelden (Halbsatz 1); wer sich daneben auch noch in einer anderen Gemeinde zum Wohnen aufhält, hat sich dort zusätzlich zum Aufenthalt anzumelden (Halbsatz 2). Die Anmeldepflichtigen haben sich bei Beendigung der Niederlassung oder des Aufenthalts abzumelden (Satz 2). Die An- und Abmeldefrist beträgt acht Tage (§ 34 Abs. 1 GemeindeG). Gemäss § 38 Abs. 1 Gemein­deG führt die Gemeinde das Einwohnerregister, welches Bestand, Entwicklung, Veränderung und Struktur der Bevölkerung wiedergibt.

Die dargelegte kantonale Regelung des "Meldewesens" steht in engem Zusammenhang mit der verfassungsrechtlichen Niederlassungsfreiheit gemäss Art. 24 Abs. 1 der Bundesverfassung (BV). Für Ausländer steht sie in Zusammenhang mit dem Aufenthaltsrecht in der Schweiz (vgl. § 32 Abs. 4 GemeindeG). Die Niederlassungsfreiheit berechtigt Schweizerinnen und Schweizer nicht, einen beliebigen Ort als Niederlassung zu bezeichnen, ohne dass die tatsächlichen Voraussetzungen dafür gegeben sind; ebenso wenig dazu, sich ohne Anmeldung an einem Ort niederzulassen. Gleiches gilt für das Aufenthaltsrecht von Ausländerinnen und Ausländern.

Die Frage der Niederlassung betrifft das polizeiliche Domizil. Davon zu unterscheiden sind der zivilrechtliche Wohnsitz und Spezialwohnsitze wie Steuerdomizil, Stimmrechtswohnsitz, Sozialleistungswohnsitz usw. mit eigenständigen Anknüpfungspunkten (Karl Spühler, Die Rechtsprechung zur polizeilichen Meldepflicht bei Niederlassung und Aufenthalt, ZBl 93/1992, S. 337 ff., 339 ff.). Niedergelassene haben sich in der Niederlassungsgemeinde anzumelden. Zur Meldepflicht gehört auch Ab- und Ummeldung. Die Bejahung der Niederlassung präjudiziert weder den zivilrechtlichen Wohnsitz noch das Steuer- oder Stimmrechtsdomizil (Spühler, S. 341). Der Ort der Niederlassung einer Person und ihr zivilrechtlicher Wohnsitz sind für die weit überwiegende Zahl der Einwohner identisch. Gleichwohl handelt es sich um zwei rechtlich verschiedene Be­griffe, und sie fallen denn auch nicht in allen Fällen zusammen. Für die Prüfung der Niederlassung sind objektive Merkmale und nicht die subjek­tive Verbundenheit mit einem Ort massgebend. Die Anmeldung zur Niederlassung hat am Ort zu erfolgen, zu dem die engsten Beziehungen bestehen. Sowohl die Absicht des dauernden Verbleibens an einem Ort wie auch der Mittelpunkt der Lebensbeziehungen einer Person muss sich durch feststellbare Sachverhalte erhärten lassen. Bei Gleichwertigkeit zweier örtlicher Anknüpfungspunkte gilt der Ort als Niederlassung, an welchem zuerst eine Wohnsitznahme erfolgte. Der Grundsatz der Priorität hat aber keine absolute Geltung; wenn jemand bei mehrfacher Niederlassung seinen Lebensmittelpunkt offenkundig an einem der infrage kommenden Orte hat, verdient dieser den Vorzug und der Grundsatz der zeitlichen Priorität kommt nicht zur Anwendung (Spühler, S. 342 f.; Hans Rudolf Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 32 N. 1.1 ff.; VGr, 10. Juni 2004, VB.2003.00479, E. 3.4, www.vgrzh.ch; VGr, 30. August 2000, VB.2000.00129, E. 2a).

Unmündige sind am Ort des Inhabers der elterlichen Sorge zur Niederlassung angemeldet. Das Meldeverhältnis in einer zürcherischen Gemeinde darf aufrechterhalten werden, wenn der Auslandaufenthalt zu Sonderzwecken erfolgt und zu ihr eine tatsächliche Beziehung besteht, sodass die jederzeitige Rückkehr gewährleistet ist (Thalmann, § 32 N. 1.4.7 und 1.4.8).

3.

3.1

Von diesen Grundsätzen ist auch der Bezirksrat zutreffend ausgegangen. Eine Verlegung des polizeilichen Domizils von Y nach X nahm er aufgrund folgender Umstände an: Der Vater der Rekurrenten, Inhaber einer für das ganze Kantonsgebiet geltenden Niederlassungsbewilligung C (Art. 14 Abs. 2 der Vollziehungsverordnung vom 1. März 1949 zum Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer, ANAV) habe im Frühjahr 2005 lediglich für einen kurzen Aufenthalt in die Türkei reisen wollen, sei aber dort gegen seinen Willen von den Behörden zurückgehalten worden, weshalb eine Wohnsitzverlegung ins Ausland von vornherein nicht zur Diskussion stehe. Der Vater habe zuvor in X eine Wohnung gemietet, welche ab 15. Januar 2005 bezugsbereit gewesen sei. Wie Erkundigungen des Bezirksrats ergeben hätten, seien die Kinder entsprechend auf den 14. Januar 2005 in der Schule Y abgemeldet worden und seither in X zur Schule gegangen. Schliesslich bestehe am neuen Wohnort auch bereits ein Telefonanschluss auf den Namen des Vaters. Unter all diesen Umständen bestehe kein Zweifel, dass der Vater beabsichtigt habe, sich dauernd in X niederzulassen und vor seiner Abreise in die Türkei auch bereits den Mittelpunkt seiner Lebensbeziehungen dorthin verlegt habe.

3.2

Auf telefonische Anfrage der Kanzlei des Bezirksrats Z vom 31. August 2005 erklärte der Beistand, der Vater der Rekurrenten sei vor der Reise in die Türkei in die Wohnung in X tatsächlich eingezogen und habe dort noch zwei bis vier Wochen gewohnt, bevor er in den Sportferien in die Türkei gereist sei. Die Kinder seien dort nach Anmeldung durch den Vater auch bereits zur Schule gegangen. Die Mutter, die an sich nicht mehr mit der Familie zusammenleben wolle, sei nur in die Wohnung gezogen, um die Kinder während der Abwesenheit des Vaters zu betreuen. Trotz ihrer gesundheitlichen Beeinträchtigung sei es zurzeit verantwortbar, die Kinder von ihr und den Verwandten betreuen zu lassen, statt sie während der Monate, in denen der Vater abwesend sei, fremd zu platzieren. Unter Bezugnahme auf diese telefonisch erteilte Auskunft stellte der Beistand der Bezirksratskanzlei am 6. September 2005 zwei Unterlagen zu, nämlich ein vom früheren Lehrer von B in Y und dessen Vater unterzeichnetes Formular "Schülerüberweisung/Um- und Wegzug", worin als bisherige Wohnadresse M-Strasse in Y, als neue Wohnadresse L-Strasse in X sowie als Austrittsdatum der 14. Januar 2005 angeführt wird, ferner einen Brief der neuen Lehrerin von B in X an den Beistand, worin erstere bestätigt, dass der Vater von B "ca. Ende Februar (das genaue Datum habe ich nicht notiert) bei mir in der Schule war, um den Vorfall zwischen Bs Bruder A und dem Lehrerteam des Schulhauses H zu besprechen".

Die Bezirksratskanzlei stellte diese Unterlagen am 9. September 2005 dem Stadtrat X (der bereits am 26. August 2005 seine Rekursantwort eingereicht hatte) "zur Kenntnisnahme" zu. Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Vorinstanz hätte auf diese Unterlagen nicht abstellen dürfen, weil sie nicht zu einer diesbezüglichen Stellungnahme aufgefordert worden sei. Der Bezirksrat hält dem entgegen, dass es der Beschwerdeführerin unbenommen gewesen wäre, zu den ihr zugestellten Unterlagen noch Stellung zu nehmen.

Mit dem geschilderten Vorgehen hat der Bezirksrat das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerin verletzt. Angesichts dessen, dass der Bezirksrat bei seinem Entscheid auf diese Unterlagen abstellte, wäre er gehalten gewesen, dem Stadtrat vorgängig Gelegenheit zu einer diesbezüglichen Stellungnahme einzuräumen.

Trotz der formellen Natur des Gehörsanspruchs (dazu Benjamin Schindler, Die "formelle Natur" von Verfahrensgrundrechten, ZBl 106/2005, S. 169, 188 ff.) kann nach der Praxis des Bundesgerichts und des Verwaltungsgerichts auf Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zur Durchführung eines verbesserten Verfahrens verzichtet werden, wenn anzunehmen ist, der Verfahrensmangel lasse sich heilen und der Mangel sei vor der oberen Instanz tatsächlich geheilt worden. Dies setzt in erster Linie voraus, dass die obere Instanz bezüglich der sich im konkreten Fall stellenden Fragen über die nämliche Prüfungsbefugnis verfügt wie die unter Behörde, welche den Gehörsanspruch missachtet hat. Sodann muss die unterlassene Gehörsgewährung durch die obere Instanz nachgeholt worden sein; ob dazu bereits die Prüfung der in der Beschwerdeschrift erhobenen Rügen genügt oder weitere prozessuale Anordnungen erforderlich sind, hängt von den Umständen des zu beurteilenden Falles ab. Sodann wird in Lehre und Praxis teilweise eine Heilung bei schwer wiegenden Gehörsverletzungen von vornherein ausgeschlossen (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 8 N. 48 ff.; BGE 126 I 68 E. 2; 124 II 132 E. 2d; 122 II 274 E. 6; RB 1995 Nr. 23).

Im vorliegenden Fall entscheidet das Verwaltungsgericht als zweite Rechtsmittelbehörde, jedoch als erste gerichtliche Instanz, weshalb es der Beschwerdeführerin offen stand, sich nicht nur auf neue Beweismittel zu berufen, sondern neue Tatsachenbehauptungen, insbesondere bezüglich der streitigen Wohnsitzverlegung des Vaters der Beschwerdegegner, vorzubringen (§ 52 VRG). Wie der Bezirksrat als Rekursbehörde kann auch das Verwaltungsgericht als Beschwerdeinstanz den Sachverhalt voll überprüfen und eine freie Beweiswürdigung vornehmen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 1, § 60 N. 18). Bereits dies spricht dafür, auf eine Rückweisung der Sache an den Bezirksrat zu verzichten, welche Sanktion im Übrigen von der Beschwerdeführerin auch gar nicht beantragt wird. Sodann handelt es sich hier nicht um eine schwer wiegende Gehörsverletzung, wäre es dem Stadtrat X doch möglich gewesen, von sich aus zu den fraglichen Unterlagen noch Stellung zu nehmen. Hinzu kommt, dass den Umständen, auf die sich die Rüge der Gehörsverweigerung bezieht (nämlich die Frage, ob der Vater der Beschwerdegegner vor seiner Abreise in die Türkei noch selber in X gewohnt hat), nicht die ausschlaggebende Bedeutung zukommt, welche ihr vom Bezirksrat beigemessen worden ist (dazu nachfolgende E. 3.3).

3.3

Aufgrund der Akten ist erstellt, dass die vom Vater der Beschwerdegegner in X an der L-Strasse gemietete 4-Zimmerwohnung ab Mitte Januar 2005 zur Verfügung stand und dass die vier Kinder von Anfang an dort gewohnt haben. Ferner ist erstellt, dass die Kinder seit ihrem Umzug nach X dort auch die Schule besuchen. Schliesslich steht auch fest, dass der Vater im Frühjahr 2005 (frühestens Ende Februar) in die Türkei reiste, wo er sich nur kurzfristig aufhalten wollte, jedoch zwecks Absolvierung des Militärdienstes festgehalten wurde; ebenso steht fest, dass er heute in Y, wo er früher zusammen mit den Kindern (bis Ende 2003 auch mit seiner damaligen Ehefrau) wohnte, über keine Wohnadresse mehr verfügt und dass er sich dort vom Register abgemeldet hat. Diese Sachverhaltsfeststellungen der Vorinstanz werden von der Beschwerdeführerin nicht bestritten. Sie stellt einzig die weitere Feststellung infrage, dass der Vater vor seiner Abreise in die Türkei noch für mehrere Wochen in der neuen Wohnung in X gewohnt habe; sie begnügt sich diesbezüglich mit dem Hinweis, bis heute sei ungeklärt, wann genau der Vater in die Türkei abgereist sei und ob er sich zuvor noch in der neuen Wohnung aufgehalten habe.

Dazu ist vorab zu bemerken, dass sämtliche übrigen (von der Beschwerdeführerin nicht bestrittenen) Umstände deutlich darauf hinweisen, dass der Vater zusammen mit den Kindern (den Beschwerdegegnern) seinen Lebensmittelpunkt von Y nach X verlegen wollte und dass diese Absicht jedenfalls insoweit umgesetzt worden ist, als die Kinder dort wohnen und zur Schule gehen. Unter diesen – besonderen – Umständen kommt für die Bestimmung des polizeilichen Domizils der Frage, ob und wie lange er sich vor der Abreise in die Türkei noch selber in der neuen Wohnung aufgehalten habe (vgl. zu diesem unter gewöhnlichen Umständen geltenden Erfordernis Daniel Staehelin in: Basler Kommentar, Art. 23 ZGB N. 20 ff.), keine entscheidungswesentliche Bedeutung zu. Wesentlich ist, dass die vier Kinder (deren polizeiliche Anmeldung allein streitig ist) seit Mitte Januar 2005 in einer Wohnung in X leben und in X auch zur Schule gehen.

Unter den vorliegenden besonderen Umständen lässt sich aus dem Grundsatz, dass Unmündige am Ort des Inhabers der elterlichen Sorge zur Niederlassung anzumelden sind, entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin nichts zu Gunsten von deren Standpunkt ableiten. Wo sich der Wohnsitz des Vaters befindet, kann hier letztlich offen bleiben. Denn einerseits ist die Regel von Art. 25 Abs. 1 ZGB, wonach als Wohnsitz des Kindes der Wohnsitz der Eltern bzw. jener des Elternteils, dem das Sorgerecht zukommt, gilt (vgl. Staehelin, Art. 25 N. 4), zwingend nur für den zivilrechtlichen Wohnsitz massgebend; und anderseits ist der so genannte fiktive Wohnsitz nach Art. 24 Abs. 1 ZGB auf öffentlichrechtliche Spezialdomizile wie die polizeiliche Niederlassung nicht anwendbar (Staehelin, Art. 24 N. 5). Aus dem nämlichen Grund kann die Beschwerdeführerin nichts zu ihren Gunsten daraus ableiten, dass die Vormundschaftsbehörde Y in ihrem Beschluss vom 19. April 2005 ihre – vormundschaftsrechtliche – Zuständigkeit vorderhand weiterhin bejaht hat.

3.4

Die Beschwerdeführerin macht im Weitern geltend, die von der Vormundschaftsbehörde Y angeordnete Beistandschaft sei unverhältnismässig, weil sie für eine wirksame Betreuung der Kinder ungeeignet sei; korrekterweise hätte die Behörde eine Vormundschaft errichten und dem Vormund den Auftrag erteilen müssen, einen Pflegeplatz zu finden. Offenbar will sie damit geltend machen, dass bei einer derartigen Abwicklung (Anordnung einer Vormundschaft) sich der (zivilrechtliche) Wohnsitz gemäss Art. 25 Abs. 2 ZGB am Ort der Vormundschaftsbehörde befinden und damit in Y verbleiben würde. Für die Bestimmung des polizeilichen Domizils kann es indessen nicht auf die Rechtmässigkeit und Angemessenheit vormundschaftlicher Massnahmen ankommen. Abgesehen davon liesse sich aus dem von der Beschwerdeführerin verfochtenen Vorgehen lediglich auf einen zivilrechtlichen Wohnsitz in Y schliessen, was wie erwähnt unter den dargelegten besonderen Umständen für die Bestimmung des polizeilichen Domizils nicht zwingend massgebend ist.

4.

4.1

Gemäss § 16 Abs. 1 VRG ist Privaten, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren in der Sache nicht als offensichtlich aussichtslos erscheinen, auf entsprechendes Ersuchen die Bezahlung von Verfahrenskosten zu erlassen. Aufgrund der Akten ist davon auszugehen, dass die Beschwerdegegner mittellos sind. Ihrem Begehren in der Sache wird mit dem vorliegenden Entscheid entsprochen. Die Voraussetzungen für die Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung wären an und für sich erfüllt; weil die Gerichtskosten jedoch von vornherein der Beschwerdeführerin aufzuerlegen sind, erweist sich das diesbezügliche Begehren als gegenstandslos.

4.2

Die Beschwerdegegner ersuchen zudem um Bestellung ihres neu bestellten Rechtsvertreters als unentgeltlichen Rechtsbeistand, dies allerdings nur für den Fall, dass sie im vorliegenden Beschwerdeverfahren unterliegen sollten. Dies trifft nicht zu, weshalb dem Begehren schon deswegen nicht zu entsprechen ist. Dabei kann offen bleiben, ob das mit einer Bedingung verknüpfte Begehren überhaupt zulässig sei (vgl. dazu Kölz/Bosshart/Röhl, § 23 N. 8).

Mit ihrem bedingt formulierten Begehren gehen die Beschwerdegegner bzw. ihre Vertreter offenbar davon aus, dass die im Fall des Obsiegens zuzusprechende Parteientschädigung nach § 17 Abs. 2 VRG (dazu nachfolgend E. 5) gleich hoch ausfalle wie die einem unentgeltlichen Rechtsbeistand nach § 16 Abs. 2 VRG zuzusprechende Entschädigung. Das trifft indessen nicht zu. Deswegen ist hier anzumerken, dass dieses Begehren, selbst wenn es bedingungslos gestellt worden wäre, abzuweisen wäre: Die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands setzt nach § 16 Abs. 2 VRG (zusätzlich zu den Voraussetzungen für die unentgeltliche Prozessführung nach § 16 Abs. 1 VRG) voraus, dass die betroffene Partei nicht in der Lage ist, ihre Rechte im Verfahren selber zu wahren (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 16 N. 41). Greift die angefochtene Anordnung nicht besonders stark in die Rechtsstellung des Betroffenen ein (wovon hier auszugehen ist), müssen besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten hinzukommen, denen der auf sich allein gestellte Gesuchsteller nicht gewachsen wäre (BGE 120 Ia 43). Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt. Die Beschwerdegegner sind primär durch ihren Beistand vertreten. Dass dieser, wie in der Beschwerdeantwort geltend gemacht wird, auf dem infrage stehenden Rechtsgebiet nicht über spezifische Kenntnisse verfügt, begründet die Notwendigkeit eines zusätzlichen Rechtsbeistandes nicht hinreichend. Der Beistand war denn auch in der Lage, ohne einen zusätzlichen Rechtsvertreter Rekurs an die Vorinstanz zu erheben und jenes Rechtsmittel hinreichend zu begründen. Im vorliegenden Beschwerdeverfahren konnte er sich in der Rolle des Beschwerdegegners auf die Verteidigung des zu Gunsten der Verbeiständeten ausgefallenen Rekursentscheides beschränken.

5.

5.1

Die Gerichtskosten sind gemäss § 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG der unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen.

5.2

Gemäss § 17 Abs. 2 VRG kann im Rekursverfahren und im Verfahren vor Verwaltungsgericht die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe des Gegners verpflichtet werden, "namentlich" wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder den Beizug eines Rechtsbeistands rechtfertigte (lit. a) oder ihre Rechtsbegehren oder die angefochtene Anordnung offensichtlich unbegründet waren (lit. b). Als Grundlage einer solchen Entschädigung an die Beschwerdegegner fällt hier § 17 Abs. 2 lit. a VRG in Betracht. Dabei ist zu berücksichtigen, dass nach der Praxis zu dieser Bestimmung an den Schwierigkeitsgrad der sich stellenden Sach- oder Rechtsfragen (als Voraussetzung für die Zusprechung einer Entschädigung) geringere Anforderungen gestellt werden als bei der Auslegung von § 16 Abs. 2 VRG (Gewährung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung). Zu bedenken ist ferner, dass § 17 Abs. 2 lit. a und b VRG keine abschliessende Regelung in dem Sinn bilden, dass die Zusprechung einer Parteientschädigung nur unter den dort genannten Voraussetzungen in Betracht käme (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 24 und 26). Unter den hier gegebenen Umständen rechtfertigt sich die Zusprechung einer solchen Entschädigung an die obsiegenden Beschwerdegegner.