Gebäudeversicherung/Subventionsgesuch

1.

Laut § 13 des Gesetzes über die Feuerpolizei und das Feuerwehrwesen vom 24. September 1978 (FFG, LS 861.1) kann die GVZ den Eigentümern versicherter Gebäude an die Kosten freiwillig erstellter Brandmelde- und Löschanlagen Subventionen gewähren (Abs. 1) und das auch für weitere Brandschutzmassnahmen tun (Abs. 2); die Subvention beträgt höchs­tens die Hälfte der anrechenbaren Kosten (Abs. 3). Gemäss § 2 Abs. 2 der Verordnung über die Subventionen der Gebäudeversicherungsanstalt an den Brandschutz vom 18. September 1991 (VSGB, LS 861.21) betragen die Subventionen bei – hier allein interessie­renden – baulichen Verbesserungen 30 % der Erstellungskosten; sie lassen sich in besonderen Fällen um 10 % erhöhen, namentlich, wenn die Verbesserung den Eigentümer unverhältnismässig belastet (vgl. auch § 2 Abs. 3 VSGB in Verbindung mit Ziff. 2 des Reglements der GVZ über "Subventionen an Verbesserungen des Brandschutzes" vom 1. Juni 2007).

30 % der von der Beschwerdeführerin genannten Kosten erreichen Fr. 20'000.- nicht. Diese kraft § 38 Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) gerichtsintern für die einzelrichterliche Zuständigkeit geltende Streitwertgrenze würde indes geringfügig überschritten, wenn die Beschwerdeführerin eine maximale Subvention von 40 % erhielte. Über das Rechtsmittel ist darum nach § 38 Abs. 1 VRG in Dreierbesetzung zu befinden. Ansonsten hätte sich nach § 38 Abs. 3 Satz 1 VRG die Entscheidung einer Kammer übertragen lassen, weil sich hier grundsätzliche Fragen stellen.

Vor Geschäftserledigung bedarf es keiner zusätzlichen Weiterungen (§ 56 Abs. 2 f. VRG).

2.

Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit als solches aufgrund des § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 VRG von Amts wegen.

2.1

Dabei kommt es auf das geltende Recht in jenem Zeitpunkt an, wo eine Rechtsvorkehr anhängig gemacht wird (RB 2004 Nr. 8). Das ist hier selbst dann im laufenden Jahr geschehen, wenn man auf die Anrufung der BRK abstellen wollte.

2.1.1

Bis Ende 2006 erlaubte § 43 Abs. 1 lit. c in Verbindung mit Abs. 2 VRG die Be­schwerde gegen Anordnungen über die Gewährung unter anderem von Subventionen nur, soweit darauf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht offen stand – das vermied einen Konflikt mit Art. 98a Abs. 1 des Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943 (AS 1992, S. 288 ff., 294), wonach in solchen Fällen als letzte kantonale Instanz eine richterliche Behörde wirken musste – oder wenn es sich um Angelegenheiten gemäss Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 0.101) handelte (OS 54, 268 ff., 274 f. und 290; vgl. auch § 16 des Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 in der heutigen [StaatsbeitragsG, LS 132.2] sowie der anfänglichen Fassung [OS 51, 77 ff., 80]).

Beides traf nicht zu bei Streitigkeiten über Subventionen, also gemäss § 3 Abs. 1 StaatsbeitragsG über Staatsbeiträge, auf welche das Gesetz keinen Anspruch einräumt (VGr, 9. Juni 2004, VB.2004.00106, E. 1.4, und 7. November 2007, VB.2007.00173, E. 2.3.3, beides unter www.vgrzh.ch; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtpflegegesetz des Kantons Zürich, 2 A., § 43 N. 52).

Eine Streitigkeit nach Art. 6 Abs. 1 EMRK liegt auch heute nicht vor.

2.1.2

Auf Anfang 2007 hat das Bundesgerichtsgesetz vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) das Bundesrechtspflegegesetz und damit die Verwaltungsgerichtsbeschwerde abgelöst; es lässt gegen ab dann ergangene, kantonal letztinstanzliche Entscheide betreffend Subventionen, auf die kein Anspruch besteht, die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nicht zu, sondern bloss die subsidiäre Verfassungsbeschwerde (Art. 83 lit. k, 86 Abs. 1 lit. d, 113 f., 131 f. je Abs. 1 BGG; AS 2006, 1205 ff., 1243).

2.1.2.1

Laut § 5 der ebenfalls auf 1. Januar 2007 in Kraft gesetzten regierungsrätlichen Verordnung über die Anpassung des kantonalen Rechts an das Bundesgesetz über das Bundesgericht vom 29. November 2006 (OS 61, 480 f.) ist unter Verwaltungsgerichts­beschwerde in § 43 Abs. 2 VRG die ordentliche Beschwerde an das Bundesgericht – wohl im Sinn der Art. 72 ff. BGG (vgl. ABl 2006, 1676 ff., 1680 und 1685) – zu verstehen, also nicht die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG.

Für den Bereich der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gebietet Art. 130 Abs. 3 BGG, innert zwei Jahren (also bis Ende 2008) Ausführungsbestimmungen zu Art. 86 Abs. 2 f. BGG zu erlassen. Danach und vorbehältlich hier nicht spielender Ausnahmen setzen die Kantone als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts obere Gerichte ein. Art. 130 Abs. 4 BGG gestattet den Kantonen, die Ausführungsbestimmungen bis zur eigentlichen Gesetzgebung in die Form nicht referendumspflichtiger Erlasse zu kleiden, soweit es zur Einhaltung der Anpassungsfrist notwendig ist. Sinngemässe Anwendung finden die Vorschriften über die kantonalen Vorinstanzen in Art. 86 BGG nach Art. 114 BGG auch auf die subsidiäre Verfassungsbeschwerde; für diese gilt deshalb die dargestellte Übergangsregelung ebenfalls (Giovanni Biaggini, Basler Kommentar, 2008, Art. 114 BGG N. 14).

Nach Art. 77 Abs. 1 Satz 1 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101), welche gemäss ihrem Art. 135 Abs. 1 am 1. Januar 2006 in Kraft getreten ist, gewährleistet das Gesetz für im Verwaltungsverfahren ergangene Anordnungen die wirksame Überprüfung durch eine Rekursinstanz sowie den Weiterzug an ein Gericht. Laut Art. 138 Abs. 1 KV treffen die Behörden bis Ende 2010 die Vorkehren, um das Rechtspflege­verfahren an die Vorgaben unter anderem von Art. 77 KV anzupassen (lit. b; vgl. Madeleine Camprubi in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 138 N. 1–5 und 8 ff.).

2.1.2.2

Auf dem Hintergrund der zitierten intertemporalen Bestimmungen tritt die Kammer – vorbehältlich neuer Zuständigkeitsvorschriften in einem formellen Gesetz des Kantons – während der kürzesten der einschlägigen Übergangsfristen auf eine durch § 43 Abs. 1 VRG grundsätzlich ausgeschlossene Beschwerde in konstanter Praxis nur ein, wenn hernach nach altem Recht die Verwaltungsgerichts- und nach geltendem eine ordentliche Beschwerde an das Bundesgericht offen stand bzw. steht. Namentlich dessen Strafrechtliche Abteilung akzeptiert das; hingegen hat es die I. öffentlich-rechtliche Abteilung des Bundes­gerichts in einem Fall betreffend Stimmrecht am 17. März 2008 vorerst anders gesehen, dann aber am 23. Mai 2008 die Auffassung der Kammer wenigstens im Ergebnis bestätigt (zum Ganzen VGr, 16. April 2008, VB.2008.00127, E. 2, mit Hinweisen, www.vgrzh.ch; BGr, 3. April 2008,6B_192/2008 – 9. April 2008,6B_772/2007, E. 1 – 14. April 2008,6B_55/2008, E. 1 – 23. Mai 2008,1C_183/2008, E. 1.1 [alles unter www.bger.ch]).

Handelt es sich hier um einen Staatsbeitrag, auf den kein Anspruch besteht, war ehedem die Verwaltungsgerichts- und ist jetzt auch die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht nicht gegeben. Alsdann fehlt dem Verwaltungsgericht zurzeit die sachliche Zuständigkeit und lässt sich auf das Rechtsmittel nicht eintreten. So verhält es sich hier:

Ursprünglich hiess es in § 13 FFG, die GVZ gewähre den Eigentümern von versicherten Gebäuden Beiträge an die Kosten freiwillig erstellter Brandmelde- und Löschanlagen (Abs. 1); sie könne weitere Brandschutzmassnahmen mit Beiträgen unterstützen (GS VI 573 ff., 575). Das Staatsbeitragsgesetz änderte beide Absätze bewusst dahin, dass die GVZ Subventionen gewähren könne; auf diese besteht nach der Legaldefinition von § 3 Abs. 1 StaatsbeitragsG kein Anspruch (vgl. oben 1 Abs. 1 und 2.1.1 Abs. 2; ABl 1988, 1217 ff., 1256 und 1263 ff. – 1989, 1193 ff., 1193 f. und 1209; Prot. KR 1987–1991, S. 7663, 7680 f., 7717 f., 8359 f. und 8383).

2.2

Selbst wenn aber das Verwaltungsgericht (schon jetzt) sachlich zuständig wäre, wovon die BRK fälschlich ausgeht, wäre es immerhin funktionell unzuständig:

Die BRK scheint anzunehmen, § 16 StaatsbeitragsG, wonach Entscheide über Staatsbeiträge der Beschwerde an das Verwaltungsgericht gemäss Verwaltungsrechtspflegegesetz unterliegen, lasse dieses Rechtsmittel gegen erstinstanzliche Anordnungen sogar dann
direkt zu, wenn an sich zunächst ein Rekurs zur Verfügung stünde. Die Praxis hat indes § 16 StaatsbeitragsG stets so gehandhabt, dass alsdann vorgängig ein Rekursverfahren Platz greifen müsse (vgl. etwa RB 1992 Nr. 16; VGr, 24. Oktober 2001, VB.2001.00036 – 9. Juni 2004, VB.2004.00106 – 15. Dezember 2004, VB.2004.00421 [alles unter www.vgrzh.ch]; ferner Prot. KR 1987–1991, S. 7670 und 7689). Das entspricht denn auch der grundsätzlichen Rechtswegkonzeption des Verwaltungsrechtspflegegesetzes in der geltenden Fassung (siehe Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 88 ff.).

Es fragt sich, welche Behörde den Rekurs der Beschwerdeführerin behandeln müsse.

2.2.1

Laut § 15 FFG in der ursprünglichen Fassung liess sich gegen feuerpolizeiliche Anordnungen der Gemeinden an die BRK rekurrieren und war die Kantonale Feuerpolizei im Rekursverfahren anzuhören (Abs. 1 Sätze 1 und 3); gegen Anordnungen der Kantonalen Feuerpolizei ausserhalb des Baubewilligungsverfahrens konnte bei der zuständigen Direktion des Regierungsrats Rekurs erhoben werden (Abs. 2), nämlich bei der Direktion (der Justiz und) des Innern (§ 20 Abs. 1 und Abs. 2 Ziff. 6 sowie § 21 Ziff. 5 des Gesetzes betreffend die Organisation und Geschäftsordnung des Regierungsrates und seiner Direktionen vom 26. Februar 1899 [OGRR; GS I 271 ff., 275]; § 2 Ziff. 17 des Beschlusses des Regierungsrates über die Geschäftsverteilung unter den Direktionen vom 30. Dezember 1980 in der Fassung vom 9. Dezember 1998 [OS 54, 915 f.]); Rekursentscheide dieser Direktion oder der BRK unterlagen nach dem Verwaltungsrechtspflegegesetz der Be­schwerde an das Verwaltungsgericht, ansonsten dem Rekurs an den Regierungsrat (Abs. 3).

Mit den anfangs 2000 in Kraft getretenen Änderungen des Gesetzes über die Gebäudeversi­cherung vom 2. März 1975 (GebäudeversG, LS 862.1) wurde aus der bis dahin unselbständigen GVZ eine selbständige öffentlich-rechtliche Anstalt (§ 1 GebäudeversG [ursprüngliche Fassung in GS VI 655 ff., 655]. Jene Revision gab § 15 FFG folgenden neuen Inhalt: Gegen feuerpolizeiliche Anordnungen der Gemeinden sowie der Kantonalen Feuerpolizei lässt sich an die BRK rekurrieren, und die Kantonale Feuerpolizei wird im Rekursverfahren angehört (Abs. 1 Sätze 1 und 3); Rekursentscheide der BRK unterliegen nach dem Verwaltungsrechtspflegegesetz der Beschwerde an das Verwaltungsgericht (Abs. 2).

Den Rechtsschutz regelte das Gebäudeversicherungsgesetz ursprünglich so (GS VI 666): § 75 gestattete dem Versicherten, gegen das Ergebnis von Gebäudeschatzungen und Schadenabschätzungen sowie gegen die Festsetzung von Prämienzuschlag und Risikoprämie an eine Rekurskommission zu rekurrieren, welche endgültig entschied. Nach § 77 musste der Versicherte Ansprüche auf Vergütung des von den Schätzungsorganen festzustellenden Schadens gemäss § 82 lit. f VRG durch Klage beim Verwaltungsgericht geltend machen. Und § 78 liess gegen Verfügungen der GVZ den Rekurs an die zuständige Direktion des Regierungsrats zu, nämlich gleichfalls an die Direktion (der Justiz und) des Innern (Belegstellen oben in Abs. 1, ebenso zum Folgenden). – Nach den erwähnten Änderungen des Gebäudeversicherungsgesetzes lässt sich gegen Anordnungen der GVZ im Versicherungsbereich rekurrieren (§ 76), und zwar nur mehr an die Rekurskommission der Gebäude­versicherung (§ 75). § 82 lit. f VRG wurde aufgehoben (OS 55, 183 ff., 189). – Gemäss § 5 Abs. 1 GebäudeversG untersteht die GVZ bloss noch der allgemeinen Aufsicht des Regierungsrats und nicht mehr wie früher auch derjenigen einer von dessen Direktionen (§ 8 Abs. 1 GebäudeversG in der ursprünglichen Fassung [GS VI 656]; siehe ferner § 20 Abs. 1 und Abs. 2 Ziff. 6 sowie § 21 OGRR in der Fassung der erwähnten Revision des Gebäudeversicherungsgesetzes [OS 55, 188]; §§ 58 f. und 66 in Verbindung mit Anhang 1 lit. A Ziff. 17 und Anhänge 2 f. je Ziff. 1 der Verordnung über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 18. Juli 2007 [LS 172.11]).

2.2.2

Sollten die einschlägigen Gesetze ausser der bereits abgelehnten Direktbeschwerde beim Verwaltungsgericht auch keine andere Rekursbehörde vorsehen, müsste als solche gegen erstinstanzliche Anordnungen einer selbständigen öffentlich-rechtlichen Anstalt wie der GVZ hier selbst dann der Regierungsrat wirken, wenn ihn § 5 Abs.1 GebäudeversG nicht als Aufsichtsbehörde der Beschwerdegegnerin bezeichnen würde (vgl. vorn 2.2 Abs. 2; RB 2003 Nr. 10 E. 1.5, 2004 Nr. 18).

Laut Ziff. 5 letztem Satz des beschwerdegegnerischen Reglements betreffend Subventionen an Verbesserungen des Brandschutzes liesse sich gegen Einspracheentscheide der GVZ gemäss § 15 Abs. 1 FFG bei der BRK rekurrieren (siehe oben 1 Abs. 1 am Ende). Diese hält jedoch dafür, §§ 6–10 FFG würden umschreiben, was § 15 Abs. 1 Satz 1 FFG unter feuerpolizeilichen Anordnungen verstehe. Der vorliegende Rekurs richte sich nicht gegen eine Verfügung der Kantonalen Feuerpolizei, sondern gegen einen Entscheid über eine Subvention durch die GVZ selbst; das falle nicht unter die §§ 6–10 FFG. Deshalb sei die Anwendung von § 15 Abs. 1 FFG ausgeschlossen.

In der Weisung zur besprochenen Revision des Gebäudeversicherungsgesetzes schrieb der Regierungsrat, Anfechtungsobjekt des Rechtsmittels an die Rekurskommission der Gebäudeversicherung bildeten grundsätzlich alle Anordnungen der GVZ wie etwa Schät­zungs­anzeigen, Schadenanerkennungen, Prämienzuschläge und Schadenvergütungen im Ver­sicherungsbereich, aber auch Weisungen der Kantonalen Feuerwehr; zu Letzterem verwies er auf § 37 Abs. 2 FFG (ABl 1997, 317 ff., 339, ebenso zum Folgenden). Die ursprüngliche Fassung dieser Bestimmung sah gegen Anordnungen der GVZ im Feuerwehrwesen den Rekurs an die zuständige Direktion des Regierungsrats vor (GS VI 579); demgegenüber lässt sich jetzt gegen Anordnungen der Kantonalen Feuerwehr, welche durch die GVZ ausgeübt wird (§ 24 FFG), bei der Rekurskommission der Gebäudever­sicherung rekurrieren. – Zum neuen § 15 Abs. 1 FFG heisst es in der gleichen Weisung: "[A]ls Folge der Ausgliederung der Anstalt aus der Zentralverwaltung wird für sämtliche Anordnungen der Gemeinden und der Kantonalen Feuerpolizei ein einheitliches Rechtsmittel festgelegt. Aus Zweckmässigkeitsgründen rechtfertigt es sich, neu auch für Anordnungen, welche ausserhalb der Baubewilligungsverfahren ergangen sind, die Baurekurs­kommission als erste Rechtsmittelinstanz einzusetzen."

2.2.3

Die Beschwerdegegnerin nannte in der Subventionsverfügung von 1999 als Weiterzugsmöglichkeit einen Rekurs bei der Direktion der Justiz und des Innern (siehe oben I Abs. 1). Das liess sich jedenfalls auf den ersten Blick mit § 15 Abs. 2 FFG so gut wie mit § 78 GebäudeversG in den damals geltenden Fassungen vereinbaren.

Für die fortwährende Unzuständigkeit der BRK spricht, dass §§ 1–15 FFG unter dem Titel "Feuerpolizei" stets und insbesondere beim den Rechtsschutz regelnden § 15 von der Kantonalen Feuerpolizei reden, aber nur und gerade im die Subventionen betreffenden § 13 von der GVZ, wenn man von § 5 absieht, wonach die Kantonale Feuerpolizei durch die GVZ ausgeübt wird. Zwar erweiterte der geltende § 15 Abs. 1 FFG die Kompetenzen der BRK über Anordnungen im Baubewilligungsverfahren hinaus. Indes ist anzunehmen, dass das von der Fachausrichtung dieser Behörde her bloss auf feuerpolizeiliche Bereiche im eigentlichen Sinn abzielte. Hierzu zählen Subventionen für Brandschutzmassnahmen nicht, obwohl das Thema einschlägiger Staatsbeiträge im nahe liegenden Zusammenhang mit jenen seine Behandlung findet.

Hingegen wurden die Kompetenzen der Rekurskommission der Gebäudeversicherung auch und namentlich auf das nicht eben der Fachausrichtung dieser Behörde entsprechende Gebiet des Feuerwehrwesens ausgedehnt, welches in §§ 16–37 FFG normiert ist. Zudem gibt es auch dort mit § 31 eine Subventionsbestimmung, die zu Auseinandersetzungen auf dem Rechtsmittelweg führen kann. Folglich erweist sich die Rekurskommission der Gebäudeversicherung als zuständig für die Behandlung des vorliegenden Rekurses.

2.3

Mithin bleibt es beim Nichteintreten und ist das Rechtsmittel in Anwendung des § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 2 Satz 1 VRG zur Behandlung an die Rekurskommission der Gebäudeversicherung weiterzuleiten.

3.

Die BRK hat das vorliegende Rechtsmittel von sich aus fälschlicherweise an das Verwaltungsgericht weitergeleitet. Deshalb lassen sich die Gerichtskosten vorab nicht der Be­schwerdeführerin belasten, geschweige denn der Beschwerdegegnerin. Ein Vorwurf trifft aber angesichts der sich so erstmals stellenden Zuständigkeitsfrage auch nicht die BRK, sodass diese zu Lasten der Staatskasse ebenso wenig kostenpflichtig erklärt werden darf. Deshalb gilt es die Gerichtskosten auf die eigene Kasse zu nehmen (vgl. zum Ganzen VGr, 8. Februar 2006, VB.2006.00002, E. 4, mit Hinweis, www.vgrzh.ch).

Ausgangsgemäss kann die Beschwerdeführerin für das verwaltungsgerichtliche Verfahren so wenig eine Parteientschädigung erhalten wie für jenes bei der BRK (§ 17 Abs. 2 VRG).

Zur Rechtsmittelbelehrung des Dispositivs gilt es Folgendes zu bemerken: Indem hier die sachliche Zuständigkeitverneint wird, soll es sich immerhin um den Normalfall eines Endentscheids im Sinn des Art. 117 in Verbindung mit Art. 90 BGG handeln (so Karl Spühler/ Annette Dolge/Dominik Vock, Kurzkommentar zum Bundesgerichtsgesetz, Zürich/St. Gallen 2006, Art. 92 N. 4; Felix Uhlmann, Basler Kommentar, 2008, Art. 92 BGG N. 6 f.). Vorab erhebt sich jedoch die Frage, ob insofern überhaupt ein letztinstanzlicher kantonaler Entscheid gemäss Art. 113 BGG vorliege; denn lediglich bei bejahender Antwort liesse sich das Bundesgericht anrufen (unter früherem Recht zu einem ähnlichen Problem ablehnend etwa BGr, 8. März 2006,1A.39/2006, www.bger.ch). Abgesehen hiervon ist indes nicht ganz klar, ob der gegenwärtige einen Endentscheid bedeute (dazu etwa Hansjörg Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich, Bundesgerichtsgesetz, Bern 2007, Art. 90 N. 2 ff.; Uhlmann, Art. 92 N. 4 und 6 f.). – Verneinendenfalls scheint wenigstens sicher, dass ein Entscheid über die sachliche Zuständigkeit als einer im Sinn des Art. 117 in Verbindung mit Art. 92 BGG gelte und sich deshalb zwar im Vergleich zu einem solchen nach Art. 117 in Verbindung mit Art. 93 BGG ohne zusätzliche Voraussetzungen sofort, später aber nicht mehr anfechten lasse (vgl. Seiler/von Werdt/Güngerich, Art. 92 N. 7 f. und 19; Spühler/Dolge/Vock, a.a.O.; Uhlmann, Art. 92 N. 6 f.).