Nutzungsplanung

1.1

Der Beschluss des Regierungsrats umfasst in der angefochtenen Disp. Ziff. III – formell betrachtet – zwar nicht eine eigentliche Nichtgenehmigung hinsichtlich Art. 5a Abs. 3 BZO, weil der Beschluss die Beschwerdeführerin lediglich einlädt, die streitige BZO-Bestimmung zu ergänzen. Mit dem Verweis auf die Erwägungen und die darin enthaltene verbindliche Vorgabe, wie diese BZO-Bestimmung zu ergänzen ist, kann Disp. Ziff. III – inhaltlich gesehen – allerdings nicht als Rückweisungsbeschluss im eigentlichen Sinn qualifiziert werden. Vielmehr ist er materiell einem Nichtgenehmigungsbeschluss gleichzusetzen.

Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung einer Beschwerde gegen einen Nichtgenehmigungsbeschluss des Regierungsrats auf dem Gebiet des Raumplanungsrechts zuständig (§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 43 Abs. 1 lit. d des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959, VRG; RB 1998 Nr. 26).

1.2

Die Gemeinde ist durch den Beschluss des Regierungsrats in ihrer Planungsautonomie betroffen, weshalb sie zur Beschwerde berechtigt ist (§ 21 lit. b VRG).

1.3

Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Bau- und Zonenordnungen und deren Änderungen bedürfen der Genehmigung (§ 89 PBG). Genehmigungsbehörde ist die Baudirektion, wenn die Genehmigung ohne Vorbehalte erfolgen kann, bzw. der Regierungsrat, wenn sie nicht oder nicht vorbehaltlos erfolgen kann (§ 2 lit. b und a PBG). Im Genehmigungsverfahren werden Rechtmässigkeit, Zweckmässigkeit und Angemessenheit geprüft (§ 5 PBG).

3.

3.1

Der Regierungsrat billigte im Genehmigungsverfahren die Einzonung des Weilers Kleinikon in die Kernzone. Hinsichtlich der streitigen Norm zur Dachgestaltung hielt er dagegen fest, dass die von der Gemeindeversammlung angenommene Formulierung zwar Kehrfirste und Quergiebel implizit ausschliesse. Die Bestimmung sei jedoch unklar und daher unvollständig; sie widerspreche damit dem Gebot der Bestimmtheit von Normen. Sodann werde sie auch dem Ziel der Planung nicht gerecht, dass dem Erhalt des Charakters und der Eigenart des Weilers und insbesondere der Dachlandschaft ein hohes Gewicht beizumessen sei. Deshalb sei Art. 5a Abs. 3 BZO im Sinne des Antrags des Gemeinderats zu ergänzen.

3.2

Die Beschwerdeführerin bestreitet, dass die von der Gemeindeversammlung beschlossene Fassung von Art. 5a Abs. 3 BZO dem Bestimmtheitsgebot widerspreche. Sie verweist auf § 238 PBG sowie verschiedene Bestimmungen der BZO, welche gleichermassen unbestimmt oder noch wesentlich weniger konkret als die streitige Norm formuliert seien und trotzdem im Einzelfall vernünftig angewendet werden könnten. Die Beschwerdeführerin macht zudem eine Verletzung der Gemeindeautonomie geltend; der Regierungsrat greife mit der Nichtgenehmigung von Art. 5a Abs. 3 BZO in unzulässiger Art und Weise in den Gestaltungsspielraum der Gemeinde ein. Die streitige Bestimmung diene dem Schutz des Ortsbildes des Weilers genügend, insbesondere in Verbindung mit § 238 PBG und dem Schutzzweck für die drei wichtigsten Bauten, wie er im kommunalen Inventar der schutzwürdigen Objekte aufgeführt sei. Für den Weiler als Ganzes bestehe keine Unterschutzstellung.

4.

4.1

Das Legalitätsprinzip (Art. 5 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999) verlangt, dass Rechtssätze hinreichend bestimmt sein müssen. Die Anforderungen an die Bestimmtheit des Rechtssatzes ergeben sich aus der rechtsstaatlichen Funktion des Gesetzmässigkeitsprinzips, nämlich der Forderung nach Vorhersehbarkeit des staatlichen Handelns und dem Gebot der rechtsgleichen Behandlung. An die Bestimmtheit einer Norm dürfen jedoch nicht allzu hohe Anforderungen gestellt werden, weil Rechtssätze aufgrund ihrer generell-abstrakten Natur und des Bedürfnisses, den rechtsanwendenden Behörden einen Spielraum zu belassen, naturgemäss einen gewissen Grad an Unbestimmtheit aufweisen können. Erhöhte Anforderungen an die Bestimmtheit rechtfertigen sich lediglich dort, wo die Anwendung der fraglichen Norm mit einem Eingriff in Freiheitsrechte verbunden sein kann, weil diesfalls dem Anliegen der Voraussehbarkeit ein besonderes Gewicht zukommt (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich 2006 Rz. 386 ff.). Die gebotene Voraussehbarkeit und Rechtsgleichheit bei der Anwendung der Norm kann auch dadurch erreicht werden, dass im Rahmen der Verwaltungstätigkeit oder der Rechtspflege anhand streitiger Fälle eine Praxis zur Auslegung der Norm entwickelt wird.

Der hier streitbetroffene Art. 5a Abs. 3 BZO ist entgegen der Auffassung des Regierungsrats unter dem Gesichtswinkel des Gesetzmässigkeitsprinzips hinreichend bestimmt, auch wenn damit Dachaufbauten sowie Kreuz- und Quergiebel nicht ausdrücklich ausgeschlossen werden. Die nach dem Wortlaut enthaltene Vorgabe, die herkömmliche Dachform sei insoweit zu übernehmen, dass die Wirkung geschlossener Dachflächen beibehalten wird, ist der Auslegung zugänglich, über die hier – im Rechtsmittelverfahren betreffend die Genehmigung der Bestimmung – nicht näher zu befinden ist. Es kann vielmehr – ohne Verletzung des Bestimmtheitsgebots – der Anwendung von Art. 5a Abs. 3 BZO in konkreten Fällen bzw. der sich dabei zu entwickelnden Praxis überlassen werden, ob und inwieweit Dachaufbauten sowie Kreuz- und Quergiebel mit Art. 5a Abs. 3 BZO vereinbar sind. Es verhält sich nicht anders als bei zahlreichen anderen baurechtlichen Vorschriften, die in einem erheblichen Grad unbestimmt sind und deren Normgehalt erst im Rahmen der Rechtsanwendung konkretisiert wird, wofür die Beschwerdeführerin einige zutreffende Beispiele anführt.

4.2

Soweit der Regierungsrat die Nichtgenehmigung von Art. 5a Abs. 3 BZO damit begründet, dass sie dem Ziel der Planung nicht gerecht werde, wonach dem Erhalt des Charakters und der Eigenart des Weilers Kleinikon und insbesondere der dortigen Dachlandschaft ein hohes Gewicht beizumessen sei, hat er die Bestimmung auch auf Zweckmässigkeit und Angemessenheit hin überprüft. Diese Prüfung steht ihm wie erwähnt zu (vorstehend E. 2, § 5 PBG). Bei der Zweckmässigkeitskontrolle muss die Genehmigungsbehörde jedoch die kommunale Planungsautonomie beachten, die ihrerseits Ausfluss der verfassungsrechtlich gewährten Gemeindeautonomie (Art. 85 Abs. 2 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005) bildet (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 20 N. 19 f.). Die Beschwerdeführerin rügt denn auch, dass der Regierungsrat mit der Nichtgenehmigung der Norm die Gemeindeautonomie verletzt habe.

Eine Gemeinde ist befugt, in der kommunalen Bau- und Zonenordnung die zulässige bauliche Nutzung unter anderem durch Bestimmungen über die Bauweise und insbesondere über die Dachgestaltung näher zu ordnen (§ 49 Abs. 1 und 2 lit. d PBG). Dies gilt insbesondere auch für Kernzonen (§ 50 Abs. 3 PBG). Als Genehmigungsbehörde ist der Regierungsrat zwar durchaus berechtigt und verpflichtet, kommunale Bestimmungen auf ihre Vereinbarkeit mit der kantonalrechtlichen Vorgabe, wonach Gebäude in Kernzonen in ihrer Eigenart erhalten werden sollen (§ 50 Abs. 1 PBG), hin zu überprüfen; das gilt insbesondere auch für kommunale Kernzonenbestimmungen betreffend die Dachgestaltung. Mit der Gemeindeautonomie ist es jedoch nach zutreffender Auffassung der Beschwerdeführerin nicht vereinbar, der fraglichen Bestimmung die Genehmigung deswegen zu verweigern, weil sie Dachaufbauten sowie Kreuz- und Quergiebel im Weiler Kleinikon nicht von vornherein – generell-abstrakt – ausschliesst. Es obliegt der kommunalen Baubewilligungsbehörde, im Einzelfall zu prüfen, welche Formen der Dachgestaltung unter dem Gesichtswinkel der Beibehaltung der Wirkung geschlossener Dachflächen allenfalls zulässig sind. In Betracht fallen dürften in erster Linie kleinere Dachaufbauten. Die entsprechende Würdigung fliesst in einen Entscheid über die Bewilligungsfähigkeit ein, der angefochten werden kann. Damit ist der Rechtsschutz im Einzelfall gewährleistet und kann sich zugleich eine Praxis zur Auslegung der fraglichen Bestimmung entwickeln.

5.

Die Beschwerde ist deshalb gutzuheissen. Die Gerichtskosten sind dem Ausgang des Verfahrens entsprechend dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).