Schülertransport

1.1

Das Verwaltungsgericht ist nach den §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde sachlich zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2

Die Praxis gestattet sorgeberechtigten Eltern(teilen), in Volksschul­fragen für das Kind Rechtsmittel zu ergreifen (vgl. VGr, 24. August 2005, VB.2005.00275, E. 6.1 Abs. 2 und 6.2 Abs. 1 f.; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 13; Art. 275a und 304 des Zivilgesetzbuchs [SR 210]; § 56 Abs. 2 f. in Verbindung mit § 77 des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 [VSG, LS 412.100]). Demnach ist der (wohl sorgeberechtigte) Beschwerdeführer zur vorliegenden Beschwerde legitimiert. Zur Erhebung der Beschwerde im Namen anderer Familien aus Riedikon mit kindergartenpflichtigen Kindern ist er vorliegend indessen nicht legitimiert; insofern ist auf die Beschwerde nicht einzutreten. Damit sind andere Familien aus Riedikon nicht Verfahrenspartei(en) und der vorliegende Entscheid entfaltet für sie grundsätzlich keine Wirkungen (vgl. aber hinten 5.2).

2.

2.1

Art. 19 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) gewährleistet in Verbindung mit Art. 62 Abs. 2 BV den Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht. Aus der Garantie eines ausreichenden Unterrichts ergibt sich unter anderem ein verfassungsmässiger Anspruch auf einen zumutbaren Schulweg (vgl. VGr, 21. Januar 2009, VB.2008.00537, E. 3.1 – 5. November 2008, VB.2008.00363, E. 2.2 [beides unter www.vgrzh.ch]; siehe ferner Sándor Horváth, Der verfassungsmässige Anspruch auf einen zumutbaren Schulweg, ZBl 108/2007, S. 633 ff., 638 f.; Herbert Plotke, Schweizerisches Schulrecht, 2. A., Bern 2003, S. 225 f.; Regula Kägi-Diener in: Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 2. A., Zürich etc. 2008, Art. 19 Rz. 39). Die gemäss Art. 62 Abs. 1 BV für das Schulwesen zuständigen Kantone müssen dafür sorgen, dass das Grundschulangebot auch in Bezug auf die räumliche Erreichbarkeit einer Schule den Anforderungen der Bundesverfassung genügt. Die Kantone können diese Aufgabe an die Gemeinden delegieren; soweit die Gemeinden das Angebot zu erbringen haben, werden sie zu Adressatinnen des Grundrechtsanspruchs (Horváth, S. 639).

2.2

Art. 62 der alten Kantonsverfassung vom 18. April 1869 enthielt keinen über die bundesrechtlichen Garantien hinausgehenden Anspruch, wie das Verwaltungsgericht mehrfach festhielt (vgl. etwa VGr, 20. August 2003, VB.2003.00067, E. 2a, www.vgrzh.ch). Seit 1. Januar 2006 gilt die neue Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101). Diese gewährleistet in Art. 14 Abs. 1 KV ausdrücklich das Recht auf Bildung. Innert einer Übergangsfrist von fünf Jahren haben die Behörden die erforderlichen Vorkehrungen zu dessen Gewährleistung zu treffen (Art. 138 Abs. 1 lit. a KV). Die Tragweite von Art. 14 KV ist noch nicht restlos geklärt (vgl. Giovanni Biaggini in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 14 N. 17 ff.). Da Ansprüche gestützt auf Art. 14 KV aber ohnehin erst nach Ablauf der in Art. 138 Abs. 1 KV statuierten fünfjährigen Übergangsfrist – also ab 1. Januar 2011 – unmittelbar geltend gemacht werden könnten, darf vorliegend offen bleiben, ob bzw. inwiefern die Kantonsverfassung über die bundesverfassungsrechtliche Garantie von Art. 19 BV hinausgeht.

2.3

Unter Grundschulunterricht wurde bislang der Unterricht an der Primar- und Sekundarstufe I (erstes bis neuntes Schuljahr) verstanden. Durch die per 1. Januar 2008 erfolgte Kantonalisierung des Kindergartens im Rahmen der Umsetzung des neuen Volksschulgesetzes wurde der Kindergarten Teil der kantonalen Volksschule. Dadurch dehnte sich ab Schuljahr 2008/2009 auch der Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht auf die Kindergartenstufe aus (VGr, 21. Januar 2009, VB.2008.00537, E. 3.1 Abs. 1; zum Ganzen auch VGr, 5. November 2008, VB.2008.00363, E. 2.1 mit weiteren Hinweisen [beides unter www.vgrzh.ch]). Gestützt auf § 10 VSG statuiert § 8 Abs. 3 der Volksschulverordnung vom 28. Juni 2006 (VSV, LS 412.101) einen Anspruch auf schulwegverkürzende bzw. -sichernde Massnahmen, wenn Schülerinnen oder Schüler ihren Schulweg aufgrund seiner Länge oder Gefährlichkeit nicht selbständig zurücklegen können. In einem solchen Fall ordnet die Schulpflege auf eigene Kosten geeignete Massnahmen an. Beim Entscheid, ob ein Schulweg für einen Schüler oder eine Schülerin zumutbar sei, verfügt die Schulpflege über einen gewissen Beurteilungsspielraum, weil es sich bei der Zumutbarkeit des Schulwegs um einen unbestimmten Rechtsbegriff handelt (Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 73 mit Hinweisen; vgl. auch VGr, 5. November 2008, VB.2008.00363, E. 3.3.1 Abs. 2, www.vgrzh.ch). In diesem Rahmen ist es ihr grundsätzlich auch erlaubt, ein Transportreglement wie das hier vorliegende zu erlassen, welches Richtlinien enthält, anhand deren die Zumutbarkeit eines Schulwegs näher bestimmt wird. Indessen hat auch ein solches Reglement in jedem Fall den bundesverfassungsrechtlichen Mindeststandard von Art. 19 BV zu gewährleisten. Ob diese Voraussetzung erfüllt ist, prüft das Verwaltungsgericht grundsätzlich mit uneingeschränkter Kognition.

2.4

Gemäss Lehre und Rechtsprechung richtet sich die Zumutbarkeit eines Schulwegs nach den konkreten Umständen im Einzelfall. Massgebend sind sowohl die Länge, Höhendifferenz und Gefährlichkeit des Schulwegs als auch der Entwicklungsstand und die Gesundheit des jeweils betroffenen Kindes (vgl. BGr, 27. März 2008,2C_495/2007, E. 2.2 – 14. Oktober 2004,2P.101/2004, E. 4.1 mit Hinweisen [beides unter www.bger.ch]; für eine ausführliche Darstellung der Rechtsprechung des Bundes und der Kantone Horváth, S. 643 ff.; ferner Plotke, S. 226 ff. [je mit weiteren Hinweisen]). Die relevanten Einflussfaktoren sind im Einzelfall und gesamthaft zu beurteilen; eine isolierte Betrachtung einzelner Faktoren ist nicht zulässig (vgl. Horváth, S. 648, 655 f.). Ob ein Weg subjektiv als lang, schlecht begehbar oder gefährlich empfunden wird, ist nicht entscheidend; massgebend sind einzig objektive Kriterien (BGr, 14. Oktober 2004,2P.101/2004, E. 4.1, www.bger.ch; Plotke, S. 226 mit Hinweisen). Ein zumutbarer Schulweg kann schulwegsichernde verkehrstechnische oder organisatorische Massnahmen erfordern. In Frage kommen beispielsweise Transport der Kinder mit einem Schulbus, Übernahme von Abonnementskosten bei Benützung des öffentlichen Verkehrs, entsprechende Schulhausein- und -zuteilung, Begleitdienst, Lotsendienst oder Fussgängerüberführungen bei gefährlichen Strassen (Horváth, S. 662 f.; Kägi-Diener, Art. 19 Rz. 39).

3.

3.1

Der Beschwerdeführer bringt im Wesentlichen vor, der Weg von Riedikon zum Kindergarten Talacker sei für Kindergärtler als relativ lang und jedenfalls als zu gefährlich einzustufen. Der Fussweg für sein Kind sei insgesamt gut 1,4 Kilometer lang, wobei ein grosser Teil davon auf einem kombinierten Fuss- und Veloweg entlang der vielbefahrenen Riedikerstrasse führe, welche ein tägliches Verkehrsaufkommen von rund 18'000 Fahrzeugen aufweise. Zudem müssten auf dem Fuss- und Veloweg die Ein- und Ausfahrt einer rege benutzten Tankstelle und in unmittelbarem Anschluss an einen Kreisel die Blindenholzstrasse überquert werden. Trotz Verkehrsinsel beim Fussgängerstreifen sei es für Kindergärtler aufgrund ihres altershalber noch erheblich reduzierten Gefahrenbewusstseins, ihrer Körpergrösse und der verwirrenden Situation im Zusammenhang mit dem Kreisverkehr zu gefährlich, die Blindenholzstrasse zu überqueren. Die Riedikerstrasse sei zwar über weite Strecken mit einem rund einen Meter breiten Grünstreifen von der Fahrbahn getrennt. Allerdings entfalle diese Abgrenzung auf der Höhe eines Industriegeländes für rund 200 Meter. Von diesem Industriegelände gingen zudem erhebliche Gefahren aus, weil schwere Baumaschinen bei ihrer Einfahrt in die Kantonsstrasse den Fuss- und Veloweg überquerten und dabei auf die dort sich bewegenden Verkehrsteilnehmer wenig Rücksicht genommen werde. Morgens bewegten sich die Kindergartenkinder zudem zur Hauptverkehrszeit auf dem Fuss- und Fahrweg, weshalb die Gefahr besonders intensiv sei. Der Umstand, dass ausnahmslos alle Eltern der betroffenen Kindergärtler aus Riedikon diese in den Kindergarten begleiteten, zeuge zudem von einer subjektiv empfundenen Unzumutbarkeit des Kindergartenwegs. Diese sei als wesentliches Indiz für die Gefährlichkeitsbeurteilung zu gewichten.

3.2

Die Beschwerdegegnerin hat sich bei ihrem Entscheid, keinen Transport von Kindergärtlern aus Riedikon zum Schulhaus Talacker in Uster zur Verfügung zu stellen, auf das von ihr gestützt auf § 8 Abs. 3 VSV erlassene Transportreglement gestützt. Dieses bestimmt in Ziff. 4 unter anderem die allgemein zumutbaren Distanzen für Primarschüler und Kindergärtler, legt fest, dass für die Beurteilung der Gefährlichkeit eines Schulwegs eine Stellungnahme bei der Verkehrspolizei einzuholen ist, und sieht Spezialregelungen für Schüler und Schülerinnen aus Wermatswil, Sulzbach und Freudwil vor. Der konkret in Frage stehende Schulweg von Riedikon zum Schulhaus Talacker liege unter der im Transportreglement für Kindergartenkinder als zumutbar bezeichneten Distanz von 1,6 Kilometern. Zudem habe der zuständige Verkehrsinstruktor der Polizei den Weg als nicht gefährlich beurteilt. Die Vorinstanz schützte diesen Entscheid mit der Begründung, das Kind des Beschwerdeführers müsse die stark befahrene Riedikerstrasse nicht überqueren und die erforderliche Überquerung der Blindenholzstrasse in der Nähe des Kreisels berge zwar ein gewisses Gefahrenpotential in sich, könne mit dem Kind aber eingeübt werden. Diese Aufgabe falle den Eltern zu; es werde erwartet, dass diese ihre Kinder so lange auf ihrem Schul- bzw. Kindergartenweg begleiteten oder für eine geeignete Begleitung sorgten, bis sie die Verantwortung für ein korrektes Verhalten ihrer Kinder im Strassenverkehr auf diese zu übertragen bereit seien. Zudem sei davon auszugehen, dass das Kind des Beschwerdeführers, welches bereits die zweite Kindergartenklasse besuche, die Überquerung beim Kreisel schon ausreichend eingeübt habe.

4.

Wie erwähnt, hängt die Zumutbarkeit eines Schul- bzw. Kindergartenwegs von verschiedenen objektiven Faktoren ab, welche gesamthaft zu betrachten und zu würdigen sind (vgl. vorn 2.4).

4.1

Der vorliegend zu beurteilende Kindergartenweg ist gemäss Angaben des Beschwerdeführers rund 1,4 Kilometer lang. Dagegen bringt die Beschwerdegegnerin vor, gemäss ihren Messungen sei der Weg nur 1,2 Kilometer lang. Für Kindergärtler ist dieser Weg – unabhängig davon, ob er 1,2 oder 1,4 Kilometer beträgt – als eher lang einzustufen. Es ist davon auszugehen, dass Kinder im Kindergartenalter für diese Strecke zu Fuss mindestens 30 Minuten benötigen. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gilt ein zu Fuss zurückzulegender Schulweg von einer halben Stunde für Kindergärtler als noch zumutbar (vgl. BGr, 27. März 2008,2C_495/2007 [= ZBl 109/2008, S. 494 ff.], E. 2.3 – 25. Juli 2005,2P.101/2005, E. 5.2.2 – 14. Oktober 2004,2P.101/2004, E. 4.4 [alles unter www.bger.ch]). Die vorliegend in Frage stehende Distanz dürfte demnach – bereits ohne zusätzliche Erschwernisse – an der oberen Grenze dessen liegen, was gemeinhin für Kindergärtler noch als zumutbar einzustufen ist. Zudem gilt es zu berücksichtigen, dass der Weg an zwei Tagen pro Woche viermal täglich zurückgelegt werden muss. Jedenfalls diese Gesamtdistanz bzw. -dauer von über vier Kilometern bzw. von zwei Stunden oder mehr ist für Kindergärtler nicht zumutbar.

4.2

Der vorliegend zu beurteilende Weg ist indessen nicht nur als lang, sondern vor allem als für Kindergärtler zu gefährlich einzustufen. Die Riedikerstrasse ist eine Hauptverkehrsstrasse (Verbindungsstrasse Uster-Meilen) mit hohem Verkehrsaufkommen (durchschnittlich zwischen knapp 12'000 bis über 21'000 Fahrzeuge täglich, je nach Ort der Zählung [vgl. www.laerm.zh.ch/fals/4-situation/verkehr/vz_pdf/0687.pdf und www.laerm.zh.ch/fals/4-situation/verkehr/vz_pdf/0587.pdf]. Der grösste Teil des Kindergartenwegs führt dieser Strasse entlang, welche teilweise mit 80 km/h befahren werden darf. Zwar ist ein durch eine Grünfläche abgetrennter kombinierter Fuss- und Veloweg vorhanden; allerdings wird der trennende Grünstreifen an verschiedenen Stellen durch Zu- und Einfahrten zu einer Tankstelle und einem Industriegelände unterbrochen. Die Gefährlichkeit dieser Abschnitte wird nicht nur durch die optische Aufhebung der Trennung von Fahrbahn und Fussweg erhöht, sondern ebenfalls und entscheidend durch den Umstand, dass an diesen Stellen von der oder in die Riedikerstrasse einbiegende Fahrzeuge den Fuss- bzw. Veloweg überqueren. Dass sich die Aufmerksamkeit der Fahrzeuglenker an solchen Stellen in erster Linie auf den Verkehr auf der Hauptstrasse richtet und nicht primär auf den vor- bzw. nachgelagerten Fussgänger- und Veloweg, ist naheliegend. Gemäss einschlägigen Studien und Expertenmeinungen (Verkehrspädagogen, Experten der Polizei und der Beratungsstelle für Unfallverhütung [bfu], Kinder- und Jugendpsychologen und -psychiater) bildet sich das vorausschauende Gefahrenbewusstsein bei Kindern erst mit ungefähr acht Jahren, während sich die Fähigkeit, die Gefahren des Strassenverkehrs richtig einzuschätzen und situationsadäquat zu reagieren, noch später entwickelt (vgl. dazu die Dokumentation der bfu zum Thema Schulweg, www.bfu.ch/PDFLib/ 1113_42.pdf; ferner Horváth, S. 655 ff.). Dazu kommt, dass gerade Kinder im Kindergartenalter von Fahrzeuglenkern schon aufgrund ihrer Grösse leicht übersehen werden und auch selbst eine eingeschränkte Sicht haben. Im vorliegenden Fall sind diese Umstände gerade deshalb entscheidend, weil der Schulweg der Riediker Kinder drei Stellen (Ein- und Ausfahrt bei der Tankstelle und beim Industrieareal sowie Querung der Blindenholzstrasse beim Kreisel) aufweist, deren sichere Bewältigung eine gewisse Übersicht und ein erhöhtes Gefahrenbewusstsein voraussetzt. Diese Eigenschaften weisen Kinder im Kindergartenalter regelmässig noch nicht auf. Auch der Umstand, dass der Kindergartenweg der Riediker Kindergärtler grösstenteils auf einem kombinierten Fuss- und Veloweg zurückzulegen ist, qualifiziert dessen Gefährlichkeit in nicht unerheblichem Mass. Aus der fotografischen Dokumentation des Beschwerdeführers geht hervor, dass der besagte Weg gerade von Fahr- und Motorfahrrädern rege benutzt wird. Die Kinder müssen also auf der gesamten Strecke entlang der Riedikerstrasse neben den bereits erwähnten Gefahren auch auf die anderen Verkehrsteilnehmer auf dem Fuss- und Veloweg achten. Dies setzt grundsätzlich eine hohe Konzentrationsfähigkeit über eine längere Zeit voraus (mehrere hundert Meter), welche Kindergärtler regelmässig überfordern dürfte.

4.3

Nach dem Gesagten ergibt sich jedenfalls aus der Gesamtwürdigung der vorliegenden Umstände, dass der Weg in den Kindergarten für das Kind des Beschwerdeführers als unzumutbar einzustufen ist.

5.

5.1

Erweist sich ein Schulweg als unzumutbar, hat die Schulpflege gemäss § 8 Abs. 3 VSV auf eigene Kosten geeignete Massnahmen zur Sicherung des Weges anzuordnen. Die Bestimmung von § 8 Abs. 3 VSV räumt der Schulpflege Ermessen ein, indem sie dieser die Wahl zwischen verschiedenen Massnahmen einräumt (vgl. VGr, 5. November 2008, VB.2008.00363, E. 5.1, www.vgrzh.ch, auch zum Folgenden; Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 72; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich etc. 2006, Rz. 434). Allerdings ist die Schulpflege in ihrer Wertung nicht völlig frei, sondern hat ihr Ermessen pflichtgemäss auszuüben. Insbesondere ist sie an das Verbot des Ermessensmissbrauchs und der Ermessensüber- bzw. -unterschreitung gebunden. Ferner hat sie sich an den allgemeinen Rechtsgrundsätzen und den verwaltungsrechtlichen Grundprinzipien, namentlich dem Rechtsgleichheitsgebot, dem Gebot von Treu und Glauben und dem Verhältnismässigkeitsprinzip zu orientieren (Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 74, 80; vgl. ferner Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 441).

5.2

Nach dem Gesagten ist die Angelegenheit zur Anordnung der konkret zu treffenden Massnahmen nach pflichtgemässem Ermessen an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen. Die Einrichtung eines Schülertransports – wie sie der Beschwerdeführer verlangt – wäre zwar eine mögliche, aber keineswegs die einzige geeignete Massnahme zur Sicherung des Kindergartenwegs. Grundsätzlich hat die Schulpflege bei ihrem Neuentscheid Folgendes zu berücksichtigen: Obwohl der vorliegende Entscheid prinzipiell nur für den Beschwerdeführer bzw. dessen Kind Rechtswirkungen entfaltet (vgl. vorne 1.2), widerspräche es dem Rechtsgleichheits- bzw. dem Verhältnismässigkeitsprinzip, wenn die Beschwerdegegnerin schulwegsichernde Massnahmen nur für das Kind des Beschwerdeführers anordnete und die anderen Riediker Kindergärtler davon ausschlösse. Zu vermeiden ist ferner in erster Linie, dass die Kindergärtler die Riedikerstrasse allein entlanggehen und die Blindenholzstrasse beim Kreisel ohne Hilfe überqueren müssen. Dieses Ziel könnte indessen auch dadurch erreicht werden, dass die Kindergärtler mit dem öffentlichen Bus zum Kindergarten fahren, wobei dann allerdings die sichere Überquerung der Riedikerstrasse – etwa mittels eines Lotsendienstes – zu gewährleisten wäre. Ferner käme auch die Einrichtung eines Begleitservices in Frage. Grundsätzlich steht es der Beschwerdegegnerin vorliegend auch frei, als Alternative einen sichereren Schulweg vorzuschlagen, welchen die Kinder zu Fuss zurücklegen können. Ein solcher Weg hätte sich allerdings in Bezug auf Länge, Beschaffenheit und Gefährlichkeit mit den oben erwähnten Grundsätzen zu decken (vorne 4.1 f.).

6.

Nach dem Gesagten sind der angefochtene Beschluss und der Entscheid der Beschwerdegegnerin vom 24. Juni 2008 infolge Unzumutbarkeit des Kindergartenwegs aufzuheben und ist die Sache zur Neuentscheidung an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen. Damit dringt der Beschwerdeführer mit seinem Eventualbegehren durch. Abgewiesen wird hingegen sein Hauptbegehren, die Beschwerdegegnerin sei zu verpflichten, einen Schulbustransport zur Verfügung zu stellen. Bei diesem Verfahrensausgang rechtfertigt es sich, die Kosten den Parteien je zur Hälfte aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 15). Da der Beschwerdeführer nur teilweise obsiegt, ist ihm für das vorliegende Beschwerdeverfahren keine Parteientschädigung zuzusprechen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 32).

Entsprechend dem Verfahrensausgang sind auch die Kosten des angefochtenen Beschlusses neu zu verlegen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 28). Aus den zur Kostenverlegung vor Verwaltungsgericht genannten Gründen rechtfertigt es sich, auch die Rekurskosten den Parteien je zur Hälfte aufzuerlegen. Entsprechend steht dem Beschwerdeführer auch für das Rekursverfahren keine Parteientschädigung zu.

7.

Nach der Regelung in Art. 90 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) sind letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide als Vor- oder – eher – Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 BGG zu qualifizieren (Felix Uhlmann, Basler Kommentar, 2008, Art. 90 BGG N. 9 Abs. 2; Hansjörg Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich, Bundesgerichtsgesetz, Bern 2007, Art. 90 N. 9, Art. 93 N. 2; Frage offen gelassen in BGE 134 II 137 E. 1.3.3). Sie sind daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b, vgl. zudem Art. 85 Abs. 1 lit. b BGG).