Ablehnung der Einbürgerung

1.

§ 43 Abs. 1 lit. l des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) liess die Beschwerde an das Verwaltungsgericht gegen Anordnungen im Bereich des Bürgerrechtserwerbs nur zu, sofern ein Anspruch auf Einbürgerung bestand. Nach dem Inkraftreten der eidgenössischen Rechtsweggarantie gemäss Art. 86 Abs. 2 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) am 1. Januar 2009 sowie gemäss Art. 50 des Bürgerrechtsgesetzes vom 29. September 1952 (SR 141.0) ist das Verwaltungsgericht nun aber auch für Beschwerden gegen Anordnungen im Bereich des Bürgerrechtserwerbs zuständig, wenn kein Anspruch auf Einbürgerung besteht (vgl. VGr, 27. Mai 2009, VB.2009.00077, E. 1, www.vgrzh.ch). Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Erwerb und Verlust der Bürgerrechte des Kantons und der Gemeinden sind in Art. 20 und 21 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101), §§ 20–31 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GemeindeG, LS 131.1) und in der (kantonalen) Bürgerrechtsverordnung vom 15. Oktober 1978 (BüV, LS 141.11) geregelt.

Gemäss Art. 20 Abs. 1 KV beruht das Kantonsbürgerrecht auf dem Gemeindebürgerrecht (vgl. auch § 20 Abs. 1 GemeindeG). Das einem Ausländer verliehene Gemeindebürgerrecht bedarf zu seiner Gültigkeit der Erteilung des Kantonsbürgerrechts durch den Regierungsrat oder die von diesem als zuständig bezeichnete Direktion (§ 20 Abs. 3 GemeindeG, vgl. § 32 BüV). Gemäss Art. 20 Abs. 2 KV sind die Voraussetzungen für den Erwerb und den Verlust des Kantons- und des Gemeindebürgerrechts durch Gesetz zu bestimmen. Die Kantonsverfassung legt in Art. 20 Abs. 3 gewisse Mindestanforderungen fest. Auf Gesetzesstufe können weitere Voraussetzungen statuiert werden (vgl. Peter Kottusch in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 20 N. 6). Derzeit gelten folgende Anforderungen: Ausländer müssen nebst der Erfüllung der Wohnsitzerfordernisse genügende Ausweise über ihre bisherigen Heimats- und Familienverhältnisse beibringen (§ 21 Abs. 1 in Verbindung mit § 22 Abs. 1 GemeindeG), über angemessene Kenntnisse der deutschen Sprache verfügen (Art. 20 Abs. 3 lit. a KV), in der Lage sein, für sich und ihre Familien aufzukommen (Art. 20 Abs. 3 lit. b KV, § 21 Abs. 1 in Verbindung mit § 22 Abs. 1 GemeindeG und § 5 BüV), mit den hiesigen Verhältnissen vertraut sein (Art. 20 Abs. 3 lit. c KV, vgl. auch § 21 Abs. 2 lit. b BüV) und die schweizerische Rechtsordnung beachten (Art. 20 Abs. 3 lit. d KV, vgl. auch § 21 Abs. 2 lit. c BüV) bzw. – gemäss § 21 Abs. 1 GemeindeG und § 3 Abs. 1 in Verbindung mit § 6 BüV – über einen unbescholtenen Ruf verfügen.

2.2

Einen Anspruch auf Einbürgerung haben Ausländer, die in der Schweiz geboren sind, sowie nicht in der Schweiz geborene Ausländer, wenn sie zwischen 16 und 25 Jahren alt sind und während mindestens fünf Jahren in der Schweiz die Volks- oder Mittelschulstufe in einer der Landessprachen besucht haben (§ 21 Abs. 2 f. GemeindeG, § 22 Abs. 1 BüV). Erfüllt ein Gesuchsteller – wie vorliegend – diese Kriterien nicht, ist die Gemeinde zur Aufnahme in das Bürgerrecht berechtigt, nicht aber verpflichtet (§ 22 Abs. 1 GemeindeG). An die wirtschaftlichen Verhältnisse und an den Wohnsitz zugezogener Ausländer dürfen die Gemeinden strengere Anforderungen stellen als bei Schweizerbürgern, nicht aber die Einbürgerung für bestimmte Bewerbergruppen vollständig verunmöglichen (§ 22 Abs. 2 f. BüV). Die Gemeinde X hat von dieser Kompetenz indes keinen Gebrauch gemacht.

3.

3.1

Der Gemeinderat X hat die Fähigkeit des Beschwerdeführers zur wirtschaftlichen Erhaltung verneint. Als Grund hierfür gab er Steuerschulden des Beschwerdeführers gegenüber der Gemeinde X in der Höhe von 15'766.65 Franken an. Die Gemeinden seien gehalten, beim Entscheid über die Erteilung des Bürgerrechts auch auf Steuerausstände abzustellen. Die Umstände, die zu den Steuerschulden geführt hätten, seien für die Beurteilung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit unerheblich. Der Beschwerdeführer habe nicht darzulegen vermocht, wie er die Steuerschulden begleichen wolle. Was die finanziellen Zukunftsperspektiven anbelange, müsse bezweifelt werden, dass der Beschwerdeführer mit über 73 Jahren noch ein Erwerbseinkommen generieren könne. Betreibungsregisterauszug und Steuerausweis legten jedenfalls den Schluss nahe, dass er sich finanziell nur knapp über Wasser halten könne.

3.2

Nach Ansicht der Vorinstanz hat der Gemeinderat die wirtschaftliche Erhaltungsfähigkeit des Beschwerdeführers aufgrund der Steuerschulden zu Recht in Frage stelle. Zwar sei der Beschwerdeführer nie Sozialhilfeempfänger gewesen. Er habe es indes seit über zehn Jahren nicht fertig gebracht, seine Schulden zu begleichen. Dies zeige, dass seine Einkünfte nur knapp ausreichten. Dieser Eindruck werde durch den Betreibungsregisterauszug für die Jahre 2006 bis 2008 bestätigt. Der Beschwerdeführer habe in dieser Zeitspanne acht Rechnungen erst nach eingeleitetem Betreibungsverfahren bezahlt. Daraus könne geschlossen werden, dass bereits geringe unvorhersehbare Ausgaben zu Schwierigkeiten führen würden.

4.

4.1

Der Beschwerdeführer rügt im Wesentlichen drei Punkte: Zunächst macht er geltend, er sei in der Lage für sich aufzukommen, womit die Einbürgerungsvoraussetzungen gemäss kantonalem Recht erfüllt seien. Er sei während der über 50 Jahre, die er in der Schweiz lebe, nie von den Sozialhilfebehörden abhängig gewesen. Die Steuerschulden seien auf die Scheidung von seiner Ehefrau im Jahr 1987 zurückzuführen. Nach der Scheidung habe er aufgrund der Unterhaltsbeiträge für seine Exfrau und seine beiden Kinder mit bloss noch 1'200 Franken monatlich auskommen müssen, während er gleichzeitig immer noch die volle Steuerlast zu tragen gehabt habe. Die Folgen seien zunächst ein Zahlungsverzug und im Jahr 1990 Betreibungen gewesen. Heute lebe er in bescheidenen, aber gesicherten Verhältnissen. Vorfrageweise rügt der Beschwerdeführer, das im kantonalen Recht verankerte Kriterium der finanziellen Möglichkeiten verstosse gegen das Diskriminierungsverbot von Art. 8 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101); die Einbürgerung dürfte kein Vorrecht wohlhabender Personen sein. Schliesslich macht er geltend, der Gemeinderat habe anstelle einer in § 7 BüV vorgesehenen Gesamtwürdigung einzig auf das Kriterium der wirtschaftlichen Selbsterhaltungsfähigkeit abgestellt.

5.

5.1

Soweit der Beschwerdeführer die Verfassungswidrigkeit des Kriteriums der wirtschaftlichen Selbsterhaltungsfähigkeit rügt, ist zu berücksichtigen, dass dieses seit der Totalrevision der Kantonsverfassung Verfassungsrang hat (Art. 20 Abs. 3 lit. b KV). Im Vernehmlassungsentwurf vom 26. Juni 2003 noch nicht enthalten, wurde die Bestimmung vom Verfassungsrat in der zweiten Lesung eingefügt (vgl. Protokoll des Zürcher Verfassungsrates, S. 2795 ff.; Peter Kottusch, Bürgerrecht und Volksrechte, in: Leo Lorenzo Fosco/Tobias Jaag/Markus Notter (Hrsg.), Die neue Zürcher Kantonsverfassung, Bd. 9, Zürich etc. 2006, S. 65 ff., 67). Es stellt sich deshalb die Frage, ob die Bestimmung einer vorfrageweisen Überprüfung durch das Gericht überhaupt zugänglich ist.

5.2

Unbestritten ist, dass das Gericht im Rahmen der konkreten Normenkontrolle kantonale Gesetze auf ihre Übereinstimmung mit dem höherrangigen Recht überprüft. Diese Praxis findet ihre Rechtfertigung darin, dass die entsprechende Rüge vor Bundesgericht zulässig ist (RB 1965 Nr. 19; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 50 N. 120). Kantonale Verfassungsbestimmungen hingegen werden vom Bundesgericht nur ausnahmsweise auf ihre Vereinbarkeit mit dem übergeordneten Recht hin überprüft. Eine konkrete Normenkontrolle setzt voraus, dass sich das übergeordnete Recht seit dem Gewährleistungsbeschluss der Bundesversammlung geändert hat (BGE 116 Ia 359, E. 4b; Giovanni Biaggini, BV, Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2007, Art. 51 N. 25; Heinz Aemisegger/Karin Scherrer, Basler Kommentar, 2008, Art. 82 BGG N. 40; Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 121). Dies trifft vorliegend nicht zu. Das Diskriminierungsverbot gemäss Art. 8 Abs. 2 BV wurde im Rahmen der Totalrevision der Bundesverfassung vom 18. April 1999 eingeführt (vgl. Biaggini, Art. 8 N. 1), während der Gewährleistungsbeschluss für die Kantonsverfassung im Jahr 2005 erging (vgl. AB 2005 S 983, AB 2005 N 1926; BBl 2006, 341).

5.3

Das Verwaltungsgericht hat die Zulässigkeit der vorfrageweisen Überprüfung einer kantonalen Verfassungsbestimmung bis anhin offen gelassen. Die Frage braucht auch vorliegend nicht geklärt zu werden. Zum einen können der bundesgerichtlichen Rechtsprechung keine Anzeichen entnommen werden, dass der Kreis der Fürsorgeabhängigen, auf den die Regelung von Art. 20 Abs. 3 lit. b KV abzielt (vgl. Protokoll des Zürcher Verfassungsrates, S. 2796), eine vom Diskriminierungsverbot geschützte Gruppe darstellt (siehe BGE 135 I 49 E. 5; VGr, 29. April 2009, VB.2009.00111, E. 2.2, www.vgrzh.ch). Zum anderen erweist sich die angefochtene Verfügung aus anderem Grund als rechtswidrig.

6.

6.1

Ratio Legis von Art. 20 Abs. 3 lit. b KV ist es zu verhindern, dass "Fürsorgefälle und […] Personen, die ein erhebliches Fürsorgerisiko darstellen, eingebürgert werden." Die finanziellen Verhältnisse der Kandidaten müssen geordnet sein, was anhand der Betreibungs- und Steuerregister zu überprüfen ist (Kottusch, Art. 20 KV N. 8). Die Bestimmung wird in § 21 Abs. 1 GemeindeG sowie in § 5 BüV konkretisiert. Die Fähigkeit zur wirtschaftlichen Selbsterhaltung gilt demnach als gegeben, "wenn die Lebenskosten und Unterhaltsverpflichtungen des Bewerbers voraussichtlich in angemessenem Umfang durch Einkommen, Vermögen und Rechtsansprüche gegen Dritte gedeckt sind" (§ 5 BüV). Zu den Ansprüchen gegenüber Dritten gehören insbesondere Forderungen gegenüber privaten und öffentlichen Versicherungs- und Vorsorgeeinrichtungen, also insbesondere Forderungen aus den Sozialversicherungen wie Unfall- und Krankenversicherung, Alters- und Hinterbliebenenversicherung sowie Invalidenversicherung und Arbeitslosenversicherung (VGr, 11. Juli 2007, VB.2007.00113, E. 2.2, www.vgrzh.ch). Als anrechenbare Einkünfte grundsätzlich nicht mit einzubeziehen sind dagegen Leistungen der öffentlichen Sozialhilfe oder Fürsorge (VGr, 29. April 2009, VB.2009.00111, E. 2.1.1, www.vgrzh.ch; siehe auch BGr, 27. August 2001,1P.340/2001, E. 3b/dd, www.bger.ch). Für die Beurteilung der ökonomischen Situation eines Bewerbers sind sowohl die gegenwärtigen finanziellen Verhältnisse als auch die Aussichten für die Zukunft massgebend (VGr, 11. Juli 2007, VB.2007.00145, E. 3.2, www.vgrzh.ch).

6.2

Was die Kostendeckung in "angemessenen Umfang" anbelangt, sind die Gemeinde gehalten, auf allfällige Betreibungsverfahren und Steuerausstände abzustellen. Laufen gegen den Gesuchsteller keine nennenswerten Betreibungen und sind die Steuern bezahlt oder Ratenzahlungen vereinbart und eingehalten, ist die wirtschaftliche Erhaltungsfähigkeit zu bejahen (Handbuch Einbürgerungen, herausgegeben vom Amt für Gemeinden und berufliche Vorsorge des Kantons Zürich, Zürich 2002, Kap. 3.3).

6.3

Die AHV-Rente des Beschwerdeführers beträgt 899 Franken pro Monat. Zudem bezieht er Zusatzleistungen von monatlich 2'035 Franken. Seine Einkünfte aus einer Tätigkeit als Selbständigerwerbender werden vom Beschwerdeführer nicht ausdrücklich beziffert. Der Beschwerdeschrift lässt sich indes entnehmen, dass Erwerbseinkommen und Rente im Durchschnitt bei 3'000 Franken pro Monat liegen; entsprechend gering ist das Erwerbseinkommen.

6.4

Gemäss den Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS) beträgt der Grundbedarf für den Lebensunterhalt pro Monat 960 Franken. Hinzu kommen die Wohnkosten, welche beim Beschwerdeführer 1'500 Franken ausmachen, sowie die Kosten für die Krankenkasse. Für letztere erhält der Beschwerdeführer Prämienverbilligungen. Mit den Leistungen der AHV von rund 2'900 sollte es dem Beschwerdeführer daher grundsätzlich möglich sein, für seine Lebenskosten aufzukommen. Zweck der Zusatzleistungen ist ja gerade, den Existenzbedarf der Rentenberechtigten abzudecken (siehe Art. 2 Abs. 1 des Bundesgesetzes über Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und In­validen­versicherung vom 6. Oktober 2006 [ELG, SR 831.30]). In einem Schreiben vom 15. April 2008 an die Gemeinde machte der Beschwerdeführer denn auch geltend, dank Einsparungen bei den Haushaltsausgaben könne er das Existenzminimum abdecken.

6.5

Die Steuerschulden gegenüber der Gemeinde X sind ihrerseits verjährt und damit zumindest nicht mehr erzwingbar (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich etc. 2006, S. 165). Nach § 131 Abs. 1 des Steuergesetzes vom 8. Juni 1997 (StG, LS 631.1) verjähren Steuerforderungen fünf Jahre, nachdem die Einschätzung rechtskräftig geworden ist. Die Verjährung tritt in jedem Fall zehn Jahre nach Ablauf des Jahres ein, in dem die Steuern rechtskräftig festgesetzt worden sind (§ 131 Abs. 3 StG). Bezeichnenderweise hat das Steueramt der Gemeinde X in einer Bescheinung vom 28. Januar 2008 zuhanden der Einbürgerungsbehörden bestätigt, "dass keine Steuerschulden für rechtskräftig veranlagte Staats- und Gemeindesteuern bestehen".

6.6

Im Bezug auf die von Gemeinderat und Vorinstanz angeführten Zahlungsrückstände ist festzuhalten, dass der Beschwerdeführer zwischen 2006 und 2008 tatsächlich mehrfach betrieben wurde. Daraus lässt sich indes nicht schliessen, der Beschwerdeführer sei ausserstande, für seinen Unterhalt aufzukommen. Schliesslich ist er sämtlichen Verpflichtungen nachgekommen. Auch liegen gegen ihn keine Verlustscheine vor. Die Umstände decken sich damit mit den vom Beschwerdeführer gemachten Angaben, sein Unterhalt sei auf bescheidenem Niveau gesichert.

6.7

Nach dem Gesagten ist davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer seinen Lebensunterhalt selber bestreiten kann. Er ist kein Fürsorgefall noch stellt er ein erhebliches Fürsorgerisiko dar. Der Gemeinderat hat sein Einbürgerungsgesuch deshalb zu Unrecht unter Hinweis auf die fehlende wirtschaftliche Selbsterhaltungsfähigkeit abgelehnt.

7.

7.1

Der Beschwerdeführer hat keinen Anspruch auf eine Einbürgerung. Dies bedeutet, dass der Gemeinderat nach Ermessen entscheidet, wobei das Ermessen innerhalb der Schranken des Bundesrechts sowie des kantonalen Rechts ausgeübt werden muss. Innerhalb dieser Schranken besteht jedoch die "Freiheit der Entscheidung von Fall zu Fall" (Yvo Hangartner, Grundsatzfragen der Einbürgerung nach Ermessen, ZBl 110/2009, S. 293 ff., 294). Einem Gesuchsteller kann daher die Einbürgerung verweigert werden, auch wenn er die Vorgaben gemäss kantonalem Recht erfüllt. Die Einbürgerungsbehörde hat das ihr zukommende Ermessen allerdings pflichtgemäss auszuüben. Insbesondere darf sie weder willkürlich noch diskriminierend entscheiden (vgl. BGE 129 I 232 E. 3.4.2).

7.2

Obwohl der Beschwerdeführer in der Lage ist, für sich selber aufzukommen, ist daher davon abzusehen, den Gemeinderat zur Einbürgerung des Beschwerdeführers anzuhalten. Der Entscheid über die Einbürgerung liegt viel mehr im Ermessen des Gemeinderats. Es ist deshalb eine Rückweisung geboten, und zwar unmittelbar an den Gemeinderat (§ 64 VRG; vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 64 N. 5 f.). Dieser hat nochmals über das Gesuch des Beschwerdeführers zu entscheiden. Dabei hat er die Fähigkeit des Beschwerdeführers zur wirtschaftlichen Erhaltung als gegeben zu betrachten. Gleichzeitig ist es ihm nicht verwehrt, die nicht bezahlten Steuern im Rahmen des Ermessensentscheids zu berücksichtigen. Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers verstösst ein solches Vorgehen nicht gegen das Rechtsgleichheitsgebot oder das Diskriminierungsverbot (Art. 8 Abs. 1 und 2 BV). Indem darauf abgestellt wird, ob ein Gesuchsteller seinen Pflichten gegenüber der Gemeinde nachgekommen ist, wird für die Aufnahme in das Gemeindebürgerrecht nach einem sachlichen Kriterium differenziert – dies zumindest insoweit, als die Steuerausstände nicht Jahrzehnte zurückliegen. Verfassungswidrig wäre dagegen etwa ein Abstellen auf die Höhe der bezahlten Steuern. Nicht ersichtlich ist, inwiefern ein Abstellen auf allfällige Steuerausstände das Recht auf Privatsphäre (Art. 13 BV) oder das Willkürverbot (Art. 7 BV) verletzt (so aber der Beschwerdeführer).

7.3

Die Voraussetzungen des kantonalen Rechts für eine Einbürgerung sind grundsätzlich kumulativer Natur. Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers schreibt § 7 BüV keine Gesamtwürdigung vor, sondern stellt es in das Ermessen der Gemeinden, ob sie im Einzelfall vom Erfüllen einzelner Voraussetzungen absehen wollen. Die entsprechenden Vorbringen des Beschwerdeführers sind insofern unzutreffend.

8.

Die Praxis geht bei Rückweisungen regelmässig von einem je hälftigen Obsiegen und Unterliegen der Parteien aus (vgl. etwa VGr, 1. April 2009, PB.2008.00050, E. 7, www.vgrzh.ch). Entsprechend sind die Kosten aufzuteilen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Allerdings ist Privaten, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheint, die Bezahlung von Verfahrenskosten und Kostenvorschüssen zu erlassen (§ 16 Abs. 1 VRG). Sie haben überdies Anspruch auf die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes, wenn sie nicht in der Lage sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren (§ 16 Abs. 2 VRG). Vorliegend sind diese Voraussetzungen erfüllt. Die Beschwerde hat sich als teilweise begründet erwiesen. Zudem ist von der Mittellosigkeit des Beschwerdeführers auszugehen. Aufgrund der Komplexität der Fragestellung war der Beschwerdeführer schliesslich auf einen rechtskundigen Vertreter angewiesen. Seine Gesuche um unentgeltlichen Rechtsbeistand für das Rekursverfahren sowie um umfassende unentgeltliche Rechtspflege für das Beschwerdeverfahren sind deshalb gutzuheissen. Der Kostenanteil des Beschwerdeführers vor Verwaltungsgericht ist auf die Gerichtskasse zu nehmen.

Eine Parteientschädigung steht dem Beschwerdeführer mangels überwiegenden Obsiegens nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

9.

Nach der Regelung in (Art. 117 in Verbindung mit) Art. 90 ff. BGG sind letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide als Vor- oder – eher – Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 BGG zu qualifizieren (Felix Uhlmann, Basler Kommentar, 2008, Art. 90 BGG N. 9 Abs. 2; Hansjörg Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich, Bundesgerichtsgesetz, Bern 2007, Art. 90 N. 9, Art. 93 N. 2; Frage offen gelassen in BGE 134 II 137 E. 1.3.3). Sie sind daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).