Tierseuchenbekämpfung

1.

Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 19b Abs. 1 und § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) funktionell und sachlich zuständig.

Näher zu prüfen ist, ob der Beschwerdeführer zur Beschwerde berechtigt ist (§ 70 in Verbindung mit § 21 lit. a VRG), nachdem die strittige, am 20. Mai 2009 angeordnete Tierverkehrssperre am 18. Dezember 2009 wieder aufgehoben worden ist. Zu diesem Zweck sollen im Folgenden vorab die massgebenden rechtlichen Grundlagen sowie der chronologische Ablauf der Ereignisse dargelegt werden.

2.

2.1

Gemäss Art. 9 des Tierseuchengesetzes vom 1. Juli 1966 (TSG) treffen Bund und Kantone alle Massnahmen, die nach dem jeweiligen Stand der Wissenschaft und der Erfahrung angezeigt erscheinen, um das Auftreten und die Ausdehnung einer Tierseuche zu verhindern. Diese Bestimmung konkretisiert implizit das Vorsorgeprinzip (Vorbeugeprinzip), welches die Verantwortlichkeit des Bundes nach sich zieht, falls er nicht alle Massnahmen trifft, die nach dem Stand der Wissenschaft und der Erfahrung angezeigt erscheinen, um das Auftreten und die Ausdehnung der infrage stehenden Tierseuche zu verhindern (BGE 132 II 305 E. 4.2 und 4.3). Nach Art. 10 Abs. 1 TSG regelt der Bundesrat bei hochansteckenden und anderen Seuchen die allgemeinen Bekämpfungsmassnahmen. Bei den anderen Seuchen legt er zudem das Bekämpfungsziel fest und berücksichtigt Kosten und Nutzen der Tierseuchenbekämpfung; er regelt unter anderem die Absonderung der verseuchten und seuchenverdächtigen Tiere, die Absperrung von Ställen, Gehöften, Weiden und Ortschaften für den Tierverkehr, die Desinfektion und die Einschränkung des Personen- und Warenverkehrs (Art. 10 Abs. 1 Ziff. 4 TSG). Der Verkehr mit verseuchten und seuchenverdächtigen Tieren sowie mit solchen, von denen nach den Umständen anzunehmen ist, dass sie Träger des Ansteckungsstoffes einer Seuche sind, ist verboten (Art. 12 Satz 1 TSG). Art. 31 ff. TSG regeln die Frage der Entschädigung im Fall von seuchenbedingten Tierverlusten.

2.2

Laut Art. 66 Abs. 1 der Tierseuchenverordnung vom 27. Juni 1995 (TSV) haben Sperrmassnahmen den Zweck, durch Einschränkung des Tier-, Personen- und Warenverkehrs die Verbreitung von Seuchen zu verhindern. Sie werden durch den Kantonstierarzt verfügt. Wenn zur Verhinderung der Verschleppung einer Seuche die Unterbindung des Tierverkehrs notwendig ist, wird die einfache Sperre 1. Grades verhängt (Art. 69 Abs. 1 TSV). Das bedeutet, dass jeder direkte Kontakt von Tieren, die der Sperre unterworfen sind, mit Tieren anderer Bestände verboten ist (Art. 69 Abs. 2 TSV) und dass die gesperrten Bestände weder durch Abgabe von Tieren in andere Bestände noch durch Einstellen von Tieren aus solchen verändert werden dürfen (Art. 69 Abs. 3 TSV). Die Abgabe von Tieren direkt zur Schlachtung ist hingegen gestattet (Art. 69 Abs. 4 TSV).

2.3

Seit dem 1. Juni 2008 enthält die Tierschutzverordnung in Art. 239a–239h Bestimmungen über die Blauzungenkrankheit (Bluetongue). Gemäss Art. 239c Abs. 1 TSV verhängt der Kantonstierarzt bei Seuchen- oder Ansteckungsverdacht auf Blauzungenkrankheit die einfache Sperre 1. Grades über den verdächtigen Bestand. Ausserdem ordnet er an: a) die Untersuchung verdächtiger Tiere auf Bluetongue-Viren; b) Massnahmen zur Verminderung des Mückenbefalls. Der Verdacht gilt als widerlegt, wenn keine Viren nachgewiesen werden (Art. 239c Abs. 2 TSV). Während vektorfreier Perioden und in vektorfreien Gebieten kann der Kantonstierarzt auf die Anordnung von Sperrmassnahmen, Massnahmen zur Verminderung des Mückenbefalls und Impfungen ganz oder teilweise verzichten (Art. 239f Abs. 2 TSV). Das Bundesamt kann nach Anhören der Kantone für empfängliche Tiere Impfungen gegen Bluetongue-Viren vorschreiben. Es bestimmt in einer Verordnung die Gebiete, in denen eine Impfung vorgeschrieben ist, sowie Art und Einsatz der Impfstoffe (Art. 239g TSV). Tierverluste nach Art. 32 Abs. 1 lit. b–d TSG werden nicht entschädigt (Art. 239h TSV).

2.4

Am 14. Januar 2009 erliess das Bundesamt für Veterinärwesen die Verordnung über Impfungen gegen die Blauzungenkrankheit im Jahr 2009 (AS 2009 455; im Folgenden: VO 2009), die vom 1. Februar bis am 31. Dezember 2009 in Kraft war (Art. 9 VO 2009). Diese Verordnung enthielt unter anderem die Vorschrift, dass Rinder und Schafe in der ganzen Schweiz bis am 31. Mai 2009 gegen die Blauzungenkrankheit geimpft werden müssen (Art. 2 Abs. 1 VO 2009).

2.5

Am 14. Januar 2010 erliess das Bundesamt für Veterinärwesen die vom 1. Februar bis am 31. Dezember 2010 geltende Verordnung über Impfungen gegen die Blauzungenkrankheit im Jahr 2010 (SR 916.401.348.2; im Folgenden: VO 2010), die die Tierhalter in der ganzen Schweiz dazu verpflichtete, Rinder und Schafe bis am 31. Mai 2010 gegen die Blauzungenkrankheit zu impfen (Art. 2 Abs. 1 VO 2010). Anders als die VO 2009 enthält die VO 2010 neu eine Bestimmung, wonach die Kantonstierärztin oder der Kantonstierarzt auf Gesuch hin Ausnahmen von der Impfpflicht gewährt (Art. 3 Abs. 1 VO 2010).

3.

3.1

Gemäss § 70 in Verbindung mit § 21 lit. a VRG ist zur Beschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung und Aufhebung hat. Auf eine Beschwerde wird in der Regel nur eingetreten, wenn der Beschwerdeführer ein aktuelles Rechtsschutzinteresse an der Aufhebung bzw. Änderung der angefochtenen Verfügung hat. Aktuell ist das Interesse, wenn der geltend gemachte Nachteil mit Gutheissung der Beschwerde behoben werden kann (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 25). Fällt das schutzwürdige Interesse im Verlauf des Verfahrens dahin, so wird die Sache als gegenstandslos geworden abgeschrieben. Fehlte es schon bei Beschwerdeeinreichung an einem schutzwürdigen Interesse, ist auf das Rechtsmittel nicht einzutreten (Kölz/Bosshart/Röhl, § 28 N. 7, 9 und 17; vgl. BGE 118 Ia 488 E. 1a).

3.2

Im vorliegenden Fall fehlt es dem Beschwerdeführer an einem aktuellen Rechtsschutzinteresse, soweit er die Aufhebung der am 20. Mai 2009 angeordneten Tierverkehrssperre verlangt, da die Sperre am 18. Dezember 2009 wieder aufgehoben wurde und dem Beschwerdeführer somit kein Vorteil mehr erwachsen könnte, wenn seine am 11. Dezember 2009 eingereichte Beschwerde gutgeheissen würde. Ein aktuelles Rechtsschutzinteresse besteht auch insofern nicht, als sich der Beschwerdeführer gegen den von der Vorinstanz angeordneten Entzug der aufschiebenden Wirkung einer allfälligen Beschwerde wehrt; dieses Begehren ist mit der Aufhebung der Sperrmassnahme am 18. Dezember 2009 ohne weiteres hinfällig geworden.

3.3

Der Beschwerdeführer macht allerdings geltend, er habe selbst dann ein schutzwürdiges Interesse an der Überprüfung der Rechtmässigkeit der am 20. Mai 2009 angeordneten Tierverkehrssperre, wenn diese Massnahme im Verlauf des Beschwerdeverfahrens aufgehoben werden sollte. Auch künftig bestehe nämlich die Gefahr, dass eine Tierverkehrssperre angeordnet werde, wenn er einem behördlich verfügten Impfzwang keine Folge leiste. Gleiches gelte sinngemäss für die Ende 2009 ausser Kraft gesetzte Verordnung über Impfungen gegen die Blauzungenkrankheit.

3.4

Gemäss der Rechtsprechung kann vom Erfordernis des aktuellen Rechtsschutzinteresses ausnahmsweise dann abgesehen werden, wenn sich die mit der Beschwerde aufgeworfenen grundsätzlichen Fragen jeweils unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnten, ohne dass im Einzelfall rechtzeitig eine gerichtliche Prüfung stattfinden könnte. Die nachträgliche Überprüfung muss sich in solchen Fällen auf Streitfragen beschränken, die sich mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit in Zukunft erneut stellen. Die Rechtsmittelinstanz beurteilt, unter Ausserachtlassung der zufälligen Modalitäten des konkreten Falles, die streitigen Grundsatzfragen, wobei sich der Klärungsbedarf aufgrund der individuellen, potenziell wiederholbaren Situation des Beschwerdeführers bestimmt (BGE 131 II 670 E. 1.2; vgl. RB 2007 Nr. 10; VGr, 3. Dezember 2009, VB.2009.00523 E. 1.2.1, www.vgrzh.ch). Seitens der Lehre wird etwa auch verlangt, bei Fehlen eines aktuellen Rechtsschutzinteresses sei eine Beschwerde dann materiell zu behandeln, wenn kein gleichwertiger Rechtsschutz in einem anderen Verfahren gewährleistet sei (Marion Spori, Vereinbarkeit des Erfordernisses des aktuellen schutzwürdigen Interesses mit der Rechtsweggarantie von Art. 29a BV und dem Recht auf eine wirksame Beschwerde nach Art. 13 EMRK, AJP 2008 S. 147 ff., 152).

3.5

Im vorliegenden Fall ist zunächst zu prüfen, ob das Verwaltungsgericht die Rechtmässigkeit der am 20. Mai 2009 angeordneten Sperrmassnahmen im Hinblick auf ein allfälliges Straf- oder Haftungsverfahren abklären muss. Die Frage ist zu verneinen: Der Strafrichter darf die dem Strafverfahren zugrunde liegende Verfügung frei prüfen, wenn diese nicht von einem Verwaltungsgericht überprüft werden konnte (vgl. BGE 129 IV 246 E. 1; BGE 121 IV 29 E. 2; Christoph Riedo/Barbara Boner, Basler Kommentar Strafrecht II, 2. A., Basel 2007, Art. 292 StGB N. 72; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich/St. Gallen 2006, Rz. 78). Eine strafrichterliche Überprüfung der Grundverfügung muss demnach auch dann zulässig sein, nachdem das Verwaltungsgericht ein Beschwerdeverfahren wegen dahingefallenen Rechtsschutzinteresses als gegenstandslos geworden abgeschrieben und somit keine materielle Prüfung der Rechtmässigkeit der betreffenden Verfügung vorgenommen hat. Im Hinblick auf eine allfällige Haftungsklage erscheint die Überprüfung der Rechtmässigkeit der mittlerweile aufgehobenen Sperrmassnahme ebenfalls nicht notwendig: Eine Haftungsklage setzt keinen Rechtsmittelentscheid des Verwaltungsgerichts über die Rechtmässigkeit der zugrunde liegenden Verfügung voraus, sodass diese Frage im Rahmen eines allfälligen Haftungsprozesses beantwortet werden kann (VGr, 3. Dezember 2009, VB.2009.00523, E. 1.2.2, www.vgrzh.ch; vgl. BGE 118 Ia 488 E. 1c). Bei Gleichwertigkeit des Rechtsschutzes im Hinblick auf die Widerrechtlichkeit ist das Feststellungsinteresse, mit dem die ursprüngliche Verfügung angefochten wird, subsidiär zum Leistungsbegehren im Haftungsverfahren (BGr, 17. Februar 2006,1A.253/2005, E. 2.6, www.bger.ch). Die Gesetzmässigkeit formell rechtskräftiger Verfügungen darf zwar im Rahmen eines Haftungsprozesses nicht mehr überprüft werden (§ 21 Abs. 1 des Haftungsgesetzes vom 14. September 1969). Doch die Verfahrensabschreibung zufolge Gegenstandslosigkeit hat gerade nicht die Rechtskraft der zu überprüfenden Anordnung zur Folge (Kölz/Bosshart/Röhl, § 28 N. 18, § 63 N. 3), sodass die Rechtmässigkeit der umstrittenen Tierverkehrssperre im Rahmen eines allfälligen Haftungsprozesses überprüft werden könnte. Aufgrund der straf- und haftungsprozessrechtlichen Überprüfungsmöglichkeiten besteht kein Bedarf nach einer vorgängigen verwaltungsgerichtlichen Prüfung der Rechtmässigkeit der am 20. Mai 2009 angeordneten Sperrmassnahme.

3.6

Zu prüfen bleibt, ob im Rahmen des vorliegenden Verfahrens Grundsatzfragen aufgeworfen werden, die sich künftig wieder stellen und im Einzelfall kaum je durch ein Gericht geprüft werden könnten (vgl. oben, E. 3.4). Dies ist zu verneinen: Der Beschwerdeführer macht in erster Linie geltend, dass keine genügende gesetzliche Grundlage bestehe, um über sämtliche ungeimpften Tierbestände – ohne konkrete Verdachtsprüfung im Einzelfall – eine einfache Sperre 1. Grades anzuordnen. Diese Frage wird sich jedoch im Zusammenhang mit der Blauzungenkrankheit künftig – zumindest im Jahr 2010 – kaum mehr stellen. Während die Behörden im Jahr 2009 noch davon ausgingen, dass zur Bekämpfung der Blauzungenkrankheit eine Impfung aller Rinder und Schafe in der Schweiz erforderlich sei und deshalb Tierverkehrssperren über sämtliche nicht geimpften Tierbestände anordneten, erachten sie heute eine vollständige Impfabdeckung nicht mehr als erforderlich und stellen es den Tierhaltern deshalb frei, sich vom Impfzwang dispensieren zu lassen (Art. 3 VO 2010; vgl. die Informationen des Bundesamts für Veterinärwesen auf http://www.bvet.ad-min.ch/gesundheit_tiere/01973/02982). Auch dem Beschwerdeführer stand es offen, im Jahr 2010 ein Dispensationsgesuch zu stellen und eine Ausnahmebewilligung zu erhalten. Das Veterinäramt des Kantons Zürich hielt in einem Brief vom 12. Januar 2010 an die Rinder- und Schafhalter fest, dass die Tiere von impfpflichtbefreiten Betrieben ohne Einschränkungen verstellt oder gehandelt werden könnten, wenn es sich nicht um Exporttiere handle und sofern sich die Seuchenlage nicht verschlechtere (http://www.veta.zh.ch/internet/gd/veta/de/dienstlei/Seuchen/Seuchen.html, Link auf das PDF-Dokument „Schreiben an die Tierhalterinnen und Tierhalter“). Angesichts der 2010 vorgenommenen Neubeurteilung der Seuchengefahr durch die Fachbehörden wird das Veterinäramt bis auf Weiteres davon absehen, zum Schutz gegen die Blauzungenkrankheit Sperrmassnahmen über sämtliche ungeimpften Tierbestände anzuordnen. Vielmehr werden Tierverkehrssperren nur noch dann verfügt werden, wenn im Einzelfall ein begründeter Seuchen- bzw. Ansteckungsverdacht besteht (vgl. Art. 239c Abs. 1 TSV). Unter diesen Umständen ist nicht davon auszugehen, dass sich in Zukunft mit grosser Wahrscheinlichkeit erneut die Frage stellen wird, ob es zulässig sei, über sämtliche ungeimpften Rinder und Schafe eine einfache Sperre 1. Grades anzuordnen.

3.7

Soweit der Beschwerdeführer die Zulässigkeit der Impfpflicht generell bezweifelt sowie den in Art. 239h TSV statuierten Entschädigungsausschluss kritisiert, könnte zwar allenfalls von Grundsatzfragen ausgegangen werden, an deren Klärung ein öffentliches Interesse besteht. Doch zum einen waren diese Fragen nicht Streitgegenstand der angefochtenen Verfügung. Zum anderen brauchen tierseuchenrechtliche Massnahmen nicht zwingend von bloss kurzer Geltungsdauer zu sein, sodass diese Fragen in künftigen Fällen beantwortet werden können.

3.8

Zusammenfassend fehlt es an einem genügenden Rechtsschutzinteresse, um auf die Rügen einzugehen, die der Beschwerdeführer im Zusammenhang mit der am 20. Mai 2009 angeordneten einfachen Sperre 1. Grades vorbringt. Da die strittige Sperrmassnahme am 18. Dezember 2009 und somit nach Einreichung der Beschwerde aufgehoben wurde, ist das Rechtsschutzinteresse im Verlauf des Beschwerdeverfahrens dahingefallen, weshalb das Verfahren als gegenstandslos geworden abzuschreiben ist.

4.

4.1

Die Frage, ob und nach welchen Kriterien die Nebenfolgenregelung des vorinstanzlichen Entscheids bei Gegenstandslosigkeit der Hauptsache geprüft werden soll, entscheidet sich letztlich nach Ermessen und im Sinn der Billigkeit. Neu festzusetzen sind die Nebenfolgen des vorinstanzlichen Verfahrens nur dann, wenn ihre Regelung sich ohne Weiteres als unzutreffend herausstellt. Dabei fordert die Prozessökonomie grundsätzlich, auf die eingehende Behandlung hypothetisch gewordener Fragen zu verzichten. Die Nebenfolgenregelung des angefochtenen Entscheids bleibt in der Regel unangetastet, wenn er sich nicht unschwer als falsch herausstellt (vgl. RB 2006 Nr. 15; RB 2003 Nr. 4; Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 23).

4.2

Im vorliegenden Fall erscheint prima vista nachvollziehbar, dass die Veterinärbehörden im Frühjahr 2009 aufgrund der europaweiten Erfahrungen mit der Blauzungenkrankheit und angesichts des damaligen veterinärmedizinischen Wissensstandes zum Schluss kamen, 1) dass von ungeimpften Rinder- und Schafbeständen ein erhöhtes Risiko der Verbreitung der Blauzungenkrankheit ausgehe (vgl. Bruckner/Fricker/Hug/Hotz/Muntwyler/Iten/Griot, Impfung gegen die Blauzungenkrankheit: Verträglichkeit und Immunantwort in der Praxis, in: Schweizer Archiv für Tierheilkunde 3/2009 S. 101 ff., 106), 2) dass die Anordnung befristeter Verkehrssperren über ungeimpfte Tierbestände erforderlich sei, um die Gefahr der Krankheitsübertragung einzudämmen bzw. um die seuchenbedingten wirtschaftlichen Einbussen zu verringern, und 3) dass das private Interesse der Tierhalter an der freien Verstellung ihrer ungeimpften Rinder und Schafe geringer wiege als die gegenläufigen öffentlichen Interessen, zumal bisher kein eindeutig kausaler Nachweis für impfbedingte Schäden erbracht worden sei (vgl. Andreas Tschuor, Abklärung von Aborten und anderen tiergesundheitlichen Problemen im Zusammenhang mit der Blauzungenvirus-Impfung, Abschlussbericht vom 15. Oktober 2009 über die Begleitstudie zur BT-Impfung 2009 zuhanden des Bundesamtes für Veterinärwesen (http://www.bvet.admin.ch/gesundheit_tiere/ 01973/02437/, Link auf PDF-Dokument „Begleitstudie zur BT-Impfung 2009“). Der Beschwerdeführer kann sodann auch aus dem Umstand nichts zu seinen Gunsten ableiten, dass die Behörden die Gefahrenlage Ende 2009 anders beurteilten als Anfang 2009 bzw. dass seit 2010 die Möglichkeit der Impfpflichtbefreiung besteht. Die behördliche Neubeurteilung beruht auf Erfahrungswerten im Jahr 2009 (verhältnismässig milder Seuchenverlauf) und aktualisierten Hochrechnungen. Prognosen über die künftige Entwicklung einer Tierseuche und die damit einhergehenden Gefahren sind naturgemäss mit Unsicherheiten behaftet (vgl. BGE 133 II 449 E. 5.4); tierseuchenpolizeiliche Massnahmen und Sanktionen müssen deshalb im Fall neuer Erkenntnisse oder veränderter Umstände angepasst werden, wie dies auch im vorliegenden Fall geschah. Was schliesslich die gesetzliche Grundlage für die Anordnung der strittigen Tierverkehrssperren betrifft, ist im Rahmen der vorliegenden summarischen Würdigung nicht zu beanstanden, dass sich die Veterinärbehörden auf Art. 10 Abs. 1 Ziff. 4 TSG in Verbindung mit Art. 69 Abs. 1 und 239c Abs. 1 TSV stützten; diese Gesetzesgrundlage erscheint jedenfalls nicht als a priori ungenügend.

4.3

Der angefochtene Rekursentscheid kann demnach nicht als offensichtlich unhaltbar bezeichnet werden, sodass kein Anlass besteht, die Kosten- und Entschädigungsfolgen des angefochtenen Entscheids aufzuheben. Die Beschwerde ist diesbezüglich abzuweisen.

5.

Was die Kosten- und Entschädigungsfolgen im gegenstandslos gewordenen verwaltungsgerichtlichen Verfahren betrifft, entscheidet das Gericht nach Ermessen, wobei es berücksichtigt, wer die Gegenstandslosigkeit verursacht hat oder welche Partei vermutlich obsiegt hätte. Die Kosten können aber auch – insbesondere bei Versagen der erwähnten Kriterien – nach anderweitiger Billigkeit verlegt werden (vgl. RB 2002 Nr. 7; Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 19). Im vorliegenden Fall rechtfertigt es sich nach dem unter E. 4 Gesagten, die Kosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen. Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).