Privatunterricht

1.

Das Verwaltungsgericht beurteilt unter anderem Beschwerden gegen letztinstanzliche Anordnungen von Verwaltungsbehörden, soweit das Gesetz keine abweichende Zuständigkeit vorsieht oder eine Anordnung als endgültig bezeichnet (§ 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]). Für die Beschwerde gegen den vorliegenden Rekursentscheid des Regierungsrats ist das Verwaltungsgericht somit zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Die Beschwerdeführenden stellen ein Ausstandsbegehren gegen sämtliche Personen, die beim Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 22. Oktober 2008 mitgewirkt haben oder auf andere Weise daran beteiligt gewesen seien.

Da nur die von den Beschwerdeführenden genannten Personen am Beschluss vom 22. Oktober 2008 beteiligt waren und der vorliegende Entscheid ohne deren Mitwirkung ergeht, erweist sich das Begehren als gegenstandslos.

3.

3.1

Im Streit liegt die Ausbildung der schulpflichtigen Kinder der Beschwerdeführenden. Sie wurden bisher durch ihre Mutter, der Beschwerdeführenden A1, zu Hause unterrichtet; dabei absolvierten sie auch das Fernschulprogramm ausländischer Schulen. Mit Blick auf das Inkrafttreten des neuen Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 untersagten die kantonalen Bildungsbehörden diese Unterrichtsführung ab dem Schuljahr 2008/2009. Dagegen richtet sich die Beschwerde.

3.2

Obschon die Bundesverfassung vom 19. April 1999 (BV) keine ausdrückliche Bestimmung dazu enthält, gelten das Betreiben und der Besuch privater Bildungsstätten als grundrechtlich geschützt. Angerufen werden können etwa die persönliche Freiheit, das Recht auf Achtung des Privatlebens, die Glaubens- und Gewissensfreiheit, die Meinungsäusserungsfreiheit, die Vereinigungsfreiheit oder die Wirtschaftsfreiheit (vgl. Giovanni Biaggini in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach, Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich 2007, Art. 15 N. 4). Art. 15 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) gewährleistet unter dem Marginale "Schulfreiheit" sodann explizit das Recht auf Gründung, Organisation und Besuch privater Bildungsstätten. Diese Bestimmung dürfte trotz des Wortlauts auch den sogenannten Privatunterricht einschliessen (vgl. Biaggini, Art. 15 N. 8 Anm. 20; Markus Rüssli, in Häner/derselbe/Schwrzenbach, Art. 117 N. 10; ferner Pius Gebert, Das Recht auf Bildung nach Art. 13 des UNO-Paktes über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, St. Gallen 1996, S. 555 ff., S. 594 f.). Sodann umfasst Art. 13 Abs. 3 und 4 des UNO-Paktes über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte vom 16. Dezember 1966 (SR 0.103.1) das Recht der Eltern, ihre Kinder auch in nichtöffentlichen Bildungseinrichtungen unterrichten zu lassen, sowie die Freiheit, eine Privatschule zu gründen und zu führen (vgl. auch Gebert, S. 605 ff.; Markus Rüssli, Rechtsstellung und Bedeutung der Privatschulen im Kanton Zürich, in Thomas Gächter/Tobias Jaag [Hrsg.], Das neue Zürcher Volksschulrecht, Zürich/St. Gallen 2007, S. 35 ff., S. 41).

3.3

Die Bundesverfassung sieht allerdings auch vor, dass alle Kinder in den Genuss ausreichenden Grundschulunterrichts kommen müssen; der Grundschulunterricht ist obligatorisch und untersteht staatlicher Leitung oder Aufsicht (Art. 62 Abs. 2 BV). Im Kanton Zürich besteht eine allgemeine Schulpflicht für die Dauer von in der Regel elf Jahren (2-jährige Kindergartenstufe, 6-jährige Primarstufe, 3-jährige Sekundarstufe I); wer das 16. Altersjahr vollendet hat, wird aus der Schulpflicht entlassen (Art. 3 ff. VSG).

3.4

Privatschulen, welche die gleichen Aufgaben wie die öffentliche Volksschule erfüllen, sind bewilligungspflichtig und unterstehen staatlicher Aufsicht (Art. 117 Abs. 1 KV). Die Gesetzgebung konkretisierte diese Bewilligungspflicht wie folgt: Privatschulen, an denen die Schulpflicht erfüllt werden kann, benötigen eine Bewilligung der Direktion. Diese wird erteilt, wenn die dort angebotene Bildung gleichwertig ist wie die Bildung an der öffentlichen Schule (§ 68 Abs. 1 VSG).

3.5

Als Privatunterricht gelten Einzelunterricht und der Unterricht in einer Gruppe bis zu fünf Schülerinnen und Schülern (Art. 69 Abs. 1 VSG; vgl. dazu auch Bruno Mascello, Elternrecht und Privatschulfreiheit, St. Gallen 1995, S. 125 f.). Gemäss § 69 Abs. 3 VSG in Verbindung mit § 9 Abs. 2 der Übergangsordnung zum Volksschulgesetz vom 28. Juni 2006 [LS 412.100.2] darf ein länger als ein Jahr dauernder Privatunterricht ab dem Schuljahr 2008/2009 nur von Personen mit abgeschlossener Lehrerausbildung erteilt werden (vgl. dazu auch § 73 Abs. 3 der Volksschulverordnung vom 28. Juni 2006 [LS 412.101]). Diese Regelungen sind per 20. August 2007 in Kraft getreten; es kann dazu auf die zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz verwiesen werden (§ 28 Abs. 1 in Verbindung mit § 70 VRG).

3.6

Die dargelegten kantonalen Gesetzesbestimmungen schränken die Eltern in der Wahl, ob und wie sie ihre Kinder schulen lassen wollen, ein. Es ist im Sinn einer akzessorischen Prüfung zu entscheiden, ob und inwieweit diese Eingriffe in die Schul- und Unterrichtsfreiheit zulässig sind (zur akzessorischen Prüfungsbefugnis des Verwaltungsgerichts: Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 50 N. 117 ff.).

Erweisen sich die gesetzlichen Regelungen als zulässig, ist deren Anwendung auf die vorliegende Streitsache zu prüfen.

3.7

Als Eingriffe in die Schulfreiheit oder allfällige andere verfassungsmässige Rechte müssen für die formellgesetzlichen Vorschriften von § 68 und § 69 VSG ein öffentliches Interesse bestehen und die Regelung verhältnismässig sein (Art. 36 Abs. 2 und 3 BV). Dabei verlangt der Grundsatz der Verhältnismässigkeit, dass die in ein Grundrecht eingreifende Massnahme geeignet ist, das angestrebte Ergebnis herbeizuführen, und dass dieses nicht durch eine mildere Massnahme erreicht werden kann. Er verbietet alle Einschränkungen, die über das angestrebte Ziel hinausgehen, und erfordert ein vernünftiges Verhältnis zwischen diesem und den betroffenen öffentlichen und privaten Interessen (BGE 135 I 209 E. 3.3.1; Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 7. A., Zürich etc. 2008, Rz. 321 ff; Rainer J. Schweizer in: Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die Schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 2. A., Zürich etc. 2008, Art. 36 N. 22 ff.).

4.

4.1

Die Beschwerdeführenden machen geltend, dass ihre Kinder von zwei ausländischen Fernschulen unterrichtet werden, nämlich von den Schulen G und M. Im Verlauf des Verfahrens haben sie sich deshalb (auch) auf den Standpunkt gestellt, die Form der Stoffvermittlung stelle eine innovative und bewährte Form einer verfassungsrechtlich geschützten Privatschule dar; die Kinder würden von ausgebildeten Lehrern von Privatschulen unterrichtet, die mehr als fünf Schüler betreuten.

4.1.1

Mit der Erteilung der Privatschulbewilligung überträgt der Kanton Privaten eine öffentliche Aufgabe, die grundsätzlich ihm obliegt; er hat von Verfassung wegen für einen ausreichenden obligatorischen Grundschulunterricht unter staatlicher Leitung oder Aufsicht zu sorgen (Art. 62 BV; vgl. Bernhard Ehrenzeller/Markus Schott in: Ehrenzeller et al., Art. 62 N. 29 ff.). Dabei ist es zulässig, Bewilligungen Personen und Organisationen vorzubehalten, von denen er die redliche Erfüllung der ihnen übertragenen Aufgaben vertrauensvoll erwarten kann (BGr, 28. April 2003,2P.296/2002, E. 4.1.2 mit Hinweisen, www.bger.ch).

Eine sinnvolle Beschränkung der Elternrechte bei der Wahl der Schulbildung ist auch aus völkerrechtlicher Sicht zulässig (vgl. Gebert, S. 558 f.).

4.1.2

Vor diesem Hintergrund ist das Erfordernis einer Bewilligung für Privatschulen, an denen die Schulpflicht erfüllt wird (§ 68 Abs. 1 VSG), ohne weiters als verfassungs- und völkerrechtskonform zu qualifizieren. Dasselbe gilt für das aus der Bewilligungspflicht fliessende Verbot, Kinder an nicht zugelassenen privaten Schulen ausbilden zu lassen. Besuchen schulpflichtige Kinder eine unbewilligte bzw. eine nicht anerkannte private Institution, können die Behörden dieselben Anordnungen treffen, wie wenn das Kind überhaupt nicht zum Unterricht geht (Herbert Plotke, Schweizerisches Schulrecht, 2. A., Bern etc. 2003, S. 682).

4.1.3

Im grundsätzlichen Erfordernis einer Bewilligung lässt sich auch kein Verstoss gegen die Wirtschaftsfreiheit erblicken. Ob einer Schule die Bewilligung zu Unrecht verweigert wurde und deshalb eine Rechtsverletzung vorliegt, ist einzelfallabhängig.

Die Regelung von § 68 Abs. 1 VSG erweist sich damit als verfassungs- und völkerrechtskonform.

4.2

Ist die Schulung der Kinder hingegen als Privatunterricht zu werten, so stellt sich die Frage nach der Verfassungs- und Völkerrechtsmässigkeit von § 69 Abs. 3 VSG.

4.2.1

Wie bei den Privatschulen gilt auch hier, dass die getroffene Regelung des Privatunterrichts von § 69 Abs. 3 VSG im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein muss.

4.2.2

Die Unterrichtung schulpflichtiger Kinder durch Fachpersonen liegt offensichtlich im Interesse der Unterrichtsqualität und damit im öffentlichen Interesse. Dass für die Ausübung der Lehrtätigkeit eine entsprechende Ausbildung verlangt wird, erscheint ohne weiteres als eine geeignete Massnahme im Interesse der Unterrichtsqualität.

Wenn Eltern ihre Kinder selbst unterrichten, lässt es sich denn auch als selbstverständlich bezeichnen, dass die Eltern über eine entsprechende Lehrbefähigung und -bewilligung verfügen müssen (vgl. Plotke, S. 477).

4.2.3

Den Beschwerdeführenden schwebt als Alternative periodische Kontrollen, allenfalls kombiniert mit Prüfungen, vor.

Eine zuverlässige Beurteilung von unterrichtenden Laien würde aufwendige Kontroll- und Begleitmassnahmen nahelegen, welche dem Staat als Aufsichtsbehörde einen grossen Aufwand bereiten würden.

Eine periodische Prüfung der Kinder gibt sodann nur sehr bedingt Aufschluss über die Fähigkeiten einer unterrichtenden Person: Bekanntlich ist die Bandbreite in jeder Schulklasse gross – trotz ein und derselben Lehrperson hat es regelmässig Kinder mit sehr guten Leistungen, jedoch auch solche mit bloss genügenden oder gar ungenügenden Leistungen. Mithin hängt die Leistung von Kindern nur teilweise mit der Qualität des Unterrichts zusammen. Die Beurteilung der Lehrtätigkeit anhand der Leistungen der Schülerinnen und Schüler mag ein zusätzliches Kriterium sein, kann das objektive Kriterium einer entsprechenden Ausbildung aber nicht gleichwertig ersetzen.

Die von den Beschwerdeführenden vorgeschlagenen Alternativmassnahmen wären zwar möglicherweise milder als das Erfordernis der abgeschlossenen Lehrerausbildung. Angesichts des damit für das Gemeinwesen verbundenen Mehraufwandes fehlt es indessen an der Praktikabilität. Das Erfordernis der abgeschlossenen Lehrerausbildung ist daher für den Privatunterricht – ebenso wie beim Normalklassenunterricht – im Grundsatz ein rechtmässiges Zulassungskriterium. Im Erfordernis der abgeschlossenen Lehrerausbildung liegt denn auch keine verbotene Ungleichbehandlung oder gar Diskriminierung von Personen ohne Ausbildung. Das Kriterium der Ausbildung rechtfertigt im vorliegenden Zusammenhang offenkundig eine unterschiedliche Behandlung.

4.2.4

Es gibt stets Fälle, in welchen wegen besonderer Umstände Privatunterricht auch durch Personen ohne Ausbildung zugelassen werden muss. Für solche Fälle sieht das Gesetz die Zulässigkeit bis zur Dauer von einem Jahr vor. Unter Berücksichtigung dessen erscheint die Regelung grundsätzlich als verhältnismässig. Besondere zwingende Konstellationen mögen mit Blick auf Art. 36 Abs. 3 BV weitere Ausnahmen im Einzelfall zulassen.

4.2.5

Anzumerken ist ferner, dass der Unterricht wohl nicht in allen Teilen durch eine Person mit abgeschlossener Ausbildung geführt werden muss. Der Gesetzestext ist aber dahingehend zu verstehen, dass die Lehrerausbildung jedenfalls bei der verantwortlichen Hauptlehrperson vorhanden sein muss.

4.2.6

In diesem Sinne ausgelegt, erweist sich die Bestimmung von § 69 Abs. 3 VSG als verfassungs- und völkerrechtskonform.

5.

Es ist somit zu prüfen, ob die Anordnungen der Bildungsbehörden im konkreten Fall rechtmässig sind.

5.1

Soweit die Kinder der Beschwerdeführenden Schüler der oben erwähnten deutschen Fernschulen sind, gilt Folgendes: Es bestehen keine Hinweise darauf, dass die beiden Schulen um eine Bewilligung der Direktion im Sinn von § 68 Abs. 1 VSG ersucht hätten. Wenn die genannten Schulen aber kein Gesuch um eine Bewilligung oder Anerkennung gestellt haben, ist nicht ersichtlich, weshalb eine Missachtung staatsvertraglicher Verpflichtungen oder ein unzulässiger Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit vorliegen sollte. Die Beschwerdeführenden sprachen im ersten Beschwerdeverfahren zwar von einer behördlichen Anerkennung in der Schweiz. Sie bezogen sich dazu aber bloss auf das schweizerische Bundesamt für Kultur, welches auf die Schulen hinweist; daraus lässt sich nicht auf eine Anerkennung als Privatschule durch eine schweizerische Behörde schliessen.

Vor diesem Hintergrund kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Kinder eine zugelassene Privatschule im Sinn von § 68 Abs. 1 VSG besuchen. Die Teilnahme am Fernunterricht der beiden genannten Schulen ist deshalb nicht geeignet, die Kinder von der ordentlichen Schulpflicht zu befreien.

5.2

Sodann stellt sich die Frage nach der Zulässigkeit des privaten Unterrichts durch die Beschwerdeführende A1.

5.2.1

Nachdem die genannten Fernkurse keinen Besuch einer von der Direktion zugelassenen Privatschule bedeuten, erscheint die Beschwerdeführende A1 als die verantwortliche Lehrperson im Sinne von § 69 Abs. 3 VSG (vgl. dazu auch oben 4.2.5).

Mit der Beschwerde wird nicht geltend gemacht, die Beschwerdeführende A1 würde über eine abgeschlossene Lehrerausbildung im Sinn von § 69 Abs. 3 VSG verfügen. Die Vorinstanz hat denn auch zutreffend dargelegt, dass der absolvierte Kurs an einer Bibelschule nicht als abgeschlossene Lehrerausbildung gilt; es lässt sich darauf verweisen (§ 28 Abs. 1 in Verbindung mit § 70 VRG).

5.2.2

Besondere Umstände, welche ein Abweichen vom Erfordernis der abgeschlossenen Lehrerausbildung nahelegen würden, sind nicht ersichtlich. Weder bei den Eltern noch bei den Kindern wird ein besonderes Interesse am Privatunterricht substantiiert behauptet oder ist ein solches ersichtlich. Dass die Beschwerdeführende A1 bereits ihre älteren Kinder privat unterrichtet hat, dass sie deshalb schon eine gewisse Unterrichtserfahrung hat und dass der Unterricht unter der früheren Rechtslage positiv beurteilt worden war kann dazu nicht ausreichen.

6.

Es bleibt zu prüfen, ob die erhöhten Anforderungen im neuen Volksschulgesetz im vorliegenden Fall mit Blick auf den Vertrauensschutz unbeachtlich bleiben müssen.

6.1

Das Prinzip des Vertrauensschutzes steht einer Änderung des geltenden Rechts grundsätzlich nicht entgegen. Die Privaten müssen mit Gesetzesänderungen rechnen. Der Vertrauensgrundsatz kann immerhin angerufen werden, wenn die Privaten durch eine unvorhergesehene Rechtsänderung in schwer wiegender Weise in ihren Dispositionen getroffen werden und kaum eine Möglichkeit der Anpassung an die neue Rechtslage haben. In solchen Fällen kann sich ein Anspruch auf eine angemessene Übergangsregelung ergeben (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich etc. 2006, Rz. 642).

6.2

Es ist vorliegend nicht ersichtlich, dass die Beschwerdeführenden schwer wiegend in ihren Dispositionen betroffen wären. Es spricht nichts Entscheidendes dagegen, ihre noch schulpflichtigen Kinder für den Rest der obligatorischen Schulzeit in einer öffentlichen oder privaten Schule unterrichten zu lassen. Zudem hatte der Regierungsrat eine angemessene Übergangsregelung von rund zwei Jahren vorgesehen (vgl. § 9 Abs. 2 der Übergangsordnung zum Volksschulgesetz). Ein Anspruch auf Fortführung der bisherigen Unterrichtsform ist somit auch unter Berücksichtigung der früheren Regelung nicht gegeben.

6.3

Daran würde auch nichts ändern, wenn die Bildungsdirektion im Rahmen der Beratungen zum Volksschulgesetz geäussert hätte, bisheriger Hausunterricht werde weiterhin gewährleistet sein. Zum einen musste den Adressaten einer solchen Äusserung klar sein, dass die Bildungsdirektion bei der künftigen Gestaltung des Volksschulgesetzes nur mitwirken, nicht aber entscheiden konnte. Sodann bleibt es auch im Fall einer Zusicherung dabei, dass keine Dispositionen zum Schaden der Beschwerdeführenden ersichtlich sind (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 686).

6.4

In diesem Zusammenhang bleibt schliesslich zu erwähnen, dass auf Seiten der Beschwerdeführenden keine Besitzstandsgarantie oder wohlerworbene Rechte vorliegen, welche die Gesetzesänderung überdauern würden.

6.5

Zusammengefasst vermögen die Beschwerdeführenden aus dem Vertrauensgrundsatz nichts zu ihren Gunsten abzuleiten.

7.

Die Beschwerdeführenden machen schliesslich geltend, die Bildungsdirektion behandle nicht alle Fälle von "Homeschooling" gleich. Insbesondere bei Fahrenden und Schaustellern gelte eine andere, liberale Praxis.

7.1

Wie oben ausgeführt, ist die Regelung von § 69 Abs. 3 VSG dahingehend auszulegen, dass bei Vorliegen besonderer zwingender Konstellationen auf eine abgeschlossene Lehrerausbildung verzichtet werden kann. Unter diesem Aspekt sind allfällige Ausnahmen im Bereich von fahrenden Personen nicht zu beanstanden. Die Beschwerdeführenden, bei welchen keine aussergewöhnlichen Lebensumstände ersichtlich sind, vermögen daraus nichts zu ihren Gunsten abzuleiten.

7.2

Dasselbe gilt selbstredend für den Umstand, dass in der Gemeinde Z ein Schulversuch stattfindet, der von den Kindern eine besondere Selbständigkeit verlangt. Es liegt weder eine Fernschule vor, noch erfolgt der Unterricht durch Lehrpersonen ohne abgeschlossene Lehrerausbildung.

8.

Der Regierungsrat hat das Verfahren betreffend die Schulung von D als gegenstandslos abgeschrieben, weil dieser während des Rekursverfahrens 16-jährig geworden war und damit seine Schulpflicht erfüllt hatte. Diese Begründung erweist sich als zutreffend und wird mit der Beschwerdebegründung nicht beanstandet.

9.

Zusammengefasst ist die Beschwerde demnach abzuweisen. Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten den Beschwerdeführenden je zur Hälfte unter solidarischer Haftung aufzuerlegen (§ 13 in Verbindung mit § 70 VRG). Als unterliegende Partei steht ihnen ferner keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).