Nutzungsplanung

1.1

Die umstrittenen Ziff. 2.11.1, 2.11.2 und 2.11.4 bis 2.11.7 BZO bilden Teil einer generell-abstrakten Verordnung der kommunalen Nutzungsplanung. Das Verwaltungsgericht ist zuständig für die Behandlung von Beschwerden betreffend die kommunale Nutzungsplanung einschliesslich Beschwerden gegen einen diesbezüglichen Nichtgenehmigungsbeschluss des Regierungsrats (§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959, VRG). Ebenso ist es zuständige Instanz für die Beurteilung von Beschwerden gegen einen Erlass (§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. d VRG); es entscheidet darüber in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG). Da die angefochtene Verordnung öffentliches Recht betrifft, setzt sich der Spruchkörper vollumfänglich aus Mitgliedern des Verwaltungsgerichts zusammen. Die Besetzung erfolgt gemäss Ziff. 1.2 des Plenarbeschlusses des Verwaltungsgerichts vom 30. Mai 2011.

1.2

Die beschwerdeführende Gemeinde ist sowohl durch den Rekursentscheid der Baurekurskommission als auch durch den Beschluss des Regierungsrats in ihrer Planungsautonomie betroffen, weshalb sie zur Beschwerde ohne Weiteres berechtigt ist (§ 21 Abs. 2 lit. b VRG).

1.3

Da auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerden einzutreten.

2.

Bei der abstrakten Normenkontrolle einer kommunalen Nutzungsplanung haben sich die Rekurs- und die Genehmigungsinstanz Zurückhaltung aufzuerlegen. Sie prüfen den angefochtenen Akt zwar nicht nur auf Rechtmässigkeit, sondern auch auf Zweckmässigkeit und Angemessenheit hin (§ 20 VRG; § 5 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975, PBG), haben dabei aber die der Gemeinde bei der Festsetzung der Bau- und Zonenordnung zustehende Planungsautonomie zu beachten, insbesondere wenn es für die Beurteilung auf die örtlichen Verhältnisse ankommt. Sie dürfen nur dann korrigierend eingreifen, wenn sich die kommunale Lösung aufgrund überkommunaler Interessen als unzweckmässig erweist, den wegleitenden Zielen und Grundsätzen der Raumplanung widerspricht oder wenn die Unzweckmässigkeit oder Unangemessenheit der kommunalen Planfestlegung offensichtlich ist (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 20 N. 20; Walter Haller/Peter Karlen, Rechtsschutz im Raumplanungs- und Baurecht, Zürich 1998, N. 1073 f.). Darüber hinaus ist eine generell-abstrakte kommunale Norm nicht schon deswegen aufzuheben, weil sie in ihrer konkreten Anwendung in Konflikt zum übergeordneten Recht geraten könnte. Ist die rechtskonforme Normauslegung möglich und vertretbar, so ist die Norm zu schützen (vgl. Arnold Marti, Abstrakte Normenkontrolle, Klageverfahren und weitere besondere Verfahren, in: Alain Griffel/Tobias Jaag [Hrsg.], Reform der Zürcher Verwaltungsrechtspflege, Zürich/St. Gal­len 2010, S. 119 f.).

Das Verwaltungsgericht ist bei der Überprüfung von Rekurs- und Genehmigungsentscheiden betreffend kommunale Anordnungen auf die Rechtskontrolle beschränkt (§ 50 Abs. 1 und 2 VRG). Wurden mit diesen Entscheiden kommunale Nutzungsplanungen aufgehoben, hat das Verwaltungsgericht im Rahmen der ihm zustehenden Rechtskontrolle auch zu prüfen, ob die Rekurs- und Genehmigungsinstanz in rechtsverletzender Weise die kommunale Planungsautonomie missachtet habe.

3.

Ziff. 2.11 BZO beinhaltet im Wesentlichen, was folgt: Die Wahl eines bestimmten Standorts für Mobilfunkanlagen bedingt eine umfassende Interessenabwägung (Ziff. 2.11.1 BZO); dabei müssen auch Standorte anderer Anbieter genutzt werden (Ziff. 2.11.2 BZO). Nach der nicht mehr im Streit liegenden Ziff. 2.11.3 BZO haben Mobilfunkanlagen der Quartierversorgung zu dienen, wobei in den Industrie- und Gewerbezonen sowie in der Zone für öffentliche Bauten, in denen stark und mässig störende Betriebe zulässig sind, überdies auch Anlagen für die kommunale Versorgung erstellt werden können. Grundsätzlich sind Mobilfunkanlagen gemäss Ziff. 2.11.4 BZO nur in bestimmten Zonen zulässig, welche in vier Prioritätsstufen eingeteilt sind (Abs. 1). Dies führt zu einem Ausschluss von Mobilfunkanlagen in den Wohnzonen ohne Gewerbeerleichterung, es sei denn, aufgrund funktechnischer Bedingungen sei ein Standort ausserhalb der zulässigen Zonen erforderlich (Abs. 2). In Ziff. 2.11.5 BZO werden Einzelheiten zur Prioritätenordnung geregelt. Danach müssen die Betreiber nachweisen, dass in den Zonen mit jeweils höherer Priorität keine Standorte zur Verfügung stehen; bei einer Versorgung der Landwirtschaftszone kann zusätzlich der Nachweis verlangt werden, dass kein Standort in der Landwirtschaftszone zur Verfügung steht. Die Bewilligungsbehörde kann weiter verlangen, dass innerhalb der Zonen mit gleicher Priorität Alternativstandorte geprüft werden (Ziff. 2.11.6 BZO). Schliesslich sind Baugesuche für Mobilfunkanlagen im Bereich von Natur- und Heimatschutzobjekten bezüglich der Einordnung von einer externen Fachperson zu begutachten (Ziff. 2.11.7 BZO).

4.

4.1

Gemäss § 78 PBG kann die Bau- und Zonenordnung für ganze Zonen oder gebietsweise Aussenantennen verbieten, sofern durch andere technische Einrichtungen gleichwertige Empfangsmöglichkeiten gewährleistet sind. Die Baurekurskommission und der Regierungsrat erachteten diese kantonale Gesetzesbestimmung als genügende gesetzliche Ermächtigung für die strittige kommunale Regelung. Die Baurekurskommission verwies für ihre Auffassung auf einen eigenen, in BEZ 2009 Nr. 45 publizierten Entscheid, worin sie zum Schluss gelangt war, dass Bauordnungsbestimmungen zur Einschränkung des Standorts von Mobilfunkantennen einer gesetzlichen (Ermächtigungs-)Grundlage im Planungs- und Baugesetz bedürfen. § 78 PBG habe zwar bei dessen Erlass hauptsächlich die dem Fernsehempfang dienenden Stab- und Mehrelementantennen geregelt, könne aber nach einer zeitgemässen Auslegung aufgrund seines dem Orts- und Landschaftsbildschutz dienenden Zwecks auch auf Mobilfunkantennen übertragen werden.

Die Beschwerdegegnerinnen sind dagegen der Auffassung, die Telekommunikation gehöre zur Erschliessung, deren Anforderungen die Gemeinden nicht einschränkend zu den Vorgaben des Bundes und der Kantone regeln dürften. Die Bestimmung statuiere eine Ausnahme vom Grundsatz, dass Infrastrukturanlagen vom kantonalen bzw. eidgenössischen Recht abschliessend geregelt werden, sei daher restriktiv auszulegen und nicht auf Empfangs- und Sendeanlagen für Telekommunikationsdienste anzuwenden. Unabhängig davon sei § 78 PBG jedoch bereits aufgrund seines Wortlauts nicht auf Anlagen der Mobilfunkinfrastruktur anwendbar, da Mobilfunksignale nicht über andere technische Einrichtungen – etwa ein Festnetz – substituierbar seien. Um eine genügende Ermächtigungsgrundlage und klare Rahmenordnung für eine kommunale Standortsteuerung von Mobilfunkanlagen abzugeben, müsste die Bestimmung daher zwingend revidiert oder ergänzt werden.

Das Verwaltungsgericht konnte es bisher offenlassen, ob eine ausdrückliche Ermächtigung für eine kommunale Regelung von Standorten der Mobilfunkantennen überhaupt erforderlich ist und ob § 78 PBG dafür genügt (VGr, 20. Mai 2010, VB.2009.00032/VB.2010.00036 E. 4 = BEZ 2010 Nr. 25 E. 4, betr. BZO Stäfa).

4.2

Gemäss § 45 Abs. 1 PBG erlassen die Gemeinden eine Bau- und Zonenordnung. Sie sind dabei an die Institute, Begriffe, Mess- und Berechnungsweisen sowie an die Mindestanforderungen des kantonalen Rechts gebunden, soweit es ihnen nicht ausdrücklich Abweichungen gestattet (Abs. 2). Die Bau- und Zonenordnung regelt die Überbaubarkeit und die Nutzweise der Grundstücke, soweit diese nicht abschliessend durch eidgenössisches oder kantonales Recht bestimmt sind (§ 46 Abs. 1 PBG). Mit diesen Bestimmungen sowie den daran anschliessenden Bestimmungen über die Bauzonen (§§ 47 ff. PBG) stellt der kantonale Gesetzgeber klar, dass die Gemeinden ihre Bauzonen nur in die ausdrücklich zulässigen Zonenarten (§ 48 PBG) unterteilen und mit den ausdrücklich zulässigen Bauvorschriften (§§ 49 ff. PBG) versehen dürfen.

Für die Legiferierung einer speziellen kommunalen Bestimmung betreffend Mobilfunkantennen bedarf es daher einer ausdrücklichen Ermächtigung im Planungs- und Baugesetz. Davon scheinen auch die angefochtenen Entscheide auszugehen.

4.3

Die in den Bauzonen zulässigen Bauvorschriften werden in den §§ 49 ff. PBG geregelt. Dabei kann unter anderem für ganze Zonen, gebietsweise oder für einzelne Geschosse die Nutzung zu Wohnzwecken oder gewerblichen Zwecken zugelassen, vorgeschrieben oder beschränkt werden (§ 49a Abs. 3 erster Halbsatz PBG). Diese Bestimmung ermächtigt die Gemeinden dazu, die Nutzung zu Wohn- oder gewerblichen Zwecken grundsätzlich in allen Zonen zu beschränken, dies trotz der infolge des Umweltschutzgesetzes und seiner Ausführungsbestimmungen weggefallenen kantonalen Rechtsetzungskompetenz in immissionsrechtlichen Belangen. Dies beruht auf der Vorstellung, dass sich der Zweck einer Zone nicht nur an Immissionsvorschriften messen lässt, sondern einer umfassenden funktionalen Betrachtung unterworfen werden darf (vgl. RB 1998 Nr. 95 mit Hinweisen). Das Verwaltungsgericht prüft daher in konstanter Rechtsprechung, ob ein einzelner Betrieb, auch wenn er nicht gegen das Umweltschutzrecht des Bundes verstösst, seinem Charakter nach in eine bestimmte Zone passt (VGr, 2. Dezember 2009, VB.2009.00417 E. 2.1 = BEZ 2010 Nr. 2 E. 2.1 mit Hinweisen; VGr, 8. September 2010, VB.2010.00305 E. 3.2). Dieser Prüfung wurden auch Mobilfunkanlagen unterzogen. Hier wird jedoch unterschieden zwischen kleineren Mobilfunkbasisstationen, welche als technische Infrastrukturbauten der Wohnzone grundsätzlich in eine solche passen (vgl. VGr, 2. Dezember 2009, VB.2009.00363 E. 6; RB 1998 Nr. 96) und grösseren Mobilfunkanlagen, welche angesichts ihrer weiträumigen Abdeckung nicht in die Wohnzone gehören (VGr, 27. März 2009, VB.2008.00442 E. 3 = BEZ 2009 Nr. 29 E. 3).

Generell ist davon auszugehen, dass § 49a Abs. 3 PBG den Gemeinden einen weiten Spielraum für die Umschreibung der zulässigen Nutzweisen eröffnet. Gestützt auf diese Bestimmung dürfen die Gemeinden daher selbst innerhalb einer zulässigen Nutzungsart spezielle dazu zählende Nutzungen einschränken (VGr, 4. Juni 2008, VB.2007.00497, E. 3.1, und 28. Juni 2006, VB.2006.00155, E. 2.2, betr. Wohnheime) oder auch ausnützungsmässig privilegieren (RB 2000 Nr. 94 = BEZ 2000 Nr. 18 E. 4a, betr. Bordellbetrieb; VGr, 25. Januar 2006, VB.2005.00518 E. 4.3.1 = RB 2006 Nr. 67 = BEZ 2006 Nr. 31 E. 4.3.1; Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, 5. A., Zürich 2011, S. 737, betr. Familienwohnungen).

Demnach bietet bereits § 49a Abs. 3 PBG eine genügende Ermächtigungsgrundlage für die Gemeinden, um die Zulassung von Mobilfunkanlagen als spezifische Nutzung auf ihrem Gebiet zu regeln.

4.4

Würde nun auch § 78 PBG als Legiferierungsgrundlage für eine Mobilfunkregelung herangezogen, wie dies die Vorinstanzen tun, so wäre diese Bestimmung im Verhältnis zu § 49a Abs. 3 PBG trotz des späteren Inkrafttretens dieser letztgenannten Bestimmung als lex specialis zu verstehen und müsste sich durch ihren Zusatz, wonach durch andere technische Einrichtungen gleichwertige Empfangsmöglichkeiten gewährleistet sein müssen, einschränkend auswirken.

Die Kritik der Beschwerdegegnerinnen an der Auslegung von § 78 PBG durch die Vor-instanzen erscheint jedoch in weiten Teilen gerechtfertigt. Zwar kann die Versorgung mit Mobilfunk entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerinnen nicht als Erschliessungsanforderung im baurechtlichen Sinn verstanden werden, denn Art. 19 des Raumplanungsgesetzes (RPG) und § 236 PBG zählen hierzu nur die Zugänglichkeit, die Versorgung mit Wasser und Energie sowie die Entsorgung. Auch mag es durchaus beachtliche Gründe dafür geben, ein allgemeines Antennenverbot über den in Art. 67 des Bundesgesetzes über Radio und Fernsehen vom 24. März 2006 (RTVG) gesteckten Rahmen hinaus für andere Antennen als diejenigen für Fernseh- und Radioempfang zu verstehen (vgl. etwa BVR 2002 S. 1; kritisch Fritzsche/Bösch/Wipf, S. 140). Indessen ist nicht zu verkennen, dass eine zeitgemässe Übertragung des auf Radio- und Fernsehempfangsantennen zugeschnittenen § 78 PBG auf Mobilfunkanlagen bereits am klaren Wortlaut der Bestimmung scheitern muss. Ein Antennenverbot und damit auch jegliche mindere Form der Einschränkung setzen voraus, dass andere technische Einrichtungen als die fraglichen Aussenantennen gleichwertige Empfangsmöglichkeiten gewährleisten. Nach der Rechtsprechung war dies etwa erfüllt, wenn eine Gemeinschaftsantennenanlage mit Kabelnetz inhaltlich und zahlenmässig gleichwertige Empfangsmöglichkeiten gewährte wie die private Hausantenne (BEZ 1989 Nr. 36 E. 2a). Wenn nun aber eine kommunale Regelung die Zulassung von Mobilfunkanlagen im Wesentlichen von einer Standortevaluation, einer Standortbündelung und einer Prioritätenregelung abhängig macht, so hat dies nichts mit einer anderen technischen Einrichtung zu tun; vielmehr wird damit letztlich nur der eine Standort gegenüber anderen Standortmöglichkeiten der grundsätzlich gleichen technischen Anlage abgewogen. Der in BEZ 2009 Nr. 45 publizierte Entscheid ebenso wie ein späterer Entscheid der Baurekurskommission (BEZ 2010 Nr. 44) unterlassen es denn auch ebenso wie die vorliegend angefochtenen Entscheide zu prüfen, ob im konkreten Fall dank anderer technischer Einrichtungengleichwertige Empfangsmöglichkeiten bestehen. Als solche Alternative käme im Bereich der Mobilfunktelefonie wohl in allererster Linie das Telefonfestnetz infrage. Dieses ist jedoch gerade nicht in der Lage, Signale an Mobilfunktelefone zu übermitteln oder solche Signale von einem Mobilfunktelefon zu empfangen.

Aus diesem Grund eignet sich § 78 PBG von vornherein nicht dazu, als Ermächtigungsgrundlage für den Erlass kommunaler Mobilfunkantennenvorschriften zu dienen.

4.5

Ob und inwieweit § 49a Abs. 3 PBG im konkreten Fall die im Streit liegende Regelung betreffend Interessenabwägung, Standortevaluation und Prioritätenfolge abdeckt, wird im nachfolgenden Zusammenhang mit den einzelnen Bestimmungen zu prüfen sein (nachfolgend E. 6 ff.).

4.6

Kantonalen oder kommunalen Regelungen der Mobilfunkstandorte sind von Bundesrechts wegen enge Grenzen gesetzt. Sie dürfen weder bezwecken, die Bevölkerung vor den Immissionen der Mobilfunkantennen zu schützen, da dieser Schutz abschliessend durch das Umweltschutzgesetz vom 7. Oktober 1983 (USG) und insbesondere durch die Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung vom 23. Dezember 1999 (NISV) geregelt ist (BGE 133 II 321 E. 4.3.4, 133 II 64 E. 5.2, 126 II 399 E. 3c), noch dürfen die kommunalen Vorschriften die in der Fernmeldegesetzgebung konkretisierten öffentlichen Interessen verletzen, d. h. sie müssen den Interessen an einer qualitativ guten Mobilfunkversorgung und an einem funktionierenden Wettbewerb zwischen den Mobilfunkanbietern Rechnung tragen (vgl. Art. 1 des Fernmeldegesetzes vom 30. April 1997, FMG).

Unter Beachtung dieser Vorgaben sind ortsplanerische Bestimmungen, die etwa der Wahrung des Charakters oder der Wohnqualität eines Quartiers dienen, grundsätzlich möglich (vgl. dazu Benjamin Wittwer, Bewilligung von Mobilfunkanlagen, 2. A., Zürich 2008, S. 109 ff.; Arnold Marti, Urteilsanmerkung in ZBl 107/2006, S. 213). Als Eingriffe in die verfassungsmässigen Rechte der Eigentums-, der Wirtschafts- und der Informationsfreiheit müssen aber auch ästhetisch oder raumplanerisch motivierte Vorschriften betreffend Mobilfunkstandorte die Schranken von Art. 36 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) beachten. Sie müssen, um als gesetzliche Grundlage für den Grundrechtseingriff bestehen zu können, genügend bestimmt sein; darüber hinaus müssen sie im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein.

5.

5.1

Im Sinn einer generellen Kritik erwog der Regierungsrat, die strittige Regelung lasse Mobilfunkanlagen nur in der Industrie- und Gewerbezone, welche bloss rund 30 % der Zonenfläche ausmache und überdies kompakt und einseitig im Westen des Siedlungsgebiets liege, ohne Nachweis zu. Sie sehe für einen zu grossen Teil der Bauzone Einschränkungen vor, dies abgestuft nach einer Prioritätenreihe. Die Regelung bezwecke im Sinn eines über das Bundesrecht hinausgehenden Schutzes, Mobilfunkanlagen möglichst weit von Wohnzonen fernzuhalten. Sie stütze sich auch nicht auf funktechnische Abklärungen unter Berücksichtigung der Topografie. Auch die Baurekurskommission erkannte eine unzureichende Motivation darin, dass die Beschwerdeführerin ihre Regelung nicht auf visuell wahrnehmbare Anlagen beschränkt habe und damit zum Ausdruck bringe, dass es ihr nicht nur um die Belange des Ortsbilds gehe.

Die Beschwerdeführerin hält dem im Wesentlichen entgegen, die Industriezone sei mit der Bauzonenfläche von 30 % relativ gross und biete zahlreiche Standortmöglichkeiten an. Weil sie peripher gelegen sei, würden an den Nachweis, dass darin keine Standorte zur Verfügung stünden, keine übertriebenen Anforderungen geknüpft. Es sei einer Mobilfunkbetreiberin ohne Weiteres möglich, mit zumutbarem Aufwand darzulegen, dass das angestrebte Versorgungsgebiet nicht oder nur unzureichend von der Industriezone aus erreicht werden könne. Eine Regelung müsse sich nicht auf funktechnische Abklärungen stützen, sondern dürfe solchen nur nicht widersprechen. Sie sei hier planungsrechtlich motiviert und wolle eine Wohngegend vor den negativen wirtschaftlichen und psychologischen Auswirkungen einer Mobilfunkanlage schützen. Diese Auswirkungen könnten unabhängig davon bestehen, ob eine Anlage unter einem Dach oder eingemantelt oder sonst wie nicht sichtbar angebracht werde. Allerdings sei sich der kommunale Gesetzgeber der Möglichkeit gebäudeinterner oder sonst wie kaschierter Mobilfunkantennen nicht bewusst gewesen.

5.2

In ihrer gesamten Stossrichtung erschweren die strittigen Vorschriften den Bau neuer Mobilfunkanlagen in der Gemeinde erheblich. Dass damit die zulässigen Grenzen des Bundesrechts gesprengt würden, lässt sich daraus aber noch nicht ableiten. Das Ziel, Mobilfunkanlagen möglichst aus den Wohnzonen zu verbannen, verfolgt nämlich den durchaus zulässigen funktionalen Schutz der Wohnzonen, welche gegenüber jeglicher Art der Einwirkung besonders empfindlich sind. Wenn es dabei gleichzeitig auch dem Schutz der Bevölkerung vor nichtionisierender Strahlung dienen sollte, so macht dies die Regelung noch nicht per se unzulässig. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung können auch umweltrechtskonforme Mobilfunkantennen unerwünschte Auswirkungen auf Verkäuflichkeit und Vermietbarkeit von Liegenschaften haben und damit ideelle Immissionen bewirken, welche durch planungs- und baurechtliche Vorschriften eingeschränkt werden dürfen (BGE 133 II 321 E. 4.3.4 mit Hinweisen).

Das Verwaltungsgericht hat keinen Anlass, diese höchstrichterlichen Ausführungen zu den ideellen Auswirkungen von Mobilfunkantennen in Zweifel zu ziehen. Die Beschwerdegegnerin 2 verweist zwar mit einem gewissem Recht darauf, dass die ideellen Immissionen von Mobilfunkanlagen tatsächlich von den Ängsten der Bevölkerung vor der Strahlung herrühren, welche das Bundesrecht auch bezüglich der vorsorglichen Immissionsbeschränkung abschliessend regle. Dennoch kann nicht gesagt werden, der Schutz vor ideellen Immissionen sei identisch mit demjenigen vor nichtionisierender Strahlung. Gerade der Umstand, dass sich ideelle Immissionen von Mobilfunkanlagen trotz ähnlicher Aufenthaltszeiten der Menschen in reinen Wohnzonen offensichtlich ungleich stärker auswirken als in den Arbeitsplatzzonen, zeigt die unterschiedlichen Ansätze. Ideelle Immissionen, verstanden als ein den Immobilienmarkt beeinflussender psychologischer Faktor, weisen zwangsläufig auch eine irrationale Komponente auf.

Das Gleiche hat grundsätzlich auch für die visuell nicht wahrnehmbaren bzw. kaschierten Anlagen, wie sie inzwischen anscheinend immer öfter erstellt werden, zu gelten. Zwar mögen hier die psychologischen Auswirkungen geringer sein, jedoch kann selbstverständlich auch das blosse Wissen um eine solche kaschierte Anlage in der unmittelbaren Nachbarschaft unerwünschte Auswirkungen auf den Immobilienmarkt zeitigen.

5.3

Es ist nicht ersichtlich, weshalb einer zonenbezogenen Mobilfunkregelung funktechnische Abklärungen vorausgehen sollten. Massgebend ist einzig, dass die Regelung die Versorgung auch derjenigen Zonen nicht verhindert, welche etwa wegen topografischer Gegebenheiten schwerer abzudecken sind. Dass dies hier der Fall wäre, wird nicht begründet.

In der Praxis wurde die These aufgestellt, dass es für die qualitativ hochstehende Mobilfunkversorgung äusserst kritisch werde, wenn die Hälfte der Siedlungsfläche eines Teilgebiets von einem Mobilfunkanlageverbot erfasst werde. Beschlägt das Verbot jedoch nur etwa einen Drittel eines Teilgebiets, so sollte dies – vorbehältlich besonderer Topografie – in der Regel zu keiner Untergrabung der fernmelderechtlichen Zielsetzung führen (Wittwer, S. 116). Im vorliegenden Fall sind Mobilfunkanlagen, d. h. auch solche der Quartierversorgung, in allen reinen Wohnzonen (W1.6, W1.8, W2.0 und W2.6), die insgesamt rund ein Drittel der Bauzonenfläche ausmachen, grundsätzlich ausgeschlossen. Damit wird die gesamte Mobilfunkversorgung in der Gemeinde noch nicht infrage gestellt. Dank der verstreuten Lage dieser Wohnzonen und deren jeweiligen Nähe zur Industrie- und Gewerbezone (1. Priorität) oder zumindest zu der in verschiedenen Ortsteilen bestehenden Zone für öffentliche Bauten (2. Priorität) sollten sich ohne Weiteres bereits in diesen beiden Zonentypen genügend Standorte für die Versorgung der reinen Wohnzonen finden lassen. Zudem ermöglicht es die Ausnahmeregelung von Ziff. 2.11.4 Abs. 2 BZO ohnehin, nötigenfalls auch Mobilfunkanlagen innerhalb der reinen Wohnzonen zu erstellen.

6.

6.1

Gemäss Ziff. 2.11.1 BZO bedingen Standorte für Mobilfunkanlagen eine umfassende Interessenabwägung. Gegeneinander abzuwägen sind insbesondere die orts- und raumplanerischen Interessen, die Interessen der Mobilfunknutzer und die Interessen der Mobilfunkbetreiber. Die Mobilfunkbetreiber sind verpflichtet, der Bewilligungsbehörde diejenigen Unterlagen einzureichen, die sie benötigt, um die Interessenabwägung und Standortsteuerung vorzunehmen und die Erfüllung der Standortvoraussetzungen zu prüfen.

Die Baurekurskommission erwog, für eine solche Interessenabwägung innerhalb der Bauzone gebe es keine Stütze im kantonalen Recht, auch nicht in § 78 PBG. Die Interessenabwägung könne zudem nicht umfassend sein, weil Aspekte des Umweltschutzes sowie des Konzessions- und Fernmelderechts nicht einbezogen werden dürften. Die Beschwerdeführerin bringt dagegen vor, eine umfassende Interessenabwägung sei zwar im Baubewilligungsverfahren, nicht aber im Rahmen der Nutzungsplanung ausgeschlossen. Das Bundesgericht lasse hier eine Standortevaluation mittels umfassender Interessenabwägung ausdrücklich zu.

6.2

Ziff. 2.11.1 BZO schreibt eine umfassende Interessenabwägung für Mobilfunkstandorte vor. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin ist darunter allerdings nicht ein Standort im Rahmen einer nutzungsplanerischen Standortausscheidung zu verstehen, denn diese Ausscheidung vollzieht die Regelung ja bereits mit ihrer Prioritätenordnung in Ziff. 2.11.4 bis 2.11.6 BZO. Hiernach sind etwa in Industrie- und Gewerbezonen Mobilfunkanlagen ohne weiteren Nachweis zulässig. Damit erfolgt die grundsätzliche nutzungsplanerische Bezeichnung der besser und weniger geeigneten Lagen von Mobilfunkanlagen vorab nach dem Zonentyp. Mit der Bestimmung von Ziff. 2.11.1 BZO soll die Behörde jedoch im konkreten Bewilligungsverfahren zur Interessenabwägung angehalten werden. Gestützt darauf liesse sich daher selbst eine Anlage innerhalb der ersten Prioritätsstufe (Industrie- und Gewerbezonen) verweigern, wenn beispielsweise kein genügendes Bedürfnis dafür bestünde. Für eine solche Interessenabwägung und Bedürfnisprüfung besteht im Baubewilligungsverfahren innerhalb der Bauzonen jedoch nach der gefestigten bundesgerichtlichen Rechtsprechung kein Raum (BGr, 26. März 2008,1C_8/2008, E. 2.5, und 10. Oktober 2006,1A.54/2006, E. 6.3; ZBl 107/2006, S. 193).

Ob eine Gemeinde mittels einer umfassenden Interessenabwägung eine eigentliche positive Standortplanung vornehmen dürfte, wie dies das Bundesgericht verschiedentlich angedeutet hat (BGE 133 II 321 E. 4.3.4; 133 II 353 E. 4.2), ist im Kanton Zürich mangels eines geeigneten Planungsinstruments äusserst fraglich, kann aber offenbleiben. Indem die Beschwerdeführerin in jedem einzelnen Fall, selbst bei Standorten in der Zone erster Priorität, eine Interessenabwägung und damit eine Bedürfnisprüfung verlangt, hat sie hier gerade keine a priori zulässigen Standorte für Mobilfunkanlagen bezeichnet. Sie kann daher die für eine solche Standortplanung allenfalls zulässige Interessenabwägung nicht erst ins Baubewilligungsverfahren verweisen und damit den Ausgang eines solchen Verfahrens im Ungewissen lassen.

6.3

Zutreffend hat die Baurekurskommission schliesslich darauf hingewiesen, dass die Interessenabwägung auch deshalb gar nicht umfassend sein könne, weil die Aspekte des Umweltschutzes und des Konzessions- und Fernmelderechts nicht darin einbezogen werden dürften.

Ziff. 2.11.1 BZO wurde daher zu Recht aufgehoben bzw. nicht genehmigt.

7.

7.1

Gemäss Ziff. 2.11.2 BZO werden die Mobilfunkgesellschaften verpflichtet, bestehende Standorte anderer Anbieter zu nutzen, sofern der Mitbenützung keine technischen beziehungsweise rechtlichen Gründe entgegenstehen und die Vermieterschaft einer Mitbenützung zustimmt.

Die Baurekurskommission verwies auf Art. 36 Abs. 2 FMG, wonach nur das zuständige Bundesamt die Konzessionärinnen von Fernmeldediensten dazu verpflichten könne, Dritten die Mitbenutzung ihrer Fernmeldeanlagen und Sendestandorte zu gestatten. Auch wenn bisher keine solche Regelung bestehe, sei die Beschwerdeführerin dafür sachlich nicht zuständig. Die Beschwerdeführerin meint, Ziff. 2.11.2 BZO gehe nicht über die bundesrechtlichen Kriterien bzw. Vorbehalte hinaus. Die sachliche Zuständigkeit werde vorliegend durch die angefochtene Regelung selber erst begründet.

7.2

Ziff. 2.11.2 BZO richtet sich an den Mobilfunkbetreiber einer geplanten neuen Anlage und verpflichtet diesen unter bestimmten Voraussetzungen zur Mitbenützung einer bestehenden Anlage eines anderen Anbieters. Demgegenüber soll nach Art. 36 Abs. 2 FMG der Betreiber einer bestehenden Anlage unter Umständen dazu verpflichtet werden können, Dritten die Mitbenützung zu gestatten. Die beiden Bestimmungen beschlagen demnach unterschiedliche Sachverhalte. Dennoch erscheint es fraglich, ob das Fernmeldegesetz die Pflichten zur gemeinsamen Nutzung von Mobilfunkanlagen nicht insgesamt bereits abschliessend regelt und daher keine diesbezügliche Legiferierung der Kantone oder Gemeinden duldet.

Die Frage kann hier offenbleiben, da es für die strittige kommunale Bestimmung jedenfalls keine kantonalrechtliche Ermächtigungsgrundlage gibt. § 49a Abs. 3 PBG ermöglicht lediglich kommunale zonenbezogene Regelungen der Nutzweise, nicht aber eine konkrete Anschlusspflicht. Das Planungs- und Baugesetz ermächtigt die Gemeinden nur in zwei Fällen, die gemeinschaftliche Nutzung einer bestimmten Anlage zu verlangen: im Rahmen eines Quartierplans (§ 166 PBG) oder ausserhalb planungsrechtlicher Vorkehren durch Verfügung im Einzelfall (§ 222 PBG). Nach dieser Bestimmung kann der Gemeinderat unter gewissen Umständen von Grundeigentümern verlangen, bestimmte Bauten, Anlagen, Ausstattungen und Ausrüstungen gemeinsam zu erstellen, zu betreiben, zu unterhalten oder an bestehende derartige Werke anzuschliessen. Diese – unabhängig von einer kommunalen Ausführungsnorm gegebene – Möglichkeit kann aber nur gegenüber den Eigentümern benachbarter Grundstücke wahrgenommen werden. Eine allgemeine Anschlusspflicht, wie sie Ziff. 2.11.2 BZO hingegen vorsieht und welche die Mobilfunkbetreiber offensichtlich vor allem als Mieter einer Standortliegenschaft ins Auge fasst, ist dagegen nicht zulässig.

Die Bestimmung wurde daher zu Recht aufgehoben.

8.

8.1

In den Ziff. 2.11.4 bis 2.11.6 BZO wird eine Prioritätenordnung aufgestellt. Nach Ziff. 2.11.4 BZO sind Mobilfunkanlagen nur in folgenden Zonen und gemäss den folgenden Prioritäten zulässig: 1. Priorität: Industrie- oder Gewerbezonen; 2. Priorität: Zone für öffentliche Bauten, in denen stark und mässig störende Betriebe zulässig sind; 3. Priorität: Zentrumszone und Wohnzonen mit Gewerbeerleichterung; 4. Priorität: Kernzonen (Abs. 1). Erbringt der Betreiber den Nachweis, dass aufgrund funktechnischer Bedingungen ein Standort ausserhalb der zulässigen Zonen erforderlich ist, ist eine Mobilfunkanlage auch in den übrigen Wohnzonen zulässig (Abs. 2). In Ziff. 2.11.5 BZO wird der Inhalt dieser Prioritätenordnung dahingehend verdeutlicht, dass die Betreiber den Nachweis erbringen müssen, dass in den Zonen mit jeweils höherer Priorität keine Standorte zur Verfügung stehen. Deckt ein Standort Versorgungsgebiete der Landwirtschaftszone ab, hat der Betreiber auf Verlangen der Bewilligungsbehörde zusätzlich den Nachweis zu erbringen, dass kein Standort in der Landwirtschaftszone zur Verfügung steht. Gemäss Ziff. 2.11.6 BZO schliesslich kann die Bewilligungsbehörde von den Mobilfunkbetreibern verlangen, dass innerhalb der Zonen mit gleicher Priorität Alternativstandorte geprüft werden.

8.2

Die Baurekurskommission erachtete diese Ordnung als zu wenig konkretisiert, unklar, unzumutbar und unpraktikabel. Es sei unklar, ob die eingeforderten negativen Nachweise sich nur auf funktechnische Belange oder auch auf das Fehlen vermietungswilliger Grundeigentümer beziehe. Im letzteren Fall wäre dies jedenfalls in grösseren Zonen unzumutbar.

Der Einwand erscheint unbegründet. Ziff. 2.11.5 Satz 1 BZO stellt mit seiner Formulierung, wonach in den Zonen mit jeweils höherer Priorität keine Standorte zur Verfügung stehen, klar, dass es hier nicht allein um die funktechnische Eignung, sondern auch um die tatsächliche Verfügbarkeit geeigneter Standorte geht. Im Gegensatz dazu jedoch ermöglicht Ziff. 2.11.4 Abs. 2 BZO einen Standort in der reinen Wohnzone im Sinn einer Ausnahme nur dann, wenn dies funktechnisch erforderlich ist. Damit wird unterstellt, dass funktechnisch mögliche Standorte ausserhalb der reinen Wohnzonen jedenfalls verfügbar gemacht werden können. Da die Bauzonenflächen der 1. bis 4. Priorität rund zwei Drittel der gesamten Bauzonenfläche ausmachen, erweist sich diese Annahme als durchaus realistisch und ist nicht zu beanstanden.

Aber auch der nach Ziff. 2.11.5 Satz 1 BZO zu erbringende Nachweis erweist sich nicht von vornherein als unzumutbar. In der Praxis werden die Mobilfunkbetreiber vorab nach funktechnischen Gesichtspunkten einen bestimmten Suchbereich für einen optimalen Anlagestandort definieren müssen. Innerhalb dieses Bereichs werden die funktechnisch möglichen Standorte alsdann in der Reihenfolge der Prioritätenregelung auf ihre Verfügbarkeit hin geprüft werden müssen. Welchen Massstab die Bewilligungsbehörde im Einzelnen an den entsprechenden Nachweis anlegen wird – sei es an die funktechnisch optimale Qualität, sei es an die Verfügbarkeitsprüfung –, wird sich in der Praxis zeigen. Der Umstand, dass die Behörde dabei die Anforderungen an den Nachweis nicht übertrieben hoch setzen darf, um die qualitativ gute Mobilfunkversorgung nicht in bundesrechtswidriger Weise zu gefährden, reicht jedenfalls nicht aus, um der Bestimmung, welche durchaus eine bundesrechtskonforme Anwendung offenlässt, ihre Berechtigung abzusprechen. Gänzlich überzeichnet erscheint in diesem Zusammenhang die Vorstellung der Beschwerdeführerin 2, sie werde eine Anlage in den Zonen nachrangiger Priorität erst nach mehreren erfolglosen Enteignungsverfahren betreffender Standorte in der Industrie- und Gewerbezone verwirklichen können.

Dabei ist insbesondere daran zu erinnern, dass die Zonen erster Prioritätsstufe bereits in einigen Fällen infolge ihrer kompakten und einseitigen Lage im Baugebiet aus funktechnischen Gründen als Standorte ausscheiden werden, während jedoch die Zonen zweiter Prioritätsstufe besser verteilt sind und das Grundeigentum hier mehrheitlich bei der Gemeinde oder einer anderen öffentlichrechtlichen Körperschaft liegen dürfte. Aus diesem Grund kann die Prioritätenregelung für die Mobilfunkbetreiber sogar von Vorteil sein, weil sie die Gemeinde in einem gewissen Mass in die Standortevaluation einbindet. Will sie nämlich die Beanspruchung der Zonen tieferer Priorität wie Zentrumszonen, Wohnzonen mit Gewerbeerleichterung und Kernzonen verhindern, so wird sie nötigenfalls selber einen Standort auf einem eigenen Grundstück zur Verfügung stellen müssen.

Die Befürchtung der Beschwerdegegnerin 2, die Prioritätenregelung führe zu einer Konzentration der Standorte und damit zu einer höheren Strahlenbelastung für die Bevölkerung, ist nicht nachvollziehbar. Die Regelung belässt die funktechnisch optimale Standortplanung grundsätzlich bei den Mobilfunkbetreibern. Sie lässt auch dezentrale Anlagen zu, verlangt dabei aber die Einhaltung der Prioritätenfolge.

8.3

Die Baurekurskommission erachtete es im Übrigen auch als unklar, ob die sogenannten Microzellen (Basisstationen mit einer Leistung von weniger als 6 WERP) unter das Kaskadenmodell fielen, da diese zwar von der Bewilligungspflicht, nicht aber von der Pflicht zur Einhaltung der materiellrechtlichen Vorschriften befreit seien. Die Frage kann hier im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle offenbleiben. Immerhin schliesst die Beschwerdeführerin bereits selber aus Sinn und Zweck der Norm, dass Microzellen nicht darunter fielen, da sie optisch und hinsichtlich der (ideellen) Immissionen weit weniger oder gar nicht ins Gewicht fielen.

8.4

Als Spezialfall regelt Ziff. 2.11.5 Satz 2 BZO Mobilfunkstandorte in der Bauzone, welche die Landwirtschaftszone versorgen, und lässt die Gemeinde hier den Nachweis einfordern, dass kein Standort in der Landwirtschaftszone zur Verfügung stehe.

8.4.1

Der Rekursentscheid erachtete diesen Teil der Bestimmung als bundesrechtswidrig, da das Raumplanungsgesetz die Zulässigkeit von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen abschliessend regle und Art. 24 RPG die Prioritäten gerade umgekehrt setze als Ziff. 2.11.5 BZO. Demgegenüber erkennt die Beschwerdeführerin keinen Widerspruch zum Bundesrecht, da die Bestimmung einen Standort in der Bauzone nur ausschliesse, wenn ein Standort ausserhalb der Bauzone gemäss Bundesrecht infolge Standortgebundenheit zulässig sei.

8.4.2

Mobilfunkanlagen ausserhalb der Bauzonen dürfen gemäss Art. 24 RPG nur bewilligt werden, wenn der Zweck der Anlage einen Standort ausserhalb der Bauzone erfordert (lit. a) und keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (lit. b). Die Standortgebundenheit solcher Anlagen ist nach der Rechtsprechung nur ausnahmsweise gegeben, wenn nämlich eine Deckungs- oder Kapazitätslücke aus funktechnischen Gründen mit einem oder mehreren Standorten innerhalb der Bauzonen nicht in genügender Weise beseitigt werden kann bzw. es bei einem Standort innerhalb der Bauzonen zu einer nicht vertretbaren Störung der in anderen Funkzellen des Netzes verwendeten Frequenzen kommen würde. Darüber hinaus anerkennt das Bundesgericht die Standortgebundenheit aufgrund einer speziellen Interessenabwägung aber auch dann, wenn sich am gegebenen Standort bereits zonenkonforme oder zonenwidrige Bauten und Anlagen befinden, sich der Standort wesentlich besser eignet als ein Standort innerhalb der Bauzonen und keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (BGE 133 II 321 E. 4.3.3).

8.4.3

Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin ist Ziff. 2.11.5 Satz 2 BZO einer bundesrechtskonformen Auslegung kaum zugänglich. Nach der unbestrittenen Ziff. 2.11.3 BZO haben Mobilfunkanlagen – ausser in der Industrie- und Gewerbezone sowie in der Zone für öffentliche Bauten – der Quartierversorgung zu dienen. Wenn ein Standort demnach vor allem die Landwirtschaftszone abdecken soll, so wird es sich dabei regelmässig um einen Standort in einer dieser beiden Zonen handeln. Mit der gewählten Formulierung von Ziff. 2.11.5 Satz 2 BZO hätte es die Bewilligungsbehörde aber auch in der Hand, selbst bei Quartieranlagen, deren Abdeckung nur teilweise die Landwirtschaftszone mit erfasst, einen entsprechenden Nachweis zu verlangen.

Indem der kommunale Gesetzgeber nun gegenüber allen Standorten in den Bauzonen generell die Lage in der Landwirtschaftszone bevorzugt, setzt er sich in einen gewissen Widerspruch zum Bundesrecht, welches einen Standort in der Landwirtschaftszone nur im Sinn einer Ausnahme und insbesondere nur dann zulässt, wenn dieser Standort sich wesentlich besser eignet als der Standort in der Bauzone. Zwar mag darin, wie die Beschwerdeführerin zu Recht vorbringt, noch keine direkte Bundesrechtswidrigkeit liegen. Jedoch zwingt die Regelung einen Mobilfunkbetreiber letztlich dazu, vorab geeignete und verfügbare Standorte auf bereits bestehenden Bauten oder Anlagen der Landwirtschaftszone zu suchen und bei Einverständnis der Eigentümer alsdann ein Ausnahmebewilligungsverfahren darüber gemäss Art. 24 ff. RPG zu durchlaufen, um sich Klarheit über die Verfügbarkeit dieser Standorte zu verschaffen. Da sich diese Verfahren in vielen Fällen als aussichtslos erweisen dürften, erscheint ein derartiges Vorgehen unzumutbar. Auch wenn es die Baubehörde theoretisch auch hier in der Hand hätte, auf den Nachweis bei einer wenig aussichtsreichen Alternative in der Landwirtschaftszone im Einzelfall zu verzichten, weckt die Bestimmung letzten Endes doch Erwartungen, die sich kaum je erfüllen lassen. Sie erweist sich daher auch als in hohem Masse unzweckmässig.

8.5

Von den Vorinstanzen zu Recht beanstandet wurde schliesslich Ziff. 2.11.6 BZO, wonach die Prüfung von Alternativstandorten innerhalb der Zonen mit gleicher Priorität verlangt werden dürfe. Aus der Bestimmung geht weder hervor, unter welchen Umständen solches verlangt werden kann, noch nach welchen Kriterien der eine oder der andere Standort zu bevorzugen wäre. Diese Unklarheit, welche durch die in E. 6.2 vorstehend geschützte Aufhebung von Ziff. 2.11.1 BZO (umfassende Interessenabwägung) noch verstärkt wird, macht Ziff. 2.11.6 BZO zur untauglichen Grundlage für eine Eigentumsbeschränkung.

Der Einwand der Beschwerdeführerin, Alternativstandorte seien nach der Bestimmung nur zu prüfen, nicht aber zu wählen, ist unbehelflich. In diesem wörtlichen Sinn verstanden würde der Bestimmung nicht nur ein ausreichendes öffentliches Interesse an der unnötigen Erschwerung des Bewilligungsverfahrens fehlen, sondern auch die spezifische Eignung, die Standortwahl irgendwie zu beeinflussen.

9.

Ziff. 2.11.7 BZO verlangt, dass Baugesuche für Mobilfunkanlagen von einer externen Fachstelle begutachtet werden müssen. Die Baurekurskommission erachtete diese Bestimmung als rechtmässig, soweit sie sich auf visuell wahrnehmbare Anlagen beschränke, und verlangte eine entsprechende Ergänzung der Bestimmung. Die Beschwerdeführerin hat durch ihren Antrag auf Aufhebung des Rekursentscheids, soweit der Rekurs gutgeheissen worden sei, formell auch gegen diese Ergänzung Beschwerde erhoben. Mit ihrer Beschwerde gegen den Beschluss des Regierungsrats, der in Disp.-Ziff. II die gleiche Ergänzung von Ziff. 2.11.7 BZO verlangte wie die Baurekurskommission, präzisierte die Beschwerdeführerin jedoch, dass sie diesen Zusatz nicht anfechte. Insoweit ist die Beschwerde gegen den Rekursentscheid demnach gegenstandslos geworden.

10.

10.1

Demnach sind in Übereinstimmung mit der Baurekurskommission III die Ziff. 2.11.1, 2.11.2, 2.11.5 zweiter Satz und 2.11.6 BZO aufzuheben. Diese Bestimmungen genehmigte der Regierungsrat zu Recht nicht. Im Unterschied zum Entscheid der Baurekurskommission III sind die Ziff. 2.11.4 und 2.11.5 erster Satz BZO nicht aufzuheben; diesbezüglich verweigerte der Regierungsrat die Genehmigung zu Unrecht. In demselben Umfang sind der Entscheid der Baurekurskommission III vom 27. Oktober 2010 und der Regierungsratsbeschluss vom 4. Mai 2011 aufzuheben. In Bezug auf die Ergänzung der Ziff. 2.11.7 BZO durch die Baurekurskommission ist die Beschwerde gegen den Regierungsratsbeschluss vom 4. Mai 2011 gegenstandslos geworden. Neben den Ziff. 2.11.4, 2.11.5 erster Satz und 2.11.7 (mit Ergänzung) hat auch die unbestrittene Ziff. 2.11.3 BZO weiterhin Bestand.

10.2

Demgemäss sind die Beschwerden teilweise gutzuheissen, soweit sie nicht gegenstandslos geworden sind; im Übrigen sind sie abzuweisen. Da mit diesem Verfahrensausgang neu auch Ziff. 2.11.4 BZO und damit ein Kernelement der neuen Regelung bestehen bleibt, rechtfertigt es sich, die Parteien je hälftig an den Kosten des Rekurs- und Beschwerdeverfahrens zu beteiligen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Da damit keine der Parteien überwiegend obsiegt, entfallen allfällige Parteientschädigungen (§ 17 Abs. 2 VRG).