Sozialhilfe

1.1

Das Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung der vorliegenden Streitigkeit zuständig (§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich vom 24. Mai 1959, VRG). Der Beschwerdeführer erhielt in der Zeit von April 2011 bis März 2012 monatliche Unterstützungsleistungen von Fr. 2'245.85 (Fr. 2'389.85 - Fr. 144.- als Anrechnung auf eine Rückerstattungsforderung aus dem Jahr 2009; vgl. dazu E. 1.2). Bei Streitigkeiten über periodisch wiederkehrende Leistungen ist der Streitwert in der Regel der Summe dieser periodischen Leistungen während der Dauer von zwölf Monaten gleichzusetzen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A, Zürich 1999, § 38 N. 5). Dies ergibt einen Streitwert von über Fr. 20'000.-, weshalb vorliegend die Kammer zum Entscheid berufen ist (§ 38 b Abs. 1 lit. c VRG e contrario).

1.2

A war mit Entscheid der Stellenleitung der Sozialbehörde vom 9. November 2011 zur Rückerstattung unrechtmässig bezogener Leistungen im Umfang von Fr. 8'800.- verpflichtet worden. Diese Rückerstattungsschuld wurde mit einer Kürzung des Grundbedarfs um 15 % (Fr. 144.- monatlich) verrechnet. Mit Verfügung der Stellenleitung vom 1. Oktober 2010 wurde die Verrechnung der Rückerstattungsschuld für weitere zwölf Monate angeordnet. Diese Rückerstattung sollte bis Ende März 2012 weitergeführt werden. Mit Entscheid der Stellenleitung vom 14. Oktober 2010 wurden die Unterstützungsleistungen jedoch ab November 2010 für vier Monate wegen unkooperativen Verhaltens des Beschwerdeführers um denselben Betrag gekürzt (vgl. I.B).

Darin liegt eine Abänderung der Verfügung vom 1. Oktober 2010, indem die Leistungskürzung nicht mehr zwecks Rückerstattung, sondern wegen unkooperativen Verhaltens ausgesprochen wurde und demzufolge weitere monatliche Abzahlungen auf die Rückerstattungsschuld einstweilen entfielen. Mit seinem Antrag, der Entscheid der Beschwerdegegnerin vom 14. Oktober 2010 sei aufzuheben, verlangt der Beschwerdeführer sinngemäss, dass die Kürzungen auch ab November 2010 weiterhin zwecks Rückerstattung unrechtmässig bezogener Leistungen und damit unter entsprechender Anrechnung auf die Rückerstattungsschuld erfolgen sollen. Sollte sich die Kürzung wegen unkooperativen Verhaltens als rechtmässig erweisen, so würde nach Ablauf deren Dauer die Kürzung zwecks Rückerstattung wieder aufleben.

2.

2.1

Der Beschwerdeführer macht geltend, die Vereinigung der beiden Einspracheverfahren (betreffend Kürzung und Einstellung der Leistungen) durch die SEK sei nicht sachgerecht gewesen. Über die Leistungskürzung müsse rechtskräftig entschieden sein, bevor die Leistung nach § 24a SHG eingestellt werden könne. Aufgrund der Beschwerde gegen den Entscheid vom 14. Oktober 2010 sei das Verfahren betreffend die Leistungskürzung noch immer rechtshängig, weshalb die Einstellung der Leistung nicht hätte vorgenommen werden dürfen. Der Entzug der aufschiebenden Wirkung der Einsprache ändere daran nichts.

2.2

Gemäss § 24a Abs. 1 SHG kann vom grundsätzlichen Rechtsanspruch auf Sozialhilfeleistungen ausnahmsweise und unter Berücksichtigung von Art. 12 der Bundesverfassung (BV) abgewichen werden. Die Leistungen sind ausnahmsweise ganz oder teilweise einzustellen, wenn der Hilfesuchende eine ihm zumutbare Arbeit oder die Geltendmachung eines Ersatzeinkommens verweigert (lit. a), ihm die Leistungen deswegen gekürzt worden sind (lit. b) und ihm schriftlich und unter Androhung der Leistungseinstellung eine zweite Frist zur Annahme der Arbeit beziehungsweise zur Geltendmachung des Ersatzeinkommens angesetzt worden ist (lit. c). Nach dem Sozialhilfe-Behördenhandbuch des Kantons Zürich setzt die Leistungseinstellung nach § 24a SHG insbesondere die Rechtskraft des Kürzungsentscheids voraus (www.sozialhilfe.zh.ch, Kap. 14.3.01., Version vom 30.01.2013, Ziff. 2 und 3).

2.3

Der Gesetzgeber hat für den Fall der Verweigerung einer zumutbaren Arbeit bzw. der Geltendmachung eines Ersatzeinkommens ein zweistufiges Sanktionskonzept vorgesehen. Nach diesem soll die wirtschaftliche Hilfe zunächst gekürzt und erst in einem zweiten Schritt eingestellt werden, wenn die Kürzung als erste Sanktion nicht gegriffen hat. Nach der Weisung des Regierungsrats zur Änderung des Sozialhilfegesetzes vom 19. März 2007 darf "zu einer Leistungseinstellung im Rahmen der Verhältnismässigkeit nur ausnahmsweise und als letztes Mittel gegriffen werden. (…) Voraussetzung für eine Leistungseinstellung ist insbesondere, dass die Kürzungsmöglichkeiten bereits ausgeschöpft sind und dass anschliessend eine klare Anordnung zur Aufnahme einer möglichen, zumutbaren und konkret zur Verfügung stehenden Arbeit bzw. zur Geltendmachung eines der Hilfeempfängerin oder dem Hilfeempfänger zustehenden Ersatzeinkommens mit entsprechender Fristansetzung und Androhung eines Leistungsentzugs erfolgt ist" (ABl 2006 1102 ff., 1113). Demnach hat der Hilfeempfänger einen Anspruch darauf, dass sein weisungswidriges Verhalten im Rahmen des Rechtsmittelverfahrens gegen die Kürzung der wirtschaftlichen Hilfe überprüft wird, bevor über deren Einstellung entschieden wird. Entsprechend den Ausführungen im Sozialhilfe-Behördenhandbuch ist daher ein rechtskräftiger Entscheid über die Kürzung Voraussetzung für eine Leistungseinstellung; ein Entzug der aufschiebenden Wirkung eines Rechtsmittels gegen den Kürzungsentscheid vermag den Anforderungen nicht zu genügen, wäre doch andernfalls der Hilfeempfänger gezwungen, sein Verhalten bereits zu ändern, bevor über die Rechtmässigkeit der Weisung entschieden worden ist. Liesse man den Entzug der aufschiebenden Wirkung allfälliger Rechtsmittel gegen die Kürzung für eine Leistungseinstellung genügen, so widerspräche dies der neueren Rechtsprechung des Bundesgerichts, nach der Weisungen im Sinn von § 21 SHG Zwischenentscheide darstellen, die nicht in Rechtskraft erwachsen können und daher im Fall der Anfechtung des Kürzungsentscheids mit überprüft werden müssen (BGr, 13. Juni 2012,8C_871/2011, E. 4.4). Im Übrigen lässt sich der Entzug der aufschiebenden Wirkung in der Sozialhilfe in der Regel nicht rechtfertigen, genügen doch die meist einzig vorhandenen rein fiskalischen Interessen dafür nicht.

Da über die Kürzung der wirtschaftlichen Hilfe, die Gegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens ist, noch nicht rechtskräftig entschieden wurde, konnte die Beschwerdegegnerin nicht bereits über die Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe wegen Missachtung derselben Weisung betreffend Arbeitssuche entscheiden. Demnach ist die Beschwerde in Bezug auf die Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe gutzuheissen; mithin sind Disp.-Ziff. I des Beschlusses des Bezirksrats B vom 19. Juli 2012 sowie Disp.-Ziff. 2 des Beschlusses der SEK vom 30. Juni 2011 insofern aufzuheben, als damit die Einstellungsverfügung der Sozialbehörde der Stadt B vom 6. Mai 2011 bestätigt wurde. Letztere ist ebenfalls aufzuheben. Im Folgenden ist die Rechtmässigkeit der Kürzung der wirtschaftlichen Hilfe zu prüfen.

3.

3.1

Gemäss § 21 SHG darf die wirtschaftliche Hilfe mit Auflagen und Weisungen verbunden werden, die sich auf die richtige Verwendung der Beiträge beziehen oder geeignet sind, die Lage des Hilfeempfängers und seiner Angehörigen zu verbessern. Mit der wirtschaftlichen Hilfe kann insbesondere die Weisung verbunden werden, eine zumutbare Arbeit aufzunehmen (§ 23 lit. d der Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981, SHV). Die Sozialhilfeleistungen sind u.a. dann angemessen zu kürzen, wenn der Hilfesuchende gegen Anordnungen, Auflagen oder Weisungen der Fürsorgebehörde verstösst, eine ihm zugewiesene zumutbare Arbeit nicht annimmt oder die Teilnahme an einem zumutbaren Bildungs- und Beschäftigungsprogramm verweigert und er schriftlich auf die Möglichkeit der Leistungskürzung hingewiesen worden ist (§ 24 Abs. 1 lit. a Ziff. 1, 4 und 6 sowie lit. b SHG).

3.2

Obwohl der Beschwerdeführer die Weisungen betreffend Teilnahme an einem Arbeitsintegrationsprogramm bzw. Aufnahme einer existenzsichernden Tätigkeit vom 31. August 2010 und 20. September 2010 nicht angefochten hat, sind diese entgegen den Ausführungen der Vorinstanz nicht rechtskräftig geworden und daher vorab auf ihre Rechtmässigkeit zu überprüfen, denn gemäss der erwähnten bundesgerichtlichen Rechtsprechung stellen Weisungen gemäss § 21 SHG Zwischenentscheide dar, die nicht rechtskräftig werden können und deren Rechtmässigkeit zusammen mit dem Endentscheid überprüft werden muss (BGr, 13. Juni 2012,8C_871/2011, E. 4.4).

3.3

Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung folgt aus den die Sozialhilfe prägenden Grundsätzen der Eigenverantwortung und der Subsidiarität, dass hilfesuchende Personen dazu verpflichtet sind, alles Zumutbare zur Behebung der eigenen Notlage zu unternehmen, insbesondere die eigene Arbeitskraft einzusetzen und eine zumutbare Erwerbstätigkeit anzunehmen. Für den Begriff der zumutbaren Arbeit ist die arbeitslosenversicherungsrechtliche Umschreibung (Art. 16 Abs. 2 des Arbeitslosenversicherungsgesetzes vom 25. Juni 1982, AVIG) hilfsweise heranzuziehen. Danach muss eine Arbeit den berufs- und ortsüblichen Bedingungen entsprechen, angemessen Rücksicht auf die Fähigkeiten und bisherigen Tätigkeiten der unterstützten Person nehmen und ihren persönlichen Verhältnissen und dem Gesundheitszustand angemessen sein. Ein Arbeitsangebot kann dabei das Fähigkeits- und Fertigkeitsniveau der betroffenen Person auch unterschreiten; diese darf bloss nicht überfordert werden (BGE 130 I 71 E. 5.3).

Der Beschwerdeführer wurde mit den Verfügungen vom 31. August und 20. September 2010 verpflichtet, an der Basisbeschäftigung der Stadt B, einer Arbeitsintegrationsmassnahme des sekundären Arbeitsmarkts, teilzunehmen. Eine Überforderung des Beschwerdeführers ist dabei nicht zu erkennen, und eine solche macht er auch nicht geltend.

3.4

Den beiden Verfügungen vom 31. August und 20. September 2010 gingen bereits mehrere erfolglose Versuche voraus, den Beschwerdeführer in ein Beschäftigungsprogramm aufzunehmen. Er erschien jeweils nicht zu den ihm angesetzten Terminen. Dies bestreitet er denn auch nicht. Der Beschwerdeführer macht jedoch geltend, es sei ihm aus gesundheitlichen und psychischen Gründen nicht möglich gewesen, die Weisungen der Beschwerdegegnerin zu erfüllen. Er sei willkürlich in Untersuchungshaft gewesen, habe seine Tochter nicht sehen können und deshalb unter psychischen Problemen gelitten. Er verweist dazu auf verschiedene Arztzeugnisse, die seine Arbeitsunfähigkeit belegen sollen.

3.4.1

Die vorliegend zu beurteilenden Weisungen beziehen sich auf den Zeitraum zwischen dem 31. August und dem 6. September 2010 sowie zwischen dem 20. und 27. September 2010. Der Beschwerdeführer reichte verschiedene Arztzeugnisse ein, die ihn als arbeitsunfähig ausweisen, so für die Zeit vom 24. bis 30. September 2010, vom 6. bis 10. September 2010, vom 29. August bis 30. September 2011 und vom 1. September 2010 bis auf Weiteres. Letzteres wurde ein Jahr nach dem betreffenden Zeitraum ausgestellt, Ersteres rund drei Wochen danach, das Dritte ist undatiert. Die Glaubhaftigkeit dieser Arztzeugnisse wird dadurch erheblich reduziert, dass sie einige Zeit später rückwirkend ausgestellt wurden bzw. ihr Ausstellungszeitpunkt nicht nachvollziehbar ist. Gemäss Empfehlungen zur Ausstellung von ärztlichen Zeugnissen der Ärztegesellschaft des Kantons Zürich sind rückwirkende Zeugnisse nur in Ausnahmefällen gerechtfertigt, wobei die Rückwirkungsdauer in jedem Fall eine Woche nicht überschreiten sollte (www.aerzte-zh.ch, unter Informationen, dann Merkblätter). Das Zeugnis vom 20. Oktober 2010 ist von einem delegierten Psychotherapeuten ausgestellt; dessen Berechtigung zur Ausstellung ärztlicher Zeugnisse ist jedoch fraglich. Das Zeugnis vom 6. September 2010 schliesslich bezieht sich mit Ausnahme des ersten Tags auf einen Zeitraum ausserhalb des hier zur Diskussion stehenden. Dem Ermittlungsbericht der Beschwerdegegnerin vom 3. Januar 2011, der den Beobachtungszeitraum vom 30. August bis 19. September 2010 sowie drei Wochen im November 2010 umfasst, lässt sich sodann entnehmen, dass der Beschwerdeführer verschiedene Temporärfirmen sowie Personal- und Arbeitsvermittlungsbüros aufgesucht habe und rege auf Arbeitssuche gewesen sei. Dies bestärkt die Zweifel an der Arbeitsunfähigkeit des Beschwerdeführers im relevanten Zeitraum zusätzlich. Überdies kam er verschiedenen Aufforderungen zur vertrauensärztlichen Untersuchung zwischen Mai und Juli 2011 nicht nach.

3.4.2

Neben den Arztzeugnissen reichte der Beschwerdeführer drei Arztberichte ein, welche am 29. April 2011, 5. September 2011 und 20. Dezember 2012 ausgestellt wurden. Der erste und der zweite Bericht stimmen wörtlich überein, wobei Ersterer vom delegierten Psychotherapeuten und Letzterer vom delegierenden Arzt unterschrieben wurde. Der Bericht vom 20. Dezember 2012 wurde wiederum vom delegierten Psychotherapeuten unterschrieben. Wie bereits bei den Arztzeugnissen ist fraglich, ob ein delegierter Psychotherapeut einen ärztlichen Bericht mit dem Briefkopf des delegierenden Arztes allein unterzeichnen darf. Der neueste Bericht wurde über zwei Jahre nach dem hier zu untersuchenden Zeitraum erstellt und ist deshalb nicht näher zu untersuchen. Der erst mit der Beschwerdeschrift eingereichte Bericht vom 5. September 2011 enthält eine allgemeine Beschreibung einer Gesprächspsychotherapie, eine Familien- und Sozialanamnese sowie je einen kurzen Abschnitt über "angegebene Beschwerden" und den Therapieverlauf. Unter dem Titel "Diagnosen nach ICD-10" sind Alpträume, Angstträume und Anpassungsstörungen angegeben. Die einzelnen Abschnitte – einschliesslich desjenigen über angegebene Beschwerden – beschränken sich auf eine deskriptive Wiedergabe der Äusserungen des Beschwerdeführers. Im Abschnitt "Therapieverlauf" gelangt der Bericht zum Schluss, die Therapie werde von langer Dauer sein, damit der Beschwerdeführer die ihn schwer belastenden Ereignisse im Zusammenhang mit seiner Tochter bewältigen und verarbeiten könne. Wegen der psychischen Belastung sei er arbeitsunfähig, da er wegen Konzentrationsmangels, Schlafstörungen und der beschriebenen Symptome keiner regelmässigen Arbeitstätigkeit nachgehen könne. Der Bericht lässt eine fundierte Begründung der Diagnosen, eine kritische Auseinandersetzung mit den Äusserungen des Beschwerdeführers und eine nähere Umschreibung der Untersuchungen sowie der daraus gewonnenen Erkenntnisse vermissen.

3.4.3

Mit den vorliegenden Arztzeugnissen und Berichten gelingt es dem Beschwerdeführer nicht, seine vollständige Arbeitsunfähigkeit zu belegen. Vielmehr ist aufgrund des Ermittlungsberichts der Beschwerdegegnerin vom 3. Januar 2011 davon auszugehen, dass er sich selbst nicht für arbeitsunfähig hielt, war er doch im massgeblichen Zeitraum rege auf Arbeitssuche. Zumindest ist nicht nachvollziehbar, weshalb er nicht zum Arbeitsintegrationsprogramm erschienen ist, selbst wenn er möglicherweise zur Verrichtung gewisser Arbeiten nicht im Stand gewesen wäre. Dazu wäre er unter den gegebenen Umständen nach Treu und Glauben verpflichtet gewesen (Art. 5 Abs. 3 BV). Andernfalls setzt er sich dem Vorwurf widersprüchlichen Verhaltens aus, wenn er gleichzeitig rege nach Arbeit sucht. Nachdem eine vollständige Arbeitsunfähigkeit des Beschwerdeführers aus gesundheitlichen bzw. psychischen Gründen nicht erstellt ist, ist die Weisung betreffend Teilnahme an einem Arbeitsintegrationsprogramm nicht zu beanstanden.

3.5

In beiden Verfügungen wurde dem Beschwerdeführer die Kürzung oder Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe angedroht. Der Umfang der Kürzung (15 % des Grundbedarfs für den Lebensbedarf für vorerst vier Monate) erweist sich als verhältnismässig zum Verhalten des Beschwerdeführers.

3.6

Schliesslich wurde dem Beschwerdeführer in der Verfügung vom 14. Oktober 2010 aufgegeben, sich jeden Montagvormittag bei seiner für ihn zuständigen Mitarbeiterin der Beschwerdegegnerin zu melden, da Zweifel an seinem Wohnsitz bestanden. Grund für diese Anordnung war ein Hinweis von dritter Seite, dass sich der Beschwerdeführer im Ausland oder mindestens nicht in B aufhalte.

Der Beschwerdeführer bekräftigt zwar, sein Lebensmittelpunkt befinde sich in B. Indessen besteht kein Anlass, von dieser Meldepflicht abzusehen. Selbst wenn er sich vornehmlich in B aufhalten sollte, geht aus dem bisherigen Verlauf seiner Betreuung hervor, dass er nur schwer erreichbar ist. Darauf weisen auch fehlgeschlagene Zustellungen von Urkunden im Verlauf des Verfahrens hin. Mit der wöchentlichen Meldepflicht wird die Betreuung vereinfacht; dabei könnten auch Termine für eine persönliche Besprechung verbindlich vereinbart werden. Diese Weisung liegt letztlich im Interesse des Beschwerdeführers, der sich nunmehr in der Beschwerdeschrift bereit erklärte zu kooperieren.

3.7

Demnach erweist sich die Verfügung vom 14. Oktober 2010 als rechtmässig.

4.

Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten den Parteien je zur Hälfte aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).

4.1

Der Beschwerdeführer hat zwar lediglich ein Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtsvertretung gestellt. Nachdem er aber mindestens sinngemäss seine Mittellosigkeit dargetan hat und sich das Verfahren nicht als offensichtlich aussichtslos erweist, ist ihm auch die unentgeltliche Prozessführung zu gewähren, selbst wenn es an einem entsprechenden Antrag fehlt (VGr, 27. Januar 2011, VB.2010.00606, E. 4). Der Beschwerdeführer ist in diesem Zusammenhang auf § 16 Abs. 4 VRG hinzuweisen, wonach eine Partei, der die unentgeltliche Rechtspflege gewährt wurde, zur Nachzahlung verpflichtet ist, sobald sie dazu in der Lage ist. Der Anspruch des Kantons verjährt zehn Jahre nach Abschluss des Verfahrens. Mangels überwiegenden Obsiegens steht dem Beschwerdeführer dagegen keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

4.2

Der Vertreter des Beschwerdeführers hat mit der Beschwerde die Aufstellung über seinen Stundenaufwand und die Barauslagen eingereicht. Angesichts des Umstands, dass er in einem späten Verfahrensstadium beigezogen wurde und sich in die Akten einlesen musste, erscheint der ausgewiesene Stundenaufwand von 15 Stunden und 35 Minuten noch als gerechtfertigt, ebenso sind es die übrigen Auslagen. Gemäss dem Kreisschreiben des Obergerichts vom 13. März 2002 ist ein Stundenansatz von Fr. 200.- (zuzüglich Mehrwertsteuer) anzuwenden. Damit ergibt sich unter Berücksichtigung der Auslagen von total Fr. 109.- ein Betrag von Fr. 3'225.60 zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer (Fr. 258.05), insgesamt demnach Fr. 3'483.65. Auch diesbezüglich gilt der Hinweis auf § 16 Abs. 4 VRG.