Auszahlung von Überzeit

Mit Verfügung vom 11. Februar 2013 wies die Bildungsdirektion das Rechtsmittel ab (Dispositiv-Ziff. I), nahm die Kosten des Verfahrens auf die Staatskasse (Dispositiv-Ziff. II) und sprach keine Parteientschädigung zu (Dispositiv-Ziff. III).

III.

Hiergegen liess A am 22. März 2013 Beschwerde an das Verwaltungsgericht erheben und beantragen:

I. Es sei der Entscheid der Bildungsdirektion vom 11. Februar 2013 aufzuheben.

II. Es sei festzustellen, dass der Beschwerdeführer im Zeitraum vom 1. Januar bis am 31. Dezember 2010 552:51 Stunden Überzeit geleistet hat und es seien dem Beschwerdeführer für das Jahr 2010 240 Stunden davon als Überzeit auszubezahlen.

III. Es sei festzustellen, dass der Beschwerdeführer im Zeitraum vom 1. Januar bis am 31. Dezember 2011 373 Stunden Überzeit geleistet hat und es seien dem Beschwerdeführer 240 Stunden davon als Überzeit auszubezahlen.

IV. Alles unter Kosten- und Entschädigungszahlen zuzüglich Mehrwertsteuer zu Lasten der Beschwerdegegnerin"

Die Bildungsdirektion liess sich am 15./16. April 2013 mit dem Schluss auf Abweisung der Beschwerde vernehmen. Die Kreisschulpflege X reichte nach erstreckter Frist am 7. Juni 2013 eine Beschwerdeantwort ein mit dem Antrag, die Beschwerde sei abzuweisen. A nahm dazu am 16. August 2013 Stellung.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Die Beschwerde richtet sich gegen einen erstinstanzlichen Rekursentscheid der Bildungsdirektion über eine personalrechtliche Anordnung. Dagegen ist gemäss § 33 des (kantonalen) Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG, LS 177.10), § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 und 3 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) sowie analog § 10 Abs. 1 des Lehrpersonalgesetzes vom 10. Mai 1999 (LPG, LS 412.31) und §§ 42–44 e contrario VRG die Beschwerde ans Verwaltungsgericht zulässig.

Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2

Der Beschwerdeführer beantragt die Auszahlung von insgesamt 480 Stunden Überzeit für die Jahre 2010 und 2011. Wird von einem Stundenansatz von Fr. 63.84 ausgegangen, ergibt das einen Streitwert von Fr. 30'643.20. Die Beschwerde ist damit in Dreierbesetzung zu erledigen (§ 38 Abs. 1 in Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c e contrario VRG).

2.

2.1

Nach § 2 LPG richtet sich das Arbeitsverhältnis der Lehrpersonen nach den für das übrige Staatspersonal anwendbaren Bestimmungen, wenn das Lehrpersonalgesetz keine ausdrückliche Regelung enthält. Mehrheitlich ist das Anstellungsverhältnis der Schulleite­rinnen und Schulleiter durch das allgemeine Personalrecht geregelt, weil die Tätigkeit der Schulleitenden eher mit einer Verwaltungstätigkeit als mit der Lehrtätigkeit zu vergleichen ist (ABl 2006, 815; VGr, 8. Oktober 2008, PB.2008.00011, E. 3.1 [nicht auf www.vgrzh.ch veröffentlicht]). Namentlich gelten für sie die Bestimmungen über die Arbeits- bzw. Überzeit nach den §§ 116 ff. der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 19. Mai 1999 (VVPG, LS 177.111), während für die Lehrpersonen gemäss § 13 der Lehrpersonalverordnung vom 19. Juli 2000 (LPVO, LS 412.311) diese Bestimmungen nicht anwendbar sind (vgl. auch § 29b LPVO; ferner zur Überzeitregelung für die Lehrpersonen Marco Donatsch, Gerichtspraxis zum Lehrpersonalrecht, in: derselbe/Tho­mas Gächter [Hrsg.], Zürcher Lehrpersonalrecht, Zürich/St. Gallen 2012, S. 5 ff., 16 ff.).

2.2

Das kantonale Personalrecht unterscheidet zwischen Mehrzeit und Überzeit (bzw. Mehrstunden und Überstunden):

2.2.1

Mehrzeit stellt Arbeitszeit dar, welche auf Initiative des Arbeitnehmers geleistet wird und auf dessen individueller Arbeitseinteilung beruht (vgl. BGE 130 V 309 E. 5.1.3). Sie kann im Rahmen des Gleitzeitsaldos stundenweise oder durch den Bezug von ganzen und halben Tagen kompensiert werden, wobei die Kompensation ganzer Tage auf höchstens fünfzehn Arbeitstage pro Kalenderjahr limitiert ist (§§ 116 Abs. 2, 124 Abs. 1 und 2 VVPG). Mehrzeit im Umfang von zwei Wochen-Sollzeiten kann überdies auf das nächste Kalenderjahr übertragen werden. Ein grösserer positiver Arbeitszeitsaldo verfällt grund­sätzlich am Jahresende (§ 121 Abs. 2 Satz 2 VVPG). Denn die Zeitautonomie des Arbeitnehmers im Arbeitsverhältnis mit vereinbarter Gleitzeit korreliert mit seiner Verpflichtung, allfällige Mehrstunden innert nützlicher Frist wieder abzubauen. Der Sinn der Gleitzeit liegt gerade darin, dass der Arbeitnehmer in deren Rahmen zeitautonom bestimmen kann, die Soll-Arbeitszeit zu über- oder zu unterschreiten (vgl. BGE 123 III 469 E. 3b, 130 V 309 E. 5.1.3; Ullin Streiff/Andreas von Kaenel/Roger Rudolph, Arbeitsvertrag, Praxiskommentar zu Art. 319–362 OR, 7. A., Zürich etc. 2012, Art. 321c N. 4 S. 214). Ausnahmsweise und wenn eine Kompensation innerhalb des Kalenderjahrs aus dienstlichen oder triftigen persönlichen Gründen nicht möglich war, kann auch ein grösserer Arbeitszeitsaldo übertragen werden (§ 121 Abs. 2 Satz 3 VVPG).

2.2.2

Als Überzeit gilt dahingegen gemäss § 125 VVPG Arbeitszeit, welche durch die Vorgesetzten über die vereinbarte Regelarbeitszeit hinaus für bestimmte, klar abgegrenzte Zeiten und ausserordentliche Aufträge angeordnet oder im Nachhinein als solche genehmigt wird (§ 125 Abs. Abs. 1 und 2 VVPG). Für Überzeit von mehr als 20 Stunden im Kalendermonat ist die Zustimmung der Direktion oder des zuständigen obersten kantonalen Gerichts einzuholen (§ 125 Abs. 5 Satz 1 VVPG).

Geleistete Arbeitsstunden, die vom Vorgesetzten nicht angeordnet wurden und von denen dieser auch keine Kenntnisse hatte, sind zu entschädigen, sofern sie objektiv notwendig waren (VGr, 17. September 2008, PB.2008.00004, E. 3.2, 2. November 2010, PB.2010.00003, E. 5.3 [beides nicht auf www.vgrzh.ch veröffentlicht; auch zum Folgenden]; BGE 129 III 171 E. 2.2 f). Mehrzeit kann sich damit im Nachhinein als Überzeit erweisen. In diesem Fall müssen die Überstunden dem Arbeitgeber sobald als möglich gemeldet und von ihm genehmigt werden. Die Genehmigung von Überstunden kann auch stillschweigend erfolgen, indem der Arbeitgeber auf gemeldete Überstunden keinen Einspruch erhebt. Gegen den Willen des Arbeitgebers dürfen jedoch keine Überstunden geleistet werden.

Überzeit ist grundsätzlich durch Gewährung entsprechender Freizeit auszugleichen; nur wenn ein Zeitausgleich aus betrieblichen Gründen nicht möglich ist, wird Überzeit ausnahmsweise vergütet (§ 126 VVPG). Dabei wird bei Zeitausgleich ein Zeitzuschlag, bei Barvergütung ein Geldzuschlag von 25 % gewährt. Allerdings besteht dieser Anspruch nur für Angestellte bis Lohnklasse 16 (§ 127 Abs. 1 VVPG; der Beschwerdeführer ist als Schulleiter in Lohnklasse 21 eingereiht). Für Angestellte der Lohnklassen 24–29 steht nur bei erheblichen angeordneten Überzeitleistungen, das heisst Leis­tun­gen von mehr als 120 Stunden im Jahr, und soweit es der Dienst gestattet, ein Zeitaus­gleich ohne Zeitzuschlag zu. Ausnahmsweise kann Überzeit ohne Zuschlag vergütet werden (§ 128 VVPG). Im Kalenderjahr werden jedoch grundsätzlich höchstens 120 Überzeitstunden vergütet (§ 127 Abs. 3 Satz 1 VVPG).

2.3

Überzeit liegt nach dem Gesagten dann vor, wenn ein positiver Arbeitszeitsaldo vorliegt, dessen Ursache in objektiven Gründen liegt, welche nicht dem Arbeitnehmer zugerechnet werden können. Das ist beispielsweise der Fall bei einer besonderen Belastung durch Zusatzaufgaben. Dahingegen beruht Mehrzeit auf Gründen, die der Sphäre des Arbeitnehmers zuzurechnen sind, beispielsweise dessen Arbeitsweise (Setzung von Prioritäten, Effizienz etc.; vgl. auch Kantonale Verwaltung, Handbuch Personalrecht, Unterlage VII.1.7, S. 3 f.).

2.4

2.4.1

Der Beschwerdeführer macht geltend, dass der Mehraufwand deshalb entstehe, weil er aufgrund der Grösse der Schuleinheit im Verhältnis zu seinem Pensum zwischen 59 % und 67 % einen sehr grossen Sockelaufwand an Arbeitsleistungen zu erbringen habe, der bei allen Schuleinheiten unabhängig von ihrer Grösse anfalle. Der Sockelaufwand entspreche bei einem Anstellungspensum von 67 % rund mehr als die Hälfte der zur Verfügung gestellten Arbeitszeit. Mit dem übrigen Pensum (ca. 12.6 Stunden pro Woche) müssten verschiedenste zusätzliche Aufgaben erledigt werden. Die Schulpflege verletze ihre Pflichten als Arbeitgeberin, weil sie eine Organisation ihres Schulkreises festlege, die zwingend zu Überzeiten der Schulleiter führe.

2.4.2

Die Beschwerdegegnerin macht hingegen im Wesentlichen geltend, die gesetzgeberischen Vorgaben für die Berechnung des Pensum der Schulleitungen könnten nicht mittels der Genehmigung und Auszahlung von Mehr- und Überstunden für Schullei­tungsaufgaben erweitert werden. Die Behauptung des Beschwerdeführers, ihm stehe gemessen an der Grösse der Schule im Vergleich zu anderen Schulen ein signifikant tieferes Pensum für die Schulleitung zu, sei klar unzutreffend. Es bestünden verschiedene Möglichkeiten, um zugeteilte Ressourcen für Schulleitungsaufgaben zu verwenden (Gestaltungspool, Vikariate). Der Beschwerdeführer leiste zwar gute Arbeit, die von grossem Einsatz und hoher Detailgenauigkeit geprägt sei, im Übrigen tue er sich aber gleichzeitig damit schwer, sich im Hinblick auf die Begrenzung der Ressourcen auf das Wesentliche und auch Notwendige zu begrenzen.

Allgemein und insbesondere auch den Schulpräsidentinnen und -präsidenten der Stadt Zürich sei überdies bekannt, dass die Ressourcen, welche für Schulleitungsfunktionen zur Verfügung stünden, knapp bemessen seien. Dies sei allerdings bei Leitungsfunktionen regelmässig der Fall, wie auch das Bundesgericht schon ausdrücklich festgehalten habe. Leitende Angestellte hätten nur unter sehr eingeschränkten Voraussetzungen Anspruch auf Bezahlung von Überstunden, da mit der Übernahme einer leitenden Funktion der Umfang und das Gewicht der vom Arbeitnehmer zu erfüllenden Aufgabe die Gegenleistung des Arbeitgebers in bedeutenderem Masse bestimmen würden als die wöchentliche Arbeitszeit. Leitende Angestellte könnten ihrer verantwortungsvollen und selbständigen Stellung entsprechend die Arbeitszeit weitgehend frei einteilen. Dass es bei der Funktion eines Schulleiters oder einer Schulleiterin um eine Leitungsfunktion handle, könne nicht ernsthaft bestritten werden.

2.5

Die von der Beschwerdegegnerin zitierte Rechtsprechung des Bundesgerichts zum Anspruch auf Überstundenentschädigung für leitende Angestellte bezieht sich auf privatrechtliche Arbeitsverhältnisse (Art. 321c des Obligationenrechts [OR]; vgl. BGE 129 III 171 E. 2.1, 126 III 337 E. 5). Sie kann daher nicht ohne Weiteres auf öffentlichrechtliche Arbeitsverhältnisse übertragen werden.

So sieht das kantonale Personalrecht in § 128 VVPG ausdrücklich nur eine Beschränkung der Überstundenkompensation bzw. -entschädigung für Kaderangestellte ab Lohnklasse 24 vor. Diese haben erst ab einer Überstundenanzahl von mehr als 120 Stunden pro Kalenderjahr Anspruch auf Zeitausgleich bzw. ausnahmsweise auf Vergütung. Für Angestellte, welche in darunter liegenden Lohnklassen eingereiht sind, muss daher gelten, dass alle Überstunden – wenn es sich denn um solche handelt – entweder zu kompensieren oder dann allenfalls zu entschädigen sind (ab Lohnklasse 17 ohne Zeit- bzw. Geldzuschlag von 25 %). Raum für die Anwendung der genannten bundesgerichtlichen Rechtsprechung zum Anspruch auf Überstundenentschädigung eines leitenden Angestellten bleibt angesichts der klaren Regelung im kantonalen Personalrecht nicht. Die vom Regierungsrat gestützt auf § 52 Abs. 2 PG getroffene Regelung über den Anspruch auf den Ausgleich oder die Vergütung von Überzeit ist abschliessend. Es besteht denn auch kein Grund, diese Regelung durch Heranziehen des Obligationenrechts zu ergänzen (vgl. dazu Martin Bertschi, Auf der Suche nach dem einschlägigen Recht im öffentlichen Personalrecht: Das Heranziehen ergänzend anwendbarer Normen, besonders des Obligationenrechts, ZBl 105/2004, S. 617 ff.). Dem Argument der Beschwerdegegnerin wie auch der Vorinstanz, von Schulleitern und Schulleiterinnen als Angestellte des höheren Kaders könne erwartet werden, dass sie (entschädigungslos) etwas mehr leisten als nur das übliche Pensum, kann demnach nicht gefolgt werden.

2.6

Der öffentlichrechtliche Arbeitgeber kann sich darüber hinaus auch nicht seiner Entschädigungspflicht mit dem Hinweis entziehen, die Arbeitszeit sei nicht für bestimmte, klar abgegrenzte Zeiten und ausserordentliche Aufträge gemäss § 125 Abs. 1 VVPG geleistet worden. Die Bestimmung ist vielmehr als Anspruch des Arbeitnehmers zu verstehen, vom Arbeitgeber nicht regelmässig zur Leistung von Überzeit herangezogen zu werden. Das entspricht dem Sinn und Zweck von § 52 Abs. 2 PG, wonach Angestellte über die ordentliche Arbeitszeit nur in Anspruch genommen werden können, wenn es der Dienst erfordert und soweit es zumutbar ist. Überzeit kann deshalb auch dann vorliegen, wenn die über der normalen Arbeitszeit liegenden Stunden aufgrund einer generell hohen Arbeitsbelastung geleistet werden und damit betrieblich notwendig sind.

Anzufügen bleibt, dass die Behauptungs- und Beweislast dafür, dass die Arbeitsstunden betrieblich notwendig waren und auch die übrigen Anspruchsvoraussetzungen erfüllt sind, der Arbeitnehmer trägt; die Beweislast für eine allfällige Kompensation oder Abgeltung von Überstunden liegt hingegen beim Arbeitgeber (vgl. VGr, 17. September 2008, PB.2008.00004, E. 3.2 [nicht auf www.vgrzh.ch veröffentlicht]).

2.7

Damit stellt sich zunächst die Frage, ob vorliegend davon ausgegangen werden kann, dass die vom Beschwerdeführer geleisteten Arbeitsstunden betrieblich notwendig waren, ob mit anderen Worten sein Arbeitspensum – wie er geltend macht – nicht für die Erledigung aller im zugewiesenen Aufgaben als Schulleiter ausreichte.

2.7.1

Dafür spricht zunächst der ins Recht gelegte Bericht zur kollegialen Hospitation unter Schulleitenden vom 3. April 2012. Die beteiligten Schulleitungen der Schulen Z, M, N und O konnten alle erhebliche Mehrleistungen für das Jahr 2011 aufweisen. Allerdings liegt der Beschwerdeführer mit seinen 450 Stunden deutlich über den Leistungen der anderen Schulleitungen. Dem Beschwerdeführer wurden indes ein gutes Selbstmanagement und eine effiziente Arbeitsorganisation attestiert (vgl. auch die sehr gute Mitarbeiterbeurteilung vom 15. März 2010). Auch der vom Präsidenten der Kreisschulpflege X mit der Überprüfung der Arbeitsbelastung beauftragte Organisationsberater kommt zum Schluss, das Schulleitungspensum für die Schule X müsse angepasst werden. Zwar wurde nicht ausgeschlossen, dass auch Aspekte der Persönlichkeit des Beschwerdeführers (Genauigkeit, Hang zur Perfektion) für die Mehrleistung mitverantwortlich sein könnten; die Erhöhung des Pensums wurde aber im Wesentlichen damit begründet, dass ein von der Grösse der Schule unabhängiger Sockelbeitrag pro Schuleinheit definiert und entschädigt werden müsse, die Pensendotation im Schulhaus X im Vergleich zu ähnlich grossen Schulen als knapper erscheine und die spezielle Schulverwaltungsstruktur der Stadt Zürich mit einer Mehrebenen-Organisation zu komplexeren Abläufen mit grösserem Arbeitsaufwand führe. Im Bericht des Organisationsberaters vom 10. Juli 2012 wird zudem auf die Befunde einer externen Expertise zu "Belastung und Entlastung im Schulfeld" vom 22. Dezember 2009 zuhanden der Bildungsdirektion des Kantons Zürich verwiesen, gemäss welchem die den Schulleitungen aktuell verfügbaren Ressourcen und Kompetenzen nicht ausreichen würden. In den Akten findet sich überdies eine Stellungnahme der Geschäftsleitung des Verbands der Schulleiterinnen und Schulleiter des Kantons Zürich (VSLZH) vom 6. August 2012 zum Bericht "VSLZH – Arbeitserhebung bei Zürcher Schulleitern" der Firma Y AG. Die vom VSLZH in Auftrag gegebene Arbeitszeitumfrage bestätigt ebenso die Tendenz zur Mehrarbeit.

2.7.2

Unabhängig davon ist aber zu beachten, dass das VSA mit Schreiben vom 20. Januar 2010 die Auszahlung von Überstunden – ausser für solche in Zusammenhang mit der Schulhaussanierung – ausdrücklich verweigert hat. Die Kreisschulpflege X als vorge­setzte Stelle genehmigte dem Beschwerdeführer zunächst noch 200 Arbeitsstunden als Überzeit für das Kalenderjahr 2009. Mit Entscheid vom 16. März 2010 (am 19. gleichen Monats dem Beschwerdeführer zugestellt) schloss sie sich dann aber der Argumentation des VSA an und verweigerte eine nachträgliche Geneh­migung der (übrigen) geleisteten Stunden. Ab diesem Zeitpunkt konnte der Beschwerdeführer nicht mehr davon ausgehen, dass die Leistung von Überstunden dem Willen der Kreisschulpflege entsprach. Gegen den Willen des Vorgesetzten können aber wie gesagt keine Überstunden geleistet werden, selbst wenn sie betrieblich notwendig wären. Gibt der Arbeitgeber zu verstehen, dass keine Überstunden zu leisten sind, so hat sich der Arbeit­nehmer an eine solche Weisung zu halten, allenfalls mit der Konsequenz, dass gewisse Aufgaben mangels zur Verfügung stehender Zeitressourcen nicht mehr wahrgenommen werden, was – darauf ist der Vollständigkeit halber hinzuweisen – dem Arbeitnehmer dann nicht im Nachhinein im Rahmen einer Mitarbeiterbeurteilung vorgeworfen werden darf. Leistet der Arbeitnehmer dennoch gegen den Willen des Arbeitgebers Überstunden, so müssen ihm diese nicht entschädigt werden.

2.7.3

Der Beschwerdeführer leistete bis zum 19. März 2010 insgesamt 115:07 Mehrstunden (164:42 – 49:35 [Übertrag aus dem Jahr 2009]; die Mehrstunden in Zusammenhang mit der baulichen Sanierung des Schulhauses sind dabei nicht miteingerechnet). Im Januar leistete er 61:54 Stunden, im Februar 17:19 Stunden und bis zum 19. März 2010 weitere 35:54 Stunden. Nachdem die Kreisschulpflege X noch Ende 2009 200 Arbeitsstunden des Beschwerdeführers als Überzeit anerkannte, durfte er – bis zum 19. März 2010 – in guten Treuen davon ausgehen, dass sie seine Arbeitsbemühungen weiterhin als betriebsnotwendig erachten und ihm im Umfang von (höchstens) 20 Stunden pro Monat Überzeit genehmigen würde. Damit sind für Januar 20:00 Mehrstunden, für Februar die geleisteten 17:19 Stunden und für März 20:00 Mehrstunden, das heisst insgesamt 57:19 Mehrstunden als Überzeit zu entschädigen. Denn auch wenn nicht ausgeschlossen werden kann, dass ein Teil der Mehrleistung des Beschwerdeführers auf seine Arbeitsweise zurückzuführen ist, so muss mit Blick auf die zuvor genannten Berichte davon ausgegangen werden, dass dieser Faktor eine eher untergeordnete Rolle spielt.

2.8

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen und sind dem Beschwerdeführer 57:19 Stunden als Überzeit zu vergüten.

3.

Da der Streitwert über 30'000 Franken liegt, besteht für die Parteien keine Kostenfreiheit (§ 65a Abs. 3 VRG). Die Kosten sind entsprechend dem Ausgang des Verfahrens zu 7/8 dem Beschwerdeführer und zu 1/8 der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Dem nicht überwiegend obsiegenden Beschwerdeführer ist keine Parteientschädigung nach § 17 Abs. 2 VRG zuzusprechen (Kölz/Boss­hart/Röhl, § 17 N. 32).

4.

Da der Streitwert 15'000 Franken übersteigt, kann gegen den vorliegenden Entscheid Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundes­gerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) erhoben werden (vgl. Art. 85 Abs. 1 lit. b BGG).