Einbürgerung

1.1

Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit nach § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) von Amtes wegen. Gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19b Abs. 2 lit. c sowie §§ 42–44 e contrario VRG ist das Verwaltungsgericht für Be­schwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide des Bezirksrats − etwa betref­fend die Ablehnung von Einbürgerungsgesuchen durch Gemeindeorgane − zuständig.

1.2

Angefochten ist ein Rückweisungsentscheid, mit welchem die Vorinstanz die Beschwerdegegnerin anwies, das Einbürgerungsverfahren bis zum Vorliegen eines rechtskräftigen Entscheids über eine von der Beschwerdeführerin beantragte Invalidenrente zu sistieren, weil mit Auszahlung einer IV-Rente allenfalls deren wirtschaftliche Selbsterhaltungsfähigkeit bejaht werden könnte.

Der vorinstanzliche Rückweisungsentscheid stellt einen Zwischenentscheid im Sinn von § 19a Abs. 2 VRG in Verbindung mit Art. 93 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) dar (BGE 138 I 143 E. 1.2, 137 V 314 E. 1; Felix Uhlmann, Basler Kommentar, 2011, Art. 90 BGG N. 9 Abs. 2). Er ist deshalb nach § 19a Abs. 2 VRG in Verbindung mit Art. 93 Abs. 1 BGG nur anfechtbar, wenn er einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken könnte (lit. a) oder die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Beim nicht wiedergutzumachenden Nachteil muss es sich grundsätzlich um einen Nachteil rechtlicher Natur handeln, welcher auch durch einen für die Beschwerdeführenden günstigen Endentscheid nicht mehr behoben werden kann (BGE 137 III 380 E. 1.2, 134 I 83 E. 3.1 auch zum Folgenden). Soweit es das materielle Verwaltungsrecht gebietet, können jedoch auch rein tatsächliche Nachteile nicht wiedergutzumachende Nachteile im Sinn von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG darstellen (BGE 135 II 30 E. 1.3.4 mit Hinweisen).

Vorliegend ist ein solcher nicht wiedergutzumachender Nachteil nicht ersichtlich und wird von der Beschwerdeführerin auch nicht geltend gemacht. Ferner würde mit der Gutheissung der Beschwerde kein im Sinn der Rechtsprechung bedeutender Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren im Sinn der genannten Bestimmung erspart (vgl. hierzu statt vieler BGr, 20. April 2009,8C_1038/2008, E. 2.2 mit Hinweisen). Allerdings kann gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bei einer Beschwerde, welche sich − wie hier − gegen die Sistierung eines Verfahrens richtet, vom Erfordernis eines nicht wiedergutzumachenden Nachteils abgesehen werden, wenn eine ungerechtfertigte Verfahrensverzögerung bzw. Rechtsverweigerung geltend gemacht wird (BGE 137 III 261 E. 1.2.2 mit weiteren Hinweisen). Ob dies auch vorliegend der Fall ist, muss indessen nicht abschliessend beantwortet werden. Soweit auf die Beschwerde einzutreten ist, ist sie nämlich abzuweisen, wie im Folgenden gezeigt wird.

2.

2.1

Erwerb und Verlust des Kantons- und Gemeindebürgerrechts sind in Art. 20 f. der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101), §§ 20–31 des Gemeinde­gesetzes vom 6. Juni 1926 (GG, LS 131.1) sowie in der (kantonalen) Bürger­rechtsverordnung vom 25. Oktober 1978 (BüV, LS 141.11) geregelt. Darüber hinaus sind die Bestimmungen des Bundes zu beachten.

2.2

Das eidgenössische Bürgerrechtsgesetz vom 29. September 1952 (BüG, SR 141.0) statuiert Mindestanforderungen für den Erwerb des Bürgerrechts. Vor Erteilung einer Bewilligung ist gemäss Art. 14 BüG zu prüfen, ob der Bewerber oder die Bewerberin für die Einbürgerung geeignet, insbesondere in die schweizerischen Verhältnisse eingegliedert (lit. a) und mit den schweizerischen Lebensgewohnheiten, Sitten und Gebräuchen vertraut ist (lit. b), die schweizerische Rechtsordnung beachtet (lit. c) und die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz nicht gefährdet (lit. d). Als weitere Voraussetzung gelten gemäss Art. 15 BüG Wohnsitzerfordernisse. Bei diesen Vorgaben handelt es sich um Mindestvorschriften des Bundes gemäss Art. 38 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101; vgl. Niccolò Raselli, Die Einbürgerung zwischen Politik und Justiz − unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesgerichts, ZBl 112/2011, S. 577 ff., 585 f. mit weiteren Hinweisen).

2.3

Das Kantonsbürgerrecht beruht auf dem Gemeinde­bürgerrecht (Art. 20 Abs. 1 KV; vgl. auch § 20 Abs. 1 GG). Gemäss Art. 20 Abs. 2 KV sind die Voraus­setzungen für den Erwerb und Verlust des Kantons- und des Gemeindebürgerrechts durch Gesetz zu bestimmen. In Art. 20 Abs. 3 KV sind sodann die kantonalrechtlichen Mindestanforderun­gen festgelegt. Demnach müssen Bewerber und Bewerberinnen für das Bürgerrecht über angemessene Kenntnisse der deutschen Sprache verfügen (lit. a), in der Lage sein, für sich und ihre Familien zu sorgen (lit. b), mit den hiesigen Verhältnissen vertraut sein (lit. c) sowie die schweizerische Rechtsordnung beachten (lit. d). Auf Gesetzesstufe können weitergehende Voraussetzungen statuiert werden (Peter Kottusch in: Isabelle Häner/Mar­kus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantons­verfassung, Zürich etc. 2007, Art. 20 N. 6). So sieht § 21 Abs. 1 in Verbindung mit § 22 Abs. 1 GG vor, dass genügende Ausweise über bisherige Heimat- und Familienverhältnisse beigebracht werden müssen, und § 21 Abs. 1 GG und § 3 Abs. 1 in Verbindung mit § 6 BüV verlangen einen unbescholtenen Ruf.

2.4

Zusammenfassend gelten für den Erwerb des Bürgerrechts im Kanton Zürich folgende Anfor­derungen: Ausländische Personen müssen nebst der Erfüllung der Wohnsitzerforder­nisse genügende Ausweise über ihre bisherigen Heimat- und Familienverhältnisse beibringen (§ 21 Abs. 1 in Verbindung mit § 22 Abs. 1 GG), über angemessene Kenntnisse der deutschen Sprache verfügen (Art. 20 Abs. 3 lit. a KV), in der Lage sein, für sich und ihre Familien aufzu­kommen (Art. 20 Abs. 3 lit. b KV und § 3 Abs. 1 in Verbindung mit § 5 BüV), mit den hiesigen Verhältnissen vertraut sein (Art. 14 lit. b BüG, Art. 20 Abs. 3 lit. c KV; vgl. auch § 21 Abs. 2 lit. b BüV), die schweizerische Rechtsordnung beachten (Art. 14 lit. c BüG, Art. 20 Abs. 3 lit. d KV; vgl. auch § 21 Abs. 2 lit. c BüV) und gemäss § 21 Abs. 1 GG und § 3 Abs. 1 in Verbindung mit § 6 BüV über einen unbescholtenen Ruf verfügen.

2.5

Im Kanton Zürich müssen die Gemeinden ausländische Personen, die in der Schweiz geborenen sind, in das Bürgerrecht aufnehmen, falls die angeführten Voraussetzungen erfüllt sind. Nicht in der Schweiz geborene ausländische Personen zwischen 16 und 25 Jahren werden den in der Schweiz geborenen in diesem Alter gleichgestellt, sofern sie nachweisen können, dass sie in der Schweiz während mindestens fünf Jahren den Unter­richt auf Volks- oder Mittelschulstufe in einer der Landessprachen besucht haben (§ 21 Abs. 2 und 3 in Verbindung mit Abs. 1 GG; § 22 Abs. 1 in Verbindung mit §§ 1 ff. BüV). Es besteht mit anderen Worten unter den entsprechenden Voraussetzungen eine Verpflichtung der Gemeinden, das Gemeindebürgerrecht zu erteilen oder zuzusichern (vgl. auch Raselli, ZBl 112/2011, S. 587 f.).

Unbestritten ist, dass die Beschwerdeführerin die eben erwähnten Voraussetzungen nicht erfüllt: Sie wurde 1973 im Ausland geboren und hat dort auch die Schulen besucht, bevor sie 1993 in die Schweiz kam. Damit kommt ihr in den Gemeinden des Kantons Zürich kein Anspruch auf Einbürgerung zu.

3.

Besteht − wie vorliegend − kein Anspruch auf Einbürgerung, sind die Gemeinden nicht verpflichtet − hingegen unter Berücksichtigung der in der Bundesgesetzgebung, der Kantonsverfassung und dem Gemeindegesetz bezie­hungsweise der Bürgerrechtsverord­nung statuierten Mindestanforderungen berechtigt −, Personen in ihr Bürgerrecht aufzu­nehmen (§ 22 Abs. 1 GG). Demgemäss liegt es im Er­messen der Gemeinde, ob sie eine Person in ihr Bürgerrecht aufnehmen will. Daraus folgt, dass die Gemeinde ein Einbürge­rungsgesuch auch dann ablehnen darf, wenn die ein­bür­gerungswillige Person die Mindest­anforderungen des kantonalen Rechts erfüllt. Zum einen ist es ihr im Ermessensbereich überlassen, ob sie in einem generell-abstrakten Erlass an die Erteilung einer Einbürge­rungsbewilligung strengere, über die vom kantonalen Recht festgelegten Mindestvorschrif­ten hinausgehende Anforderungen vorsehen oder die Einbürgerung von weiteren sachlichen Kriterien abhängig machen will (vgl. VGr, 26. Juni 2013, VB.2012.00673, E. 5.4; BGr, 14. November 2013,1D­_2/2013, E. 2.2 − 30. August 2010,1D_5/2010, E. 3.2.3 − 12. Dezember 2003,1P.214/2003, E. 3.5.2). Zum anderen kommt ihr gemäss bundesgerichtlicher Praxis im Ermessensbereich ein Beurteil­ungsspielraum zu, welchen die Rechts­mittelinstanzen zu wahren haben: Die kantonalen Behörden dürfen einzig eingreifen, wenn eine Gemeinde ihr Ermessen nicht pflichtgemäss ausübt, was namentlich der Fall ist, wenn das Einbürgerungsorgan sein Ermessen in Widerspruch zum Sinn und Zweck der Bürgerrechtsgesetzgebung ausübt (vgl. BGr, 30. August 2010,1D_5/2010 E. 3. 2 mit Hinweisen; ferner BGr, 14. November 2013,1D_2/2013, E. 2.5; BGE 138 I 305 E. 1.4.5, 137 I 235 E. 2.4).

4.

Ratio legis von Art. 20 Abs. 3 lit. b KV ist es zu verhindern, dass Fürsorgefälle und Personen, die ein erhebliches Fürsorgerisiko darstellen, eingebürgert werden. In diesem Zusammenhang müssen die finanziellen Verhältnisse des Bewerbers geordnet erscheinen, was anhand der Betreibungs- und Steuerregister zu überprüfen ist (vgl. Kottusch, Art. 20 KV N. 8; VGr, 21. Oktober 2009, VB.2009.00411, E. 6.1). Nach § 5 BüV gilt die wirtschaftliche Erhal­tungsfähigkeit als gegeben, wenn die Lebenskosten und Unterhalts­verpflichtungen der Bewerbenden voraussichtlich in angemessenem Umfang durch Ein­kommen, Vermögen und Rechtsansprüche gegen Dritte gedeckt sind. Zu den Ansprüchen gegenüber Dritten gehören insbesondere Forderungen gegenüber privaten und öffentlichen Versicherungs- und Vorsorgeeinrichtungen, also insbesondere Forderungen aus den Sozi­alversicherungen wie Unfall- und Kranken-, Alters- und Hinterbliebenen- sowie Invaliden- und Arbeits­losenversicherung (VGr, 11. Juli 2007, VB.2007.00113, E. 2.2). Was die Kostendeckung in "angemessenen Umfang" anbelangt, sind die Gemeinden gehalten, auf allfällige Betreibungsverfahren und Steuerausstände abzustellen. Laufen gegen den Bewerber keine nennenswerten Betreibungen und sind die Steuern bezahlt oder Ratenzahlungen vereinbart und eingehalten, so ist die wirtschaftliche Erhaltungsfähigkeit grundsätzlich zu bejahen (vgl. Handbuch Einbürgerungen des Amts für Gemeinden und berufliche Vorsorge des Kantons Zürich [Hrsg.], Zürich 2002, Kap. 3 S. 9). Aus § 5 BüV und dem Erfordernis des § 6 Satz 2 BüV, wonach die einbürgerungswillige Person eines unbescholtenen Rufs bedarf, ergibt sich, dass die kantonalrechtlichen Bestimmungen im Hinblick auf die Frage der wirtschaftlichen Erhaltungsfähigkeit eine Einschätzung aufgrund der gesamten wirtschaftlichen Verhältnisse sowie eine Prognose erfordern (vgl. VGr, 20. November 2013, VB.2013.00494 E. 4.4.2 Abs. 2 − 26. Juni 2013, VB.2012.00673, E. 5.4 − 21. Oktober 2009, VB.2009.00411, E. 6.1 am Ende mit Hinweis). Die im Rahmen einer Gesuchsprüfung durchzuführende Einschätzung betrifft die gegenwärtige, die Prognose demgegenüber die voraussichtliche wirtschaftliche Erhaltungsfähigkeit des Bewerbers bzw. der Bewerberin.

5.

Die Beschwerdegegnerin lehnte die Einbürgerung der Beschwerdeführerin aufgrund deren nicht gegebener wirtschaftlicher Erhaltungsfähigkeit ab. Dies bestätigte die Vorinstanz; so sei erstellt, dass die Beschwerdeführerin sich zurzeit nicht selbst zu erhalten vermöge. Ob dies tatsächlich zutrifft, darf mit der Beschwerdeführerin indes bezweifelt werden, ist Letztere doch − wie sie auch stets betont hat − bisher weder auf Sozialhilfe angewiesen noch im Betreibungsregister verzeichnet gewesen. Zudem lebt sie über dem sozialhilfe­rechtlichen Existenzminimum, wie auch die Vorinstanz anerkennen muss.

Die im Sinn einer Prognose über die künftige Erhaltungsfähigkeit der Beschwerde­führerin angestellten Überlegungen der Vorinstanzen, welche darauf hinauslaufen, dass bei der Beschwerdeführerin ein immanentes Fürsorgerisiko besteht, sind indessen − und im Hinblick auf die eingeschränkte Kognition der Rechtsmittelinstanzen (vorn 3) − nicht zu bean­standen. So liegen die Einnahmen der Beschwerdeführerin, welche nach eigenen Angaben aus einer ausländischen Rente von durchschnittlich 686.20 Euro im Monat und einer Pension von durchschnittlich 961.70 Euro im Monat bestehen, nur knapp über dem sozialhilferechtlichen Existenzminimum. Schon geringfügige Änderungen in den finanziellen Verhältnissen könnten sich demnach dergestalt auswirken, dass Sinn und Zweck von Art. 20 Abs. 3 lit. b KV bereits mittelfristig nicht mehr erfüllt wäre, da die Beschwerdeführerin auch nicht über ein hinreichendes Vermögen verfügt. Da es sich bei den geltend gemachten Ansprüchen gegenüber Dritten um Forderungen in einer Fremdwährung (Euro) handelt, würde beispielsweise nur schon ein Erstarken des Schweizerfrankens um etwa 10−15 % gegenüber dem Euro die Beschwerdeführerin an das sozialhilferechtliche Existenz­minimum heranführen. In diesem Zusammenhang ist aller­dings zu bemerken, dass die Beschwerdeführerin zurzeit von einer geldpolitischen Mass­nahme der Schweizerischen Nationalbank profitiert, da diese eine Kursuntergrenze im Euro-Franken-Kurs nahe dem derzeitigen Wechselkurs verteidigt. Unabhängig davon zeigt dieses Beispiel aber, dass die negative Prognose der Vorinstanzen hinsichtlich der künfti­gen Erhaltungsfähigkeit der Beschwerdeführerin durchaus nachvollziehbar erscheint. Da für die Beurteilung der ökonomischen Situation einer einbürgerungswilligen Person sowohl die gegenwärtigen finanziellen Verhältnisse als auch die Aus­sichten für die Zukunft massgebend sind und vorliegend bereits geringfügige Änderungen in der Kostenstruktur dazu führen können, dass die Beschwerdeführerin von der Fürsorge abhängig wird, haben Beschwerdegegnerin und Vorinstanz ihr Ermessen pflichtgemäss und im Sinn und Zweck der Bürgerrechtsgesetzgebung, insbesondere im Sinn und Zweck von Art. 20 Abs. 3 lit. b KV, ausgeübt.

Aus gleichem Grund ist das Argument der Beschwerdeführerin, ihre Ansprüche gegenüber Dritten reichten aus, um ihren Lebensunterhalt zu bestreiten, nicht zu hören, bezieht sich dieses doch nur auf ihre gegenwärtige wirtschaftliche Situation. Über ihre zukünftige Situation äussert sich die Beschwerdeführerin kaum. Sie weist einzig daraufhin, dass ihre Rente zuweilen erhöht werde. Dabei dürfte es sich aber um einen Teuerungsausgleich und nicht etwa um eine regelmässige Erhöhung des Rentenbetrags in Folge einer Neuberechnung der Rente handeln, weshalb dies nichts an der Ausgangslage ändert. Des Weiteren hält sie ihr Gesuch um Leistungen der Invalidenversicherung für "komplett unabhängig" von ihrem Einbürgerungsgesuch. Gerade die Zusprechung von Leistungen aus einer Sozialversicherung hätte aber Auswirkungen auf ihre wirtschaftliche Erhaltungsfähigkeit, was die Beschwerdeführerin offenbar verkennt. Es ist der Vorinstanz darin beizupflichten, dass die Anwendung von § 19 in Verbindung mit § 14 Abs. 2 BüV – danach wird das Verfahren einstweilen eingestellt, wenn einzelne Voraussetzungen für die Einbürgerung nicht oder nur unvollständig gegeben sind, sich aber die Erfüllung in nützlicher Frist erwarten lässt – in vorliegendem Fall angezeigt erscheint und das Einbürgerungsverfahren bis zum rechtskräftigen Entscheid über die beantragte IV-Rente sistiert wird, zumal die Beschwerdeführerin dies auch bereits selbst beantragt hat. Der angefochtene Entscheid ist nach dem Gesagten grundsätzlich nicht zu beanstanden und auch eine Rechtsverzögerung liegt nicht vor.

Letztlich kann offen gelassen werden, ob die Aufnahme der Beschwerdeführerin ins Bürgerrecht der Beschwerdegegnerin auch deshalb abzulehnen gewesen wäre, weil Letztere der Gemeinde für die Jahre 2012, 2013 und 2014 noch Steuern schuldet, obschon die Beschwerdeführerin ihrem Einbürgerungsgesuch vom 3. November 2011 eine Bestätigung des Steueramts X vom 2. November 2010 beigelegt hat, wonach die Schlussrechnungen für die Staats- und Gemeindesteuern und die rechtskräftig veranlagten Bundessteuern ordnungsgemäss bezahlt wurden.

6.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

7.

7.1

Als unterliegende Partei wird die Beschwerdeführerin kostenpflichtig (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).

7.2

Sodann hat die Beschwerdegegnerin sinngemäss die Zusprechung einer Partei­entschädigung verlangt.

Nach § 17 Abs. 2 VRG kann die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe ihres Gegners verpflichtet werden, namentlich wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte (lit. a) oder wenn ihre Rechtsbegehren oder die angefochtene Anordnung offensichtlich unbegründet waren (lit. b).

Gemeinwesen besitzen in der Regel keinen Anspruch auf Parteientschädigung; vor allem grössere und leistungsfähigere haben sich so zu organisieren, dass sie Ver­waltungs­streitsachen selbst durchfechten können (vgl. Plüss, § 17 N. 50 ff.). Denn die Erhebung und Beant­wortung von Rechtsmitteln gehört zu den angestammten amtlichen Aufgaben bzw. zur üblichen Amtstätigkeit. Der in einem Rechtsmittelverfahren gebotene Behörden­aufwand übersteigt vielfach jenen nicht wesent­lich, der im vorangehenden nichtstreitigen Verfahren ohnehin erbracht werden musste.

Der im vorliegenden Fall zu leistende Aufwand erscheint nicht als aussergewöhnlich; er liegt vielmehr im Rahmen der ordentlichen Verwaltungstätigkeit, weshalb der Beschwerde­gegnerin keine Parteientschädigung zuzusprechen ist.

8.

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern:

Weil der Rückweisungsentscheid der Vorinstanz einen Zwischenentscheid darstellt, ist der vorliegende Beschwerdeentscheid seinerseits ein Zwischenentscheid im Sinn von Art. 93 BGG (vgl. BGr, 30. Oktober 2008,9C_740/2008, E. 1 f., und 4. Dezember 2009,5A_574/2009, E. 1.1); er lässt sich also bloss weiterziehen, wenn er einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (lit. a) oder die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Ferner gilt es zu beachten, dass gemäss Art. 83 lit. b BGG die Beschwerde in öffentlich­rechtlichen Angelegenheiten gegen Entscheide über die ordentliche Einbürgerung aus­geschlossen ist. Entsprechend ist auch das gesamte kantonale und kommunale Einbürge­rungsverfahren von der Beschwerde ausgenommen (Thomas Häberli, Basler Kommentar, 2011, Art. 83 BGG N. 48). Der Beschwerdeführerin steht somit bloss die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG offen.