Widerruf der Aufenthaltsbewilligung

1.1

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide einer Direktion über Anordnungen eines Amts etwa betreffend das Aufenthaltsrecht nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1 sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

1.2

Gegenstand einer verwaltungsgerichtlichen Beschwerde kann nur sein, was auch Gegenstand des Rekursverfahrens war bzw. nach richtiger Gesetzesauslegung hätte sein sollen (Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 52 N. 11, § 20a N. 9 ff.; Martin Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 45 ff.). Gegenstand der Ausgangsverfügung war nur der Widerruf der Aufenthaltsbewilligung des Beschwerdeführers. Soweit dieser neu die Erteilung der Niederlassungsbewilligung beantragt, liegt dieses Begehren somit ausserhalb des Streitgegenstands und ist darauf nicht einzutreten. Anzumerken bleibt, dass der Beschwerdeführer bei Widerruf seiner Aufenthaltsbewilligung erst recht keine Niederlassungsbewilligung erlangen kann.

Weil die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist im Übrigen auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Der Beschwerdeführer macht geltend, die Vorinstanz habe ihre Begründungspflicht im Sinn von Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (SR 101) verletzt, weil sie verschiedene Aspekte nicht berücksichtigt habe. Die Rüge betrifft indes nicht die Begründungspflicht, sondern die materielle Begründung des Rekursentscheids. Die Vorinstanz hat sich mit den Vorbringen des Beschwerdeführers denn auch hinreichend auseinandergesetzt: In Erwägung 5 legt sie ausführlich und unter Berücksichtigung der vom Beschwerdeführer geltend gemachten Berufstätigkeit dar, weshalb er ihrer Auffassung nach dennoch die Arbeitnehmereigenschaft verloren habe; ebenso befasste sie sich mit dem Argument, die Aufenthaltsbewilligung sei vorbehaltlos verlängert worden. Eine Gehörsverletzung durch die Vorinstanz liegt damit nicht vor. Auch ist nicht ersichtlich, inwiefern die Vorinstanz eine Rechtsverweigerung begangen haben sollte.

3.

3.1

Der Beschwerdeführer ist Staatsangehöriger Italiens, welches Mitgliedstaat der Euro­päischen Union (EU) ist. Das Ausländergesetz vom 16. Dezember 2005 (AuG, SR 142.20) gilt nach dessen Art. 2 Abs. 2 für Angehörige eines Mitgliedstaats der EU nur so weit, als das Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft (nunmehr der EU) und ihren Mitglied­staaten andererseits über die Freizügigkeit (Freizügigkeitsabkommen, FZA [SR 0.142.112.681]) keine abweichenden Bestimmungen enthält oder das Ausländergesetz günstigere Bestimmungen vorsieht.

3.2

Vom Freizügigkeitsabkommen unberührt bleiben nach Art. 22 in Verbindung mit Art. 12 FZA staatsvertragliche Regelungen, welche einen weitergehenden Anspruch auf Aufenthalt verschaffen. Gemäss Ziff. 1 Abs. 2 der Erklärung vom 5. Mai 1934 über die Anwendung des Niederlassungs- und Konsularvertrages vom 22. Juli 1868 zwischen der Schweiz und Italien (Erklärung, SR 0.142.114.541.3) in Verbindung mit Art. 5 der Verordnung vom 22. Mai 2002 über die Einführung des freien Personenverkehrs (VEP, SR 142.203) haben italienische Staatsangehörige nach fünfjährigem ununterbrochenem und ordnungsgemässen Aufenthalt in der Schweiz Anspruch auf Erteilung der Niederlassungsbewilligung EG/EFTA, was den weniger weit gehenden Anspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung in sich schlösse (BGE 128 II 145 E. 1.1.4, 120 Ib 360 E. 3a).

4.

4.1

Die Erteilung der Niederlassungsbewilligung steht indes unter dem Vorbehalt, dass kein Widerrufsgrund gemäss Art. 62 AuG vorliegt (Art. 34 Abs. 2 lit. b AuG). Diese Bestimmung gilt auch im Anwendungsbereich der Erklärung, welche einzig die not­wendige Anwesenheitsdauer regelt, nicht jedoch die weiteren Voraussetzungen der Bewilligungserteilung (vgl. hierzu auch BGr, 6. August 2015,2C_1144/2014, E. 4).

4.2

Nach Art. 23 Abs. 1 VEP und Art. 62 Abs. 1 lit. d AuG kann eine Aufenthaltsbewilligung unter anderem widerrufen werden, wenn eine mit der Verfügung verbundene Bedingung nicht eingehalten wird. Als Bedingung im vorgenannten Sinn gilt auch der Aufenthaltszweck, wie er gemäss Art. 33 Abs. 2 AuG mit jeder Aufenthaltsbewilligung verbunden wird (Silvia Hunziker in: Martin Caroni/Thomas Gächter/Daniela Thurnherr [Hrsg.], Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer [AuG], Bern 2010, Art. 62 N. 43).

4.3

Der Beschwerdeführer reiste am 21. März 2008 in die Schweiz ein und trat am 10. Juni 2008 eine Stelle an. In der Folge erhielt er eine bis 20. März 2013 gültige Aufenthaltsbewilligung. In einem Verlängerungsgesuch vom 25. Oktober 2012 gab er an, nicht erwerbstätig zu sein. Aus Unterlagen, die er auf Aufforderung des Beschwerdegegners einreichte, ergibt sich, dass er ab Mai 2010 Taggelder der Arbeitslosenversicherung bezog. In der Folge wies der Beschwerdegegner ein Gesuch um Erteilung der Niederlassungsbewilligung ab, verlängerte jedoch die Aufenthaltsbewilligung des Beschwerdeführers. Weil der Beschwerdeführer seit Herbst 2012 Sozialhilfe bezog, drohte ihm der Beschwerdegegner mit Schreiben vom 7. Mai 2014 den Widerruf der Aufenthaltsbewilligung an, sollte er nicht innert zwölf Monaten eine Arbeitsstelle im ersten Arbeitsmarkt antreten. Der Beschwerdeführer fand in der Folge keine neue Anstellung im ersten Arbeitsmarkt; bis Mai 2015 betrug der Sozialhilfebezug insgesamt Fr. 112'330.16.

5.

5.1

Arbeitnehmende, die Staatsangehörige eines EU-Migliedstaats sind und mit einer arbeitgebenden Person in der Schweiz ein Arbeitsverhältnis mit einer Dauer von mindestens einem Jahr eingehen, erhalten eine Aufenthaltsbewilligung mit einer Gültigkeitsdauer von fünf Jahren, gerechnet ab dem Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis. Diese wird automatisch um mindestens fünf Jahre verlängert. Bei der ersten Verlängerung kann die Gültigkeitsdauer indessen beschränkt werden, wenn die Inhaberin oder der Inhaber seit mehr als zwölf aufeinanderfolgenden Monaten unfreiwillig arbeitslos ist; die Dauer der Bewilligungsverlängerung darf dabei ein Jahr nicht unterschreiten (vgl. Art. 6 Abs. 1 Anhang I FZA).

Nach Art. 6 Abs. 6 Anhang I FZA darf einer arbeitnehmenden Person eine gültige Aufenthaltsbewilligung nicht allein deshalb entzogen werden, weil sie infolge von Krankheit oder Unfall vorübergehend arbeitsunfähig oder unfreiwilligarbeitslos geworden ist und deshalb keine Beschäftigung mehr hat, falls das zuständige Arbeitsamt dies ordnungsgemäss bestätigt. Der Unterbruch der Erwerbstätigkeit infolge von Krankheit oder Unfall, die von der zuständigen Behörde bestätigte Zeit unfreiwilliger Arbeitslosigkeit und der unfreiwillige Erwerbsunterbruch von unselbständig Erwerbstätigen gelten als Beschäftigungszeiten (vgl. Art. 4 Abs. 2 Anhang I FZA in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 und Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1251/70/EWG über das Recht der Arbeitnehmer, nach der Beendigung einer Beschäftigung im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaates zu verbleiben [VO 1251/70; ABl. 1970 L 142 vom 30. Juni 1970, S. 24 ff.]).

5.2

Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung verliert eine arbeitnehmende Person ihren freizügigkeitsrechtlichen Status als unselbständig erwerbstätige Person, wenn sie freiwillig arbeitslos geworden ist oder aufgrund ihres Verhaltens feststeht, dass für sie keinerlei (ernsthafte) Aussichten darauf mehr bestehen, in absehbarer Zeit eine andere feste Arbeit zu finden, oder ihr Verhalten gesamthaft als rechtsmissbräuchlich bezeichnet werden muss (BGE 141 II 1 E. 2.2.1). Bei unfreiwillig arbeitslos gewordenen Personen dauert demnach der Arbeitnehmerstatus fort, bis keinerlei ernsthafte Aussichten auf eine neue Stelle mehr bestehen. Nach Beendigung eines Dienstverhältnisses mit einer Dauer von weniger als einem Jahr besteht in diesem Sinn während eines angemessenen Zeitraums von bis zu sechs Monaten ein Aufenthaltsanspruch, um von Stellenangeboten Kenntnis zu nehmen und "die erforderlichen Massnahmen für eine Einstellung zu treffen" (BGE 141 II 1 E. 2.2.2); hatte die vorangegangene Beschäftigung länger gedauert, kann auch eine längere Frist für die Stellensuche geboten sein. Eine arbeitslosenversicherungsrechtliche Beschäftigungsmassnahme ist indes nicht geeignet, die Arbeitnehmereigenschaft der betroffenen Person zu begründen bzw. fortdauern zu lassen (BGE 141 II 1 E. 2.2.5; BGr, 10. April 2014,2C_390/2013, E. 4.2).

5.3

Der Beschwerdeführer ist vermutlich schon ab Mai 2010, jedenfalls aber seit März 2011 keiner Beschäftigung im ersten Arbeitsmarkt mehr nachgegangen. Seine Tätigkeit im Rahmen von Beschäftigungsprogrammen des Amts für Wirtschaft und Arbeit stellt keine Arbeitnehmertätigkeit im Sinn der freizügigkeitsrechtlichen Regelung dar. Damit war der Beschwerdeführer bei Ablauf der Aufenthaltsbewilligung seit mindestens zwei, wohl eher seit bald drei Jahren arbeitslos und bestand keine ernsthafte Aussicht mehr, dass er eine neue Stelle finden werde. Er hatte in diesem Zeitpunkt demnach seine Arbeitnehmereigenschaft bereits verloren und erfüllte damit einen Widerrufsgrund. Der Beschwerdegegner hat ihm deshalb die Erteilung der Niederlassungsbewilligung zu Recht verweigert. Obwohl der Beschwerdegegner ihm durch Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung dafür weitere zwei Jahre einräumte, gelang es dem Beschwerdeführer auch in der Folge nicht, eine neue Stelle zu finden. Damit erfüllt er den genannten Widerrufsgrund auch im heutigen Zeitpunkt.

Daran vermag im Übrigen auch der Umstand, dass der Beschwerdeführer seit dem 1. Feb­ruar 2016 eine vorzeitige Altersrente der Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHV) bezieht, nichts zu ändern, weil er seine Arbeitnehmereigenschaft schon zuvor verloren hatte und er – wie sich sogleich zeigt – gestützt auf die Bestimmungen des Freizügigkeitsabkommens keinen Anspruch auf Aufenthalt ohne Erwerbstätigkeit hat.

5.4

Gemäss Art. 24 Abs. 1 Anhang I FZA erhalten Angehörige eines EU-Mitgliedstaats, die keine Erwerbstätigkeit ausüben, eine Aufenthaltsbewilligung, sofern sie über genü­gende finanzielle Mittel verfügen sowie eine Krankenversicherung, die sämtliche Risiken abdeckt. Über genügende finanzielle Mittel im Sinn von Art. 24 Abs. 1 Anhang I FZA verfügt eine Person, wenn sie selbst oder durch Unterstützung anderer Personen ihren Lebensunterhalt finanzieren kann, ohne auf Leistungen der Sozialhilfe oder auf Ergänzungsleistungen angewiesen zu sein (BGE 135 II 265 E. 3.3–7; 142 II 43 E. 5.1); die für den Lebensunterhalt notwendigen Kosten bestimmen sich gemäss Art. 16 Abs. 1 VEP nach den Richtlinien für die Ausgestaltung und Bemessung der Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien).

Der Beschwerdeführer bezieht eine AHV-Rente von Fr. 334.- pro Monat und ist zusätzlich auf monatliche Ergänzungsleistungen im Betrag von Fr. 2'785.- angewiesen. Damit ist er offenkundig nicht in der Lage, seinen Lebensunterhalt mit eigenen Mitteln zu finanzieren. Er hat entsprechend auch gestützt auf Art. 24 Abs. 1 Anhang I FZA keinen Aufenthaltsanspruch.

5.5

Anzumerken bleibt, dass der Beschwerdeführer in der vorliegenden Konstellation auch dann einen Widerrufsgrund erfüllte, wenn ihm im Jahr 2013 die Niederlassungsbewilligung hätte erteilt werden müssen.

Nach Art. 63 Abs. 1 lit. c AuG kann eine Niederlassungsbewilligung widerrufen werden, wenn die Ausländerin oder der Ausländer dauerhaft und in erheblichem Mass auf Sozialhilfe angewiesen ist. Nach der auch auf den Widerruf der Niederlassungsbewilligung anwendbaren Rechtsprechung zum Familiennachzug muss konkret die Gefahr einer fort­gesetzten und erheblichen Fürsorgeabhängigkeit bestehen; blosse finanzielle Bedenken genügen nicht. Die wahrscheinliche finanzielle Entwicklung ist auf längere Sicht abzuwägen (BGr, 9. April 2009,2C_672/2008, E. 2.2).

Der Beschwerdeführer wird seit Herbst 2012 mit Sozialhilfe unterstützt; bis zum 13. Mai 2015 betrug der Unterstützungsbetrag insgesamt Fr. 112'330.15 und ist damit als erheblich im Sinn der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu qualifizieren (vgl. BGE 123 II 529 E. 4, 119 Ib 1 E. 3a; BGr, 2. Juni 2009,2C_697/2008, E. 4.4, sowie 9. April 2009,2C_672/2008, E. 3.3).

In der Anmeldung des Beschwerdeführers für den vorzeitigen Bezug einer AHV-Rente und den damit verbundenen Anspruch auf Ergänzungsleistungen ist in der vorliegenden Konstellation sodann in ausländerrechtlicher Hinsicht auch keine Ablösung von der Sozialhilfe zu erblicken. Zwar hat das Bundesgericht wiederholt festgehalten, dass Ergänzungsleistungen nicht als Fürsorgeleistungen im Sinn des ausländerrechtlichen Widerrufsgrunds zu betrachten seien (BGr, 20. Februar 2008,2C_448/2007, E. 3.4 f. mit Hinweisen). Diese Rechtsprechung kann indes für Konstellationen wie die vorliegende nicht unbesehen übernommen werden. Einerseits lösen hier die Ergänzungsleistungen eine vorbestehende Sozialhilfeabhängigkeit ab; die Situation des Beschwerdeführers ist damit nicht vergleichbar mit derjenigen einer zuvor arbeitstätigen Person, die mit dem Eintritt eines rentenauslösenden Ereignisses (Erreichen des Rentenalters oder Erleiden einer Invalidität) auf Ergänzungsleistungen angewiesen ist, weil die Rente den Existenzbedarf nicht zu decken vermag. Anderseits bestreitet der Beschwerdeführer seinen Lebensunterhalt zu fast 90 % mit Ergänzungsleistungen und nur zu wenig über 10 % mit einer Rente. Sein Lebensunterhalt wird damit im Wesentlichen durch Gelder der öffentlichen Hand finanziert, die fürsorgeähnlichen Charakter haben. Unter solchen Umständen sind die Ergänzungsleistungen als Fürsorgeleistungen im Sinn von Art. 63 Abs. 1 lit. c AuG zu betrachten.

Im Übrigen diente der vorzeitige Rentenbezug – der mit einer lebenslangen Kürzung der Altersrente verbunden ist – hier offenkundig einzig dazu, sich vordergründig von der Sozialhilfe abzulösen und damit dem Widerruf der Aufenthaltsbewilligung zu entgehen. Würde der Beschwerdeführer die (ungekürzte) Rente erst ab Eintritt des ordentlichen Rentenalters beziehen, wäre er nach wie vor auf Sozialhilfe angewiesen. Unter diesen Umständen ist der vorzeitige Rentenbezug in migrationsrechtlicher Hinsicht rechtsmissbräuchlich und hat der Beschwerdeführer weiterhin als sozialhilfeabhängig zu gelten.

Der Beschwerdeführer erfüllt mithin auch den Widerrufsgrund gemäss Art. 63 Abs. 1 lit. c AuG bzw. Art. 62 Abs. 1 lit. e AuG.

6.

6.1

Der Widerruf einer Aufenthaltsbewilligung bzw. die Nichterteilung der Niederlassungsbewilligung ist indessen auch bei Vorliegen eines Widerrufsgrunds nur zulässig, wenn sich dies als verhältnismässig erweist. Im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung sind insbesondere die öffentlichen Interessen an einer Wegweisung und die persönlichen Verhältnisse der ausländischen Person sowie der Grad ihrer Integration zu berücksichtigen (Art. 96 AuG).

6.2

Der Beschwerdeführer reiste im Alter von 55 Jahren in die Schweiz ein und hält sich hier seit acht Jahren auf. Mit seinem Heimatland, in dem er den grössten Teil seines Lebens verbracht haben dürfte, sollte er noch genügend vertraut sein, um sich wieder integrieren zu können. In der Schweiz hat er sich – entgegen der eigenen Darstellung – in wirtschaftlicher Hinsicht nicht massgeblich integriert. Seine Behauptung, in sozialer Hinsicht hierzulande integriert zu sein, bleibt – ebenso wie die Behauptung, ihm sei eine Rückkehr ins Heimatland nicht zumutbar – völlig unsubstanziiert. Es sind denn auch keine Gründe ersichtlich, welche hier gegen eine Wegweisung sprechen könnten. Namentlich ist nicht ersichtlich, weshalb beim Beschwerdeführer ein Härtefall im Sinn von Art. 30 Abs. 1 lit. b AuG vorliegen sollte. Der Widerruf der Aufenthaltsbewilligung erweist sich damit als verhältnismässig.

7.

Der Beschwerdeführer rügt schliesslich, die Vorinstanz habe ihm zu Unrecht die beantragte unentgeltliche Rechtspflege und -vertretung verweigert. Für das Beschwerdeverfahren stellt er kein entsprechendes Gesuch.

Gemäss § 16 Abs. 1 VRG haben Private, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offenkundig aussichtslos erscheinen, auf Ersuchen Anspruch auf unent­geltliche Prozessführung. Ein Anspruch auf Bestellung einer unentgeltlichen Rechts­vertretung besteht, wenn die Gesuchstellenden zusätzlich nicht in der Lage sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren (§ 16 Abs. 2 VRG). Offenkundig aussichtslos sind Begehren, deren Chancen auf Gutheissung um derart viel kleiner als jene auf Abweisung erscheinen, dass sie kaum als ernsthaft bezeichnet werden können (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 16 N. 46). Mittellos ist, wer nicht in der Lage ist, die Gerichtskosten aus seinem Einkommen – nach Abzug der Lebenshaltungskosten – innert angemessener Frist zu bezahlen (Plüss, § 16 N. 20). Die Bedürftigkeit ist aufgrund der gesamten finanziellen Verhältnisse der betreffenden Person zu beurteilen, das heisst unter Berücksichtigung sämtlicher Einkünfte und der Vermögenssituation einerseits und sämtlicher finanzieller Verpflichtungen anderseits. Den Nachweis der Mittellosigkeit hat grundsätzlich der Gesuchsteller zu erbringen (Plüss, § 16 N. 38)

Angesichts der langen Zeitdauer, in welcher der Beschwerdeführer keine neue Anstellung mehr gefunden hatte, konnte er schon länger nicht mehr davon ausgehen, weiterhin die Arbeitnehmereigenschaft zu erfüllen. Ebenso konnte er mit Blick auf die fehlenden Mittel zur Existenzsicherung nicht ernsthaft damit rechnen, gestützt auf Art. 24 Abs. 1 Anhang I FZA eine Bewilligung zu erhalten. Bereits der Rekurs erweist sich damit als offensichtlich aussichtslos, weshalb die Vorinstanz das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und
-vertretung zu Recht abgewiesen hat.

8.

8.1

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

8.2

Da die für den Beschwerdeführer durch die Vorinstanz festgelegte Frist zum Verlassen der Schweiz ebenfalls abgelaufen ist, gilt es eine angemessene neue Frist anzusetzen (vgl. VGr, 13. Juli 2011, VB.2011.00271, E. 2.4 Abs. 2; Art. 64d Abs. 1 AuG). Sollte allerdings ein Weiterzug dieses Urteils an das Bundesgericht erfolgen und Letzteres dem Rechtsmittel aufschiebende Wirkung verleihen, hat sich der Beschwerdeführer binnen eines Monats ab dem Datum eines den Wegweisungspunkt nicht ändernden bundesgericht­lichen Endentscheids aus dem Land zu entfernen.

9.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen und ist diesem keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 17 Abs. 2 VRG).

10.

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern:
Soweit ein Anwesenheitsanspruch geltend gemacht wird, ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) zulässig (BGr, 5. September 2016,2C_1151/2015, E. 1). Ansonsten und im Wegweisungspunkt steht die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG offen. Werden beide Rechts­mittel ergriffen, hat dies in der gleichen Rechtsschrift zu geschehen (Art. 119 Abs. 1 BGG).