regionale Richtplanung

1.

Gemäss § 32 Abs. 2 PBG setzt der Regierungsrat die regionalen Richtpläne fest. Sein Beschluss vom 9. November 2016 bildet einen Akt im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG), der gemäss § 19 Abs. 2 lit. a VRG zwar nicht mit Rekurs, jedoch gestützt auf § 41 Abs. 1 VRG direkt mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht anfechtbar ist (vgl. VGr, 3. April 2014, VB.2012.00713, E. 1.1).

2.

2.1

Die Beschwerdeberechtigung stellt eine Prozessvoraussetzung dar, die von Amtes wegen zu prüfen ist. Dies entbindet die Rechtsuchenden jedoch nicht davon, ihre Legitimation zu substanziieren (vgl. Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 7 und N. 38). Nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG ist zur Beschwerde berechtigt, wer durch eine Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Zur verfahrensmässigen Durchsetzung von öffentlichen Interessen kann das Gesetz aber auch private Organisationen mit ideellem Zweck ermächtigen, welche keine materielle Beschwer dartun müssen, namentlich kein eigenes schutzwürdiges Interesse an der Beschwerdeführung haben müssen (sog. "ideelle Verbandsbeschwerde"; vgl. Bertschi, § 21 N. 134 f.; Regina Kiener/Bernhard Rütsche/Ma­thias Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 2. A., Zürich/St. Gallen 2015, Rz. 1482 ff.). Derartige Beschwerderechte sind zwar nicht im VRG, aber in verschiedenen Gesetzen des Bundes und des Kantons vorgesehen. So sind gemäss Art. 14 Abs. 1 lit. b des Bundesgesetzes über Fuss- und Wanderwege vom 4. Oktober 1985 (FWG) die vom Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) anerkannten Fachorganisationen von gesamtschweizerischer Bedeutung in eidgenössischen und kantonalen Verfahren betreffend den Vollzug und die Anwendung der Fuss- und Wanderweggesetzgebung zur Beschwerde legitimiert (vgl. Reto Nutt, Das Beschwerderecht ideeller Vereinigungen, insbesondere nach Art. 14 des Bundesgesetzes über Fuss- und Wanderwege [FWG], ZBl 93/1992, S. 255 ff., 268). Vorliegend sind beide Beschwerdeführer in der Verordnung des UVEK über die Bezeichnung der beschwerdeberechtigten Fachorganisationen für Fuss- und Wanderwege vom 16. April 1993 (SR 704.5) aufgeführt (Art. 1 … dieser Verordnung).

2.2

2.2.1

Die nach Art. 14 FWG beschwerdebefugten Verbände dürfen alle bestehenden Rechtsmittel ergreifen, sofern in den durch die Verbandsbeschwerde geschützten Interessensbereich eingegriffen wird, unabhängig davon, ob es sich beim Anfechtungsobjekt um eine Verfügung, einen Rechtssatz oder einen Plan handelt. Massgebend ist einzig, dass das kantonale oder eidgenössische Recht ein Rechtsschutzverfahren vorsieht. Denn nur wo sich ein Rechtsweg öffnet, kommt Art. 14 FWG zum Tragen (Nutt, S. 275; Regina Meier, Das ideelle Verbandsbeschwerderecht, Zürich 2015, S. 114 und 121).

2.2.2

Richtpläne sind gemäss Art. 9 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG) und § 19 Abs. 1 PBG allein für Behörden verbindlich. Zur Anfechtung sind deshalb grundsätzlich nur betroffene Gemeinden, nicht aber Private berechtigt (VGr, 3. April 2014, VB.2012.00713, E. 1.2.1; vgl. statt vieler auch Daniela Thurnherr, in: Alain Griffel et al. [Hrsg.], Fachhandbuch Öffentliches Baurecht, Zürich etc. 2016, Rz. 8.134 mit weiteren Hinweisen).

Die Beschwerdeführer machen vorliegend jedoch besondere Umstände geltend, die zur Anfechtbarkeit der Richtplanfestsetzung bzw. zur Beschwerdelegitimation ihrerseits führen sollen. Nach Ansicht der Beschwerdeführer sei die Nichtfestsetzung der Fusswege für den Alltagsverkehr im regionalen Richtplan Winterthur und Umgebung pauschal erfolgt, ohne dass der Beschwerdegegner die konkrete Bedeutung der einzelnen betroffenen Fusswege überprüft habe. Daher handle es sich bei dieser Nichtfestsetzung in erster Linie nicht um einen raumplanerischen Entscheid, sondern um eine Verlagerung der Finanzierung sämt­licher Fusswege vom Kanton auf die Gemeinden. Nach § 5 des Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrG) gälten die in den kantonalen und regionalen Verkehrsplänen festgelegten Strassen, einschliesslich Fusswege (vgl. § 1 StrG), als – durch den Kanton bzw. den Strassenfonds zu finanzierende – Staatsstrassen, während die übrigen Strassen Gemeindestrassen seien. Würden Fusswege nicht in den regionalen Richtplan aufgenommen, müssten diese in Zukunft, unabhängig von ihrer konkreten Bedeutung, vollumfänglich durch die Gemeinden bezahlt werden. Diese rechtswidrige Verlagerung von Zuständigkeiten verstecke sich in der Form einer Richtplanfestsetzung und habe direkte Auswirkungen auf den Fussverkehr. Es bestehe die Gefahr, dass wichtige Fusswege künftig mangels Finanzierbarkeit durch die Gemeinden nicht erstellt oder unterhalten würden. Im Gegensatz zu "klassischen" Richtplaneinträgen gebe es keine nachgelagerte Möglichkeit, den im Streit liegenden Beschluss des Beschwerdegegners vorfrageweise überprüfen und seine Rechtswidrigkeit feststellen zu lassen. Die Anfechtbarkeit der Richtplanfestsetzung lasse sich vorliegend deshalb direkt aus der Rechtsweggarantie nach Art. 29a der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV) ableiten, wonach jede Person bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde habe.

2.2.3

Der (regionale) Richtplan ist ein raumordnungspolitisches Führungsinstrument. Er dient der Koordination raumwirksamer Tätigkeiten. Zugleich äussert sich der Richtplan zu den erforderlichen Änderungen an der geltenden Nutzungsordnung, soweit sie auf raumwirksame Tätigkeiten oder auf die anzustrebende Entwicklung hin abgestimmt werden muss (BGr, 27. April 2016,1C_415/2015, E. 2.2 mit Hinweisen). Im Richtplan werden in der Regel jedoch keine Rechte und Pflichten von Privaten, die nicht mit der Erfüllung raumwirksamer Aufgaben betraut sind, festgelegt. Deshalb berührt er die Privaten nicht und erweist sich ihnen gegenüber nicht als staatlicher Hoheitsakt. Er wird gegenüber dem einzelnen Bürger weder von der Rechtsweggarantie erfasst, noch unterliegt er der abstrakten Normenkontrolle (vgl. Heinz Aemisegger/Karin Scherrer Reber, in: Marcel Alexander Niggli/Peter Uebersax/Hans Wiprächtiger [Hrsg.], Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, 2. A., Basel 2011, Art. 82 N. 37). Nach einhelliger Lehre und Rechtsprechung sind Private nicht zur direkten Anfechtung von Richtplänen berechtigt. Der Rechtsschutz wird stattdessen durch die Möglichkeit zur akzessorischen Richtplanüberprüfung im Rahmen der anschliessenden Nutzungsplanung gewährleistet (statt vieler BGr, 10. April 2012,1C_181/2012, E. 1.1; Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 6. A., Bern 2016, S. 544 f., je mit weiteren Hinweisen). Diese Überprüfungsmöglichkeit ist auch ausdrücklich im kantonalen Recht vorgesehen (§ 19 Abs. 2 PBG).

2.2.4

Die Zulassung einer direkten Anfechtung von Beschlüssen über die Richtplanfest­setzung könnte somit lediglich damit begründet werden, dass die späteren Anfechtungsmöglichkeiten den Betroffenen keinen hinreichenden Schutz zu gewähren vermöchten (vgl. BGE 107 Ia 77 E. 2a). Die Beschwerdeführer machen denn auch hauptsächlich geltend, dass eine Rechtskontrolle der Nichtfestsetzung der Fusswege für den Alltagsverkehr im regionalen Richtplan und der nach ihrer Ansicht damit verbundenen Verlagerung der Zuständigkeit für Bau und Unterhalt von Fusswegen zu einem späteren Zeitpunkt nicht mehr möglich sei. Sie unterlassen es jedoch, diese pauschale Behauptung weiter zu verdeutlichen. Es ist nicht ersichtlich und wird von den Beschwerdeführern auch nicht dargelegt, inwiefern ihnen die akzessorische Richtplanüberprüfung in den nachfolgenden Planungsphasen keinen wirksamen Rechtsschutz bieten soll. Gemäss Art. 4 Abs. 1 lit. a FWG sorgen die Kantone dafür, dass bestehende und vorgesehene Fuss- und Wanderwegnetze in Plänen festgehalten werden. Dabei sind die in den Plänen nach Art. 4 FWG festgesetzten Fuss- und Wanderwege im Rahmen von Nutzungsplanverfahren zu berücksichtigen (vgl. Nutt, S. 277). So gelten etwa Strassenprojekte im Sinn von § 12 ff. StrG als Sondernutzungspläne (vgl. BGE 117 Ib 35 E. 2; VGr, 27. Oktober 2016, VB.2016.00032, E. 4.2; 10. Juni 2015, VB.2015.00093, E. 5.4), gegen welche auch Privaten der Rechtsweg offensteht (vgl. § 41 und § 45 Abs. 2 StrG). Der Auffassung der Beschwerdeführer, wonach keine Möglichkeit bestehe, die Frage nach der rechtmässigen Einteilung der Fusswege im Rahmen der Umsetzung des (regionalen) Richtplans, vorab in der Nutzungsplanung, zu prüfen, kann bei dieser Rechtslage nicht gefolgt werden.

Zusammengefasst liegt sowohl dem zürcherischen Planungs- und Baurecht als auch dem eidgenössischen Raumplanungsgesetz ein bewusster Verzicht auf ein Rechtsmittelverfahren gegen Richtpläne zugrunde (vgl. BGE 107 Ia 77 E. 3c). Einzig den Gemeinden steht es hinsichtlich gewisser Rechtsverletzungen zu, Festsetzungsbeschlüsse über Richtpläne anzufechten. Folglich haben auch die vom UVEK anerkannten – privaten und nicht mit der Erfüllung raumwirksamer Aufgaben betrauten – Fachorganisationen grundsätzlich keine Möglichkeit, einen Richtplan betreffend das Fuss- und Wanderwegnetz anzufechten (vgl. Nutt, S. 275 f.). Die Vorbringen der Beschwerdeführer vermögen daran im vorliegenden Fall nichts zu ändern.

2.3

Schliesslich machen die Beschwerdeführer geltend, dass die Weigerung des Beschwerdegegners, im regionalen Richtplan Fusswege festzusetzen und damit Aufgaben wahrzunehmen, zu denen der Kanton gesetzlich verpflichtet sei (Bau und Unterhalt von Staatsstrassen), als Realakt betrachtet werden könne, gegen welchen eine direkte Anfechtungsmöglichkeit bestehen müsse. Auch diesem Standpunkt der Beschwerdeführer kann nicht gefolgt werden. Unter den Begriff des Realakts fallen alle behördlichen Handlungen, die nicht in einer bestimmten Rechtsform – d. h. als Verfügung, Vertrag, Plan oder Erlass – ergehen (Alain Griffel, Kommentar VRG, § 10c N. 1). Realakte sind nicht auf einen rechtlichen, sondern auf einen tatsächlichen Erfolg gerichtet (statt vieler Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gal­len 2016, Rz. 1408). Die vorliegend strittige Nichtfestsetzung von Fusswegen für den Alltagsverkehr erfolgte im Rahmen der Richtplanung, welche zwar nicht für Private, aber für die Behörden – insbesondere die mit der Nutzungsplanung betrauten Gemeinden – Rechtswirkungen zeigt. Es kann somit nicht von lediglich tatsächlichem Verwaltungshandeln gesprochen werden. Ein Realakt, welcher den Beschwerdeführern Rechtsschutzansprüche gemäss § 10c VRG eröffnen würde, liegt nicht vor.

3.

Vor diesem Hintergrund ist die Beschwerdeberechtigung der Beschwerdeführer zu verneinen, weshalb auf die Beschwerde nicht einzutreten ist. Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführern je zur Hälfte, unter solidarischer Haftung eines jeden für den ganzen Betrag, aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 und § 14 VRG). Angesichts ihres Unterliegens steht den Beschwerdeführern keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Der Beschwerdegegner hat eine solche nicht beantragt.