Wassergebühren

1.1

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2

Nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG sind Gemeinden und andere Träger öffentlicher Aufgaben beschwerdeberechtigt, wenn sie durch die Anordnung wie eine Privatperson berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung haben (lit. a), die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt sind, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen (lit. c).

Die Beschwerdeführerin stellt gemäss Art. 1 in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 des Konzessionsvertrags vom 9./24. September 2009 (nachfolgend: Konzessionsvertrag; unter www…..ch > Rechtsgrundlagen) mit der Gemeinde A bis im Jahre 2034 die Wasserversorgung im Gemeindegebiet sicher und ist folglich Trägerin einer öffentlichen Aufgabe (vgl. § 27 Abs. 1 und § 28 des Wasserwirtschaftsgesetzes vom 2. Juni 1991 [WWG, LS 724.11]; ferner Art. 4 des Wasserversorgungsreglements der Gemeinde A vom 19. Juni 2009 [WVR, unter: www…..ch > Online-Schalter > Wasserversorgungsreglement] und Art. 1 Abs. 1 lit. b des Konzessionsvertrags). Sie ist daher befugt, sich für die von ihr erhobenen Gebühren zur Wehr zu setzen (vgl. Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 106; zum Ganzen – die Beschwerdeführerin betreffend – VGr, 22. August 2019, VB.2019.00097, E. 1.3). Im Übrigen geht es aufgrund der grundsätzlichen Bedeutung der sich vorliegend stellenden Fragen im Hintergrund um eine Vielzahl gleichgelagerter Fälle. Die Vorinstanz erachtete die von der Beschwerdeführerin erhobene Grundgebühr als unrechtmässig, weil sie bzw. ihre Höhe im Widerspruch zu einer Bestimmung des kommunalen Wasserversorgungsreglements stehe. Die Beschwerdeführerin ist somit zur Beschwerdeführung legitimiert.

1.3

Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.4

Mit Rekursentscheid vom 21. November 2018 hiess die Vorinstanz das Rechtsmittel des jetzigen Beschwerdegegners insofern teilweise gut, als sie die angefochtene Grundgebühr von Fr. 2'025.- total (für seine drei Wohneinheiten) bzw. Fr. 675.- pro Wohneinheit gemäss Ziff. 1.1.3 der beschwerdeführerischen Tarifverordnung 2018 vom 3. Oktober 2017 (nachfolgend Tarifverordnung; zu dieser unten 3.1 Abs. 3) auf Fr. 1'245.- total bzw. Fr. 415.- pro Wohneinheit reduzierte. Die Höhe der Mengengebühren von Fr. 3.40 pro Kubikmeter Wasser wurde seitens der Vorinstanz nicht beanstandet. Vorliegend liegt damit nurmehr noch die Höhe der von der Beschwerdeführerin zu erhebenden Grundgebühr im Streit. Der Streitwert beläuft sich für den vorliegenden Fall damit auf Fr. 780.- (entsprechend der Differenz zwischen der von der Beschwerdeführerin in Rechnung gestellten Gebühr von Fr. 2'025.- und dem von der Vor­instanz festgesetzten Betrag von Fr. 1'245.-), weshalb die Beschwerde vom Einzelrichter zu beurteilen wäre (§ 38b Abs. 1 lit. c VRG). Aufgrund der sich stellenden Fragen von grundsätzlicher Bedeutung wurde die Streitigkeit der Kammer übertragen (vgl. § 38b Abs. 2 VRG).

2.

Vorliegend streitig sind seitens der Beschwerdeführerin gestützt auf Ziff. 1.1.3 Tarifverordnung 2018 in Rechnung gestellte Grundgebühren (vgl. hierzu Art. 19 lit. c sowie Art. 21 WVR).

2.1

Gemäss den vorliegend anwendbaren kommunalrechtlichen Grundlagen setzen sich die von der Beschwerdeführerin zu erhebenden periodischen Benützungsgebühren aus einer mengen- bzw. verbrauchsunabhängigen Grundgebühr (Art. 21 Abs. 1 1. Satzteil WVR) und einer sich nach dem bezogenen Wasservolumen bemessenden (Art. 21 Abs. 1 2. Satzteil WVR), mithin verbrauchsabhängigen Mengengebühr (dem sogenannten Wasserzins) zusammen.

Kausalabgaben, zu denen die Benützungsgebühren gehören, sind Geldleistungen, welche kraft öffentlichen Rechts für bestimmte staatliche Leistungen oder besondere Vorteile zu entrichten sind. Benützungsgebühren im Besonderen sind die Gegenleistung für die Benutzung bzw. Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung oder Sache, sofern das Benützungsverhältnis dem öffentlichen Recht untersteht (Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgaberechts, ZBl 104/2003, S. 505 ff., 507 ff.; ferner Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich etc. 2016, Rz. 2769; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 57 Rz. 18 und 25), vorliegend "[f]ür die Benützung der öffentlichen" – also vom Gemeinwesen erstellten und betriebenen – Wasserversorgungsanlagen (vgl. § 29 Abs. 2 WWG).

2.2

2.2.1

Gemäss Art. 76 Abs. 4 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) verfügen die Kantone über die Wasservorkommen (Satz 1). Sie können für die Wassernutzung in den Schranken der Bundesgesetzgebung Abgaben erheben (Satz 2).

Auf kantonaler Ebene bestimmt Art. 105 Abs. 2 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (LS 0.101), dass Kanton und Gemeinden die Wasserversorgung gewährleisten. Im Wasserwirtschaftsgesetz findet sich die Wasserversorgung im dritten Titel (§§ 25–34 WWG) geregelt. Gemäss § 25 WWG ist Zweck der öffentlichen Wasserversorgung die Bereitstellung und Lieferung von Trinkwasser in einwandfreier Qualität, unter genügendem Druck und in ausreichender Menge zu Trink-, Brauch- und Löschzwecken. Der die Aufgaben der Gemeinden regelnde § 27 WWG sieht insbesondere vor, dass diese die Wasserversorgung innerhalb ihres Gemeindegebietes sicherstellen und ausserordentliche Bedürfnisse decken, soweit ihnen dies zumutbar ist (Abs. 1), wobei sie diese Aufgabe privaten Wasserversorgungsunternehmen oder anderen Gemeinden übertragen dürfen (Art. 28 Abs. 1 WWG; vgl. auch § 1 Abs. 1 f. der Verordnung über die Wasserversorgung vom 5. Oktober 2011 [LS 724.41]); sie haben ein Reglement über die Wasserversorgung zu erlassen (Abs. 5).

Der Beiträge und Gebühren (so das Marginale) betreffende § 29 WWG hält unter anderem fest, dass die Gemeinden oder die öffentlich erklärten Wasserversorgungsunternehmen für die Benützung der öffentlichen Wasserversorgungsanlagen kostendeckende Anschluss- und Benützungsgebühren oder Benützungsgebühren allein erheben (Abs. 2) oder aber anstelle von Erschliessungsbeiträgen auch nur Anschluss- und Benützungsgebühren oder Benützungsgebühren allein (Abs. 3) und im Übrigen die Bestimmungen des Einführungsgesetzes zum Gewässerschutzgesetz über die Beträge und Gebühren Anwendung finden (Abs. 4). Hiermit wird insbesondere § 45 des Einführungsgesetzes zum Gewässerschutz vom 8. Dezember 1974 (EG GSchG, LS 711.1) für anwendbar erklärt (vgl. zum Ganzen auch unten 2.2.3 Abs. 3).

2.2.2

Die Wasserversorgung zählt somit zu den Angelegenheiten, die die Zürcher Gemeinden selbständig ordnen, in welchem Bereich sie also autonom sind. Die Autonomie umfasst auch die Festsetzung der Gebühren, zu deren Erhebung sie verpflichtet sind (vgl. BGr, 29. August 2003,2P.117/2003, E. 2.2 [mit Verweis auf – den noch vor Inkrafttreten des Wasserwirtschaftsgesetzes ergangenen – BGE 112 Ia 260 E. 1], auch zum Folgenden). Die Gemeinden verfügen somit bei den Modalitäten der Gebührenerhebung innerhalb der verfassungsrechtlichen Kostenbemessungsgrundsätze und des sonstigen übergeordneten Rechts über beträchtliches Ermessen bzw. Autonomie (zum Ganzen auch VGr, 28. Februar 2012, AN.2011.00004, E. 4.3).

Hinsichtlich der Abgabearten ist den Gemeinden nach dem Vorstehenden lediglich die Erhebung von Benützungsgebühren vorgeschrieben, während es in ihrem Ermessen steht, für die Investitionskosten auch Anschlussgebühren und/oder Erschliessungsbeiträge zu erheben (vgl. Christoph Schaub, Rechtliche Aspekte der Wasserversorgung im Kanton Zürich, Zürich 2003, S. 52 [der in diesem Zusammenhang darauf hinweist, dass sich das Gesamtvolumen der Kausalabgaben allerdings nicht etwa vermindert, sondern bei einem Verzicht auf die Erhebung von Anschlussgebühren und/oder Erschliessungsbeiträgen ein entsprechender "Ausfall" vielmehr über die erhobenen Abgabekategorien kompensiert werden muss]).

Im Umwelt- und im Gewässerschutzrecht findet sich spezialgesetzlich das Verursacherprinzip allgemein (Art. 2 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Okto­ber 1983 [USG, SR 814.01], Art. 3a des Gewässerschutzgesetzes vom 24. Januar 1991 [GSchG, SR 814.20]) und konkretisierend der Grundsatz der kostendeckenden Finanzierung der Beseitigung von Abfällen bzw. Abwasser durch Gebühren bzw. Abgaben der Verursacher/innen verankert (Art. 32a USG, Art. 60a GSchG; vgl. zum Ganzen auch Hungerbühler, S. 505). Betreffend die Frischwasserversorgung bzw. den Frischwasserbezug bestehen hingegen auf Bundesebene keine solchen besonderen gebührenrechtlichen Vorgaben bzw. Bemessungsgrundsätze; ein spezifisches wasserversorgungsrechtliches Verursacherprinzip in diesem Sinn, dass also die Benützungsgebühren (ohne Grundgebühr und damit) ausschliesslich nach verbrauchter Menge zu erheben wären, existiert insofern von Bundesrechts wegen nicht (in einem den Kanton Graubünden betreffenden Fall vgl. BGr, 16. Dezember 2013,2C_995/2012, E. 7.2 f., und hierzu Arnold Marti, ZBl 114/2015, S. 439 ff.; ebenso Schaub, S. 58 f.). Das kantonale Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) geht in einer aus dem Jahr 2007 datierenden Wegleitung zum finanziellen Führungssystem der Wasserver- und Abwasserentsorgung gestützt auf Angaben des Schweizerischen Vereins des Gas- und Wasserfachs (SVGW) davon aus, dass sich die leistungsunabhängigen Kosten auf ungefähr 70 bis 90 % der Gesamtkosten der Wasserversorgung belaufen (unter www.awel.zh.ch > Wasser & Gewässer > Wassernutzung > Wasserversorgung > Finanzierung von Wasserversorgungsanlagen gemäss Wegleitung zum finanziellen Führungssystem der Wasserver- und Abwasserentsorgung, S. 15; dazu auch unten 3.3.2 und 3.4.2 f.). Eine Finanzierung der Wasserversorgung (einzig) über die verbrauchsabhängigen Mengengebühren ist somit nicht vorgeschrieben.

2.2.3

Bezüglich der Gebühren für den Wasserbezug sind nach dem Gesagten insbesondere die allgemeinen abgaberechtlichen Prinzipien massgeblich, namentlich das Kostendeckungs- und das Äquivalenzprinzip (BGr, 16. Dezember 2013,2C_995/2012, E. 7.2 f., und Marti, S. 440): Das Prinzip der Kostendeckung gebietet, dass der Gesamtertrag der erhobenen Kausalabgaben die gesamten Kosten des betreffenden Verwaltungszweigs nicht oder nur geringfügig übersteigen darf, das Äquivalenzprinzip als Konkretisierung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes und des Willkürverbots verlangt insbesondere, dass eine Gebühr nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der bezogenen Leistung stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen bewegen muss. Der Wert der Leistung bemisst sich nach dem wirtschaftlichen Nutzen, den sie dem Pflichtigen bringt, oder nach dem Kostenaufwand der konkreten Inanspruchnahme im Verhältnis zum gesamten Aufwand des betreffenden Verwaltungszweigs, wobei schematische, auf Wahrscheinlichkeit und Durchschnittserfahrungen beruhende Massstäbe angelegt werden dürfen. Es ist nicht notwendig, dass die Gebühren in jedem Fall genau dem Verwaltungsaufwand entsprechen; sie sollen indessen nach sachlich vertretbaren Kriterien bemessen sein und nicht Unterscheidungen treffen, für die keine vernünftigen Gründe ersichtlich sind (BGE 139 III 334 E. 3.2.3 f. sowie BGE 141 I 105 E. 3.3.2, je mit Hinweisen; vgl. auch BGr, 16. Dezember 2013,2C_995/2012, E. 5.3; vgl. auch Tschannen/Zimmerli/Müller, § 58 Rz. 10 ff., Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2777 ff., und Daniela Wyss, Kausalabgaben, Basel 2009, S. 72 ff. und S. 92 ff. [je mit Hinweisen]).

Aus diesen Prinzipien kann sich eine Pflicht zur Berücksichtigung der Wasserbezugsmenge ergeben, wenn für die Lieferung des Wassers selber mengenabhängige Kosten entstehen (Marti, S. 440 f.; Hungerbühler, S. 525; vgl. auch BGE 125 I 1 E. 2b/ee, sowie BGr, 5. März 2004,2P.266/2003, E. 3.2, und 29. August 2003,2P.117/2003, E. 4.3.1 [beide mit Hinweisen]; zum Ganzen auch Schaub, S. 58 f.).

§ 29 Abs. 2 WWG legt für die Benützung öffentlicher Wasserversorgungsanlagen sodann fest, dass "kostendeckende Anschluss- und Benützungsgebühren oder Benützungsgebühren allein" zu erheben sind. Der gesamte Gebührenertrag hat somit den Kosten zu entsprechen. Die relevanten Kosten stellen nach dieser Bestimmung somit nicht nur – wie gemäss dem Kostendeckungsprinzip – die obere, sondern zugleich auch die untere Grenze für die zu erhebenden Gebühren dar (Schaub, S. 56 [unten] und S. 58 f.; vgl. auch BGr, 29. August 2003,2P.117/2003, E. 2.2, und BGr, 9. August 2007,2C_150/2007, E. 4 Abs. 2, ferner Marti, S. 441). Insofern handelt es sich dabei um eine Kostendeckungsvorgabe (vgl. ebenso – indes in Umsetzung bundesrechtlicher Vorgaben – den bereits erwähnten § 45 EG GSchG).

3.

3.1

Die Gemeinde A erliess das infrage stehende Wasserversorgungsreglement "gestützt auf §§ 25 bis 29" WWG bzw. in Nachachtung des in § 27 Abs. 5 WWG enthaltenen Auftrags. Es wurde durch die Gemeindeversammlung genehmigt bzw. erlassen und stellt ein Gesetz im formellen Sinn dar (vgl. BGE 126 I 180 E. 2a/aa, 120 Ia 265 E. 2a; Hungerbühler, S. 515; ferner auch etwa VGr, 28. Februar 2013, VB.2012.00770, E. 3.2.2).

Gemäss dem bereits erwähnten Art. 4 Abs. 2 WVR kann die Gemeinde gleichzeitig mit der Konzessionserteilung einem Versorgungsunternehmen das Recht und die Pflicht einräumen, im Rahmen seiner Aufgaben hoheitlich zu handeln und die erforderlichen Verfügungen gegenüber der Kundschaft zu erlassen, insbesondere auch betreffend Gebühren (vgl. auch Art. 25 ff. WVR sowie Art. 1 Abs. 1 lit. b Konzessionsvertrag). Nach Art. 23 WVR erlässt sodann jedes konzessionierte private Wasserversorgungsunternehmen für sein Konzessionsgebiet eine Verordnung über die Gebührentarife (Abs. 1), welche zu ihrer Gültigkeit der Genehmigung durch den Gemeinderat bedarf (Abs. 4 Satz 1).

Die Beschwerdeführerin stützte die strittigen Gebühren auf die anlässlich einer ausserordentlichen Generalversammlung am 3. Oktober 2017 beschlossene Tarifverordnung für das Jahr 2018; diese wurde am 17. Januar 2018 vom Gemeinderat genehmigt und am 10. November 2017 im Amtsblatt des Kantons Zürich publiziert. Sie erwuchs sodann unangefochten in Rechtskraft. Mit dieser Tarifverordnung (2018) wurde die anlässlich einer Generalversammlung vom 25. April 2017 beschlossene Tarifverordnung für das Jahr 2017 weitergeführt bzw. beibehalten, welche eine Erhöhung der Grundgebühr (von Fr. 250.-) auf Fr. 675.- pro Anschluss/Wohneinheit sowie eine Erhöhung des Wasserzinses bzw. der Mengengebühr (von Fr. 2.-) auf Fr. 3.40/m3 Wasser vorgesehen hatte. Die Tarifverordnung 2017 war ihrerseits am 22. Mai 2017 vom Gemeinderat genehmigt und im Amtsblatt vom 26. Mai 2017 publiziert worden.

3.2

In Art. 19 WVR sind die erhobenen Abgabearten (nämlich Anschluss- und Benützungsgebühren) geregelt, in Art. 20 WVR sodann die Bemessungsgrundlage für die Anschlussgebühren. Art. 21 WVR mit dem Marginale "Benützungsgebühren" hat folgenden Wortlaut: "Bei den Benützungsgebühren bemessen sich die Grundgebühren nach der Anzahl Haushaltungen bzw. der Art der gewerblichen Nutzung und die Mengengebühren nach dem bezogenen Wasservolumen (in Kubikmeter)" (Abs. 1); "[d]ie Grundgebühr ist so festzulegen, dass ihr jährlicher Ertrag 20 – 50 % des gesamten jährlichen Ertrages der Benützungsgebühren deckt" (Abs. 2). Art. 21 Abs. 2 WVR sieht damit einen Verteilschlüssel vor bzw. legt das Verhältnis von Grund- zu Mengengebühren fest (vgl. hierzu unten 3.3 und 3.4.2 f.)

Art. 22 WVR mit dem Marginale "Kostendeckung" bzw. dessen Abs. 1 legt schliesslich – insofern § 29 Abs. 2 WWG entsprechend (vgl. oben 2.2.3 Abs. 3) – Folgendes fest: "Die Abgaben sind im Gesamtzusammenhang so festzulegen, dass der gesamte Beitrags- und Gebührenertrag im mehrjährigen Durchschnitt kostendeckend ist. Bei den zu erwartenden Kosten sind anstehende Investitionen zu berücksichtigen. In Gesetz und Statuten vorgesehene Reserven sind zu bilden".

3.3

3.3.1

Bezüglich der streitigen Grundgebühr von Fr. 675.- jährlich pro Haushaltung kam die Vorinstanz zum Schluss, die Vorgabe von Art. 21 Abs. 2 WVR sei nicht eingehalten, weil Grundgebühren in dieser Höhe dazu führten, dass diese letztlich 62,3 % der Erträge der Benützungsgebühren ausmachten. Solches stehe klar im Widerspruch zu den Vorgaben des formellen Gesetzes. Die Tarifverordnung 2018 (bzw. deren Ziff. 1.1.3) erweise sich insofern als gesetzeswidrig. Mit Blick auf den anzuwendenden Verteilschlüssel bzw. die gesetzlichen Vorgaben sei der Grundgebührentarif so zu reduzieren, dass die erhobenen Grundgebühren nicht mehr als 50 % der jährlichen Benützungsgebühren ausmachten, woraus ein Tarif von maximal rund Fr. 415.- pro Haushaltung resultiere.

3.3.2

Die Beschwerdeführerin ihrerseits argumentiert, das starre Festhalten an Art. 21 Abs. 2 WVR bzw. dem vorgesehenen Verteilschlüssel sei unrichtig. Sie begründet dies damit, dass sich die Fachleute einig seien, dass die Fixkosten der Wasserversorgung rund 70 bis 90 % der Gesamtkosten ausmachten, und der SVGW – weil die konsequente Aufteilung der Kosten aus verschiedenen Gründen selten möglich sei – Bandbreiten von 50 bis 80 % für die Festsetzung der Grundgebühr und von 20 bis 50 % für den Mengenpreis empfehle (vgl. etwa unter www.trinkwasser.svgw.ch > Trinkwasser > Wasserpreis > Gebühren), welcher Empfehlung sich das AWEL in seiner Wegleitung angeschlossen habe (vgl. S. 15). Im infrage stehenden Wasserversorgungsreglement sei der Schlüssel "gerade umgekehrt" festgelegt worden, nämlich 20 bis 50 % Grundgebühr und 50 bis 80 % Mengengebühr. Ob diese starke Gewichtung der verbrauchsabhängigen Mengengebühr vor diesem Hintergrund sachlich angemessen sei, sei stark zu bezweifeln. Die Auslegung von Art. 21 Abs. 2 WVR durch die Vorinstanz und das starre Festhalten am vorgesehenen Verteilschlüssel erschienen in Anbetracht der hohen Fixkosten der Wasserversorgung und der finanziellen Lage der Beschwerdeführerin unrichtig.

Zudem dürfe Art. 21 Abs. 2 WVR auch nicht isoliert betrachtet werden, wie dies die Vor­instanz getan habe; vielmehr sei diese Bestimmung auch im Zusammenhang mit Art. 22 Abs. 1 WVR – und insbesondere dem dort verankerten Kostendeckungsprinzip – auszulegen (vgl. den Wortlaut oben 3.2 Abs. 2). Dürfte sie, die Beschwerdeführerin, tatsächlich lediglich die vorinstanzlich auf höchstens Fr. 415.- begrenzte Grundgebühr je Haushaltung in Rechnung stellen, fehlten ihr rund Fr. 290'000.-, welche sie für den Werterhalt der Anlagen dringend benötige. Der bei einer solchen Grundgebühr erzielte Ertrag sei weit davon entfernt, die anfallenden Kosten im mehrjährigen Durchschnitt zu decken. Mit der Festsetzung einer Grundgebühr (lediglich) in dieser Höhe werde folglich Art. 22 Abs. 1 WVR bzw. die sich auch aus dem übergeordneten Recht (§ 29 Abs. 2 WWG) ergebende Pflicht zur Erhebung kostendeckender Gebühren verletzt.

Sie räumt ein, Art. 21 Abs. 2 WVR und Art. 22 Abs. 1 WVR könnten in Einklang gebracht werden, indem der Wasserzins, also der Mengengebührentarif, angehoben, und gleichzeitig der Grundgebührentarif reduziert würde, sodass der gesamte Gebührenertrag kostendeckend wäre und der erwähnte Verteilschlüssel eingehalten würde. Hiergegen spreche jedoch, dass es nicht sachgerecht wäre, die Kosten für den Werterhalt über die verbrauchsabhängige Mengengebühr statt über die zur Deckung dieser Kosten gedachten Grundgebühr zu finanzieren; schliesslich würden alle Haushalte und Gewerbebetriebe von einer funktionierenden Infrastruktur profitieren, unabhängig von der bezogenen Wassermenge bzw. ihrem Verbrauch. Eine Finanzierung der Infrastrukturkosten über die Mengengebühr wäre daher sachfremd und im Ergebnis nicht verursachergerecht. Umgekehrt würde sich bei einer Anhebung des Wasserzinses die Frage nach der Vereinbarkeit mit dem Kostendeckungsprinzip stellen, würden doch diesfalls mit dieser Mengengebühr nicht nur die verbrauchsabhängigen Betriebskosten, sondern eben auch Infrastrukturkosten gedeckt.

Hieraus ergebe sich, dass sich Art. 21 Abs. 2 und Art. 22 Abs. 1 WVR nicht in Einklang bringen liessen: Eine Einhaltung des Ersteren hätte zur Folge, dass die Kosten für den Werterhalt nicht gedeckt wären und damit das Kostendeckungsprinzip nicht eingehalten werden könne, die Einhaltung des Letzteren wiederum bewirkte, dass der Verteilschlüssel gemäss Art. 21 Abs. 2 WVR nicht beachtet werden könnte. In dieser Situation gebühre Art. 22 Abs. 1 WVR der Vorrang, zumal sich die Pflicht zur Erhebung kostendeckender Gebühren auch aus dem übergeordneten Recht (§ 29 Abs. 2 WWG) ergebe. Demgegenüber sei der erwähnte Verteilschlüssel lediglich in Art. 21 Abs. 2 WVR vorgesehen; im Übrigen widerspreche dieser den erwähnten Empfehlungen des SVGW und des AWEL und sei sachlich unangemessen. Angesichts der schwierigen finanziellen Lage der Beschwerdeführerin und des öffentlichen Interesses an einer sicheren Wasserversorgung müsse es dieser gestattet sein, eine im Vergleich zur Mengengebühr höhere Grundgebühr als 50 % zu erheben, ansonsten die sichere Wasserversorgung nicht mehr gewährleistet wäre.

3.4

Es stellt sich vor diesem Hintergrund die Frage, worauf sich das in Art. 22 Abs. 1 WVR verankerte Kostendeckungsprinzip (bzw. die entsprechende Vorgabe) bezieht respektive wie (weit) der Verwaltungszweig definiert wird, bezüglich bzw. innerhalb dessen das Prinzip gilt und einzuhalten ist.

Die Beschwerdeführerin betrachtet die Benützungsgebühren je unterteilt in ihre beiden "Bestandteile", Grund- und Mengengebühr, und ist der Auffassung, das Kostendeckungsprinzip sei je, also für beide gesondert, einzuhalten. Nur bei dieser Betrachtungsweise lassen sich nämlich Art. 22 Abs. 1 WVR mit Art. 21 Abs. 2 WVR nicht in Einklang bringen, wie sie selbst einräumt. Würde hingegen als massgeblicher und zu betrachtender Verwaltungszweig die Benützungsgebühren oder gar die gesamte Wasserversorgung definiert, wäre grundsätzlich eine Vereinbarkeit bzw. die Einhaltung beider Bestimmungen gleichzeitig sehr wohl denkbar respektive möglich.

Es stellt sich zusammengefasst die Frage, ob eine getrennte Betrachtung des Kostendeckungsprinzips im Sinn einer Aufgliederung – in einen über die Mengengebühren zu finanzierenden Bereich "Betriebskosten" und einen über die Grundgebühren zu finanzierenden Bereich "Werterhalt" bzw. "Investitionskosten" – sachgerecht bzw. überhaupt zulässig ist.

3.4.1

Das Bundesgericht hatte in seiner neueren Rechtsprechung mehrfach Anlass, in Konstellationen zu urteilen, in denen Vorinstanzen das Kostendeckungsprinzip je gesondert für einzelne Unterbereiche eines Verwaltungszweigs geprüft hatten – wobei es allerdings, soweit ersichtlich, jeweils um das Verhältnis einmaliger Abgaben bzw. Anschlussgebühren und periodischer bzw. Benützungsgebühren ging.

In einem Entscheid vom 16. August 2010 (2C_644/2009, E. 4.1 f.) betreffend einen Kanalisationsanschlussbeitrag erwog das Bundesgericht, das Kostendeckungsprinzip schreibe eine Aufgliederung eines Verwaltungszweigs in verschiedene Teilbereiche (wie in casu einerseits die Erstellungskosten und andererseits die Unterhalts- und Betriebsaufwendungen) nicht vor, stehe einer solchen aber auch nicht entgegen, wenn dieses Vorgehen sachgerecht erscheine. Dies treffe im beurteilten Fall zu, zumal die einmaligen Anschlussbeiträge bzw. -gebühren von einem anderen Personenkreis getragen würden als die periodischen Benützungsgebühren: Auch wenn beide Abgaben formell von den Grundeigentümern/-innen erhoben würden, seien die periodischen Benützungsgebühren dazu bestimmt, auf die primären Verursacher/innen (also neben diesen etwa auch vertraglich zur Nutzung einer Liegenschaft berechtigte Personen) überwälzt zu werden. Die Vorinstanz habe zu Recht darauf hingewiesen, dass eine Anwendung des Kostendeckungsprinzips auf den gesamten Verwaltungszweig "Abwasserentsorgung" erhebliche Querfinanzierungen zwischen den einmaligen Anschlussbeiträgen und den periodischen Benützungsgebühren bzw. zwischen den Grundeigentümern/-innen und allfälligen Mietern/-innen etc. ermöglichen würde; diesfalls könnte das Kostendeckungsprinzip seine begrenzende Funktion nicht mehr vollumfänglich wahrnehmen.

In einem späteren – wie hier die Wasserversorgung betreffenden – Fall erwog das Bundesgericht erneut, das Kostendeckungsprinzip schreibe eine Aufgliederung eines Verwaltungszweigs in Teilbereiche nicht vor, und weiter: Fehle es an einer weiteren Unterteilung, beziehe sich dieses Prinzip nur auf den gesamten Verwaltungszweig. Es seien dann Querfinanzierungen zwischen den Teilbereichen denkbar. Das Kostendeckungsprinzip habe dann aber eine abgabebegrenzende Funktion nur bezüglich aller Abgabearten zusammen, die für die Wasserversorgung erhoben würden, hingegen nicht für jede einzelne Abgabenart (beispielsweise Wasseranschlussgebühren) allein. Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann das Kostendeckungsprinzip in einer solchen Situation die dem Gesetzesvorbehalt zugedachte Schutzfunktion für die einzelne Abgabeart (wie beispielsweise Anschlussgebühren) nicht übernehmen, falls auch die Finanzierung des Versorgungswerks nicht näher abgegrenzt und auf einzelne Kategorien von Abgabepflichtigen bzw. Abgaben verteilt ist. Es ist dann nämlich offen, in welcher Form und in welchem Ausmass die jeweiligen Kategorien zur Finanzierung herangezogen werden sollen. Das Bundesgericht erwog, vorliegend sehe der von der Gemeindeversammlung genehmigte Konzessionsvertrag eine hinreichende Abgrenzung der verschiedenen Abgabearten (bzw. ihres jeweiligen genauen "Verwendungszwecks") vor. Würden die Betriebs- und Investitionskosten einschliesslich der Reserven wie dargelegt definiert und auch nach anerkannten Buchhaltungsgrundsätzen präzise zugeordnet, sei eine Überprüfung der Einhaltung des Kostendeckungs- und des Äquivalenzprinzips nach den jeweiligen Kategorien möglich. Dazu habe das Wasserwerk aber entsprechend getrennte Investitions- und Betriebsrechnungen zu führen (BGr, 20. Februar 2012,2C_404/2010, E. 6.5 ff. mit Hinweisen).

Schliesslich bestätigte das Bundesgericht in einem neueren (ebenfalls die Wasserversorgung betreffenden) Fall diese Voraussetzungen für die Überprüfung des Kostendeckungsprinzips bei einer Unterteilung in Teilbereiche. Weiter erwog es hinsichtlich einer entsprechenden beschwerdeführerischen Rüge, es treffe zwar zu, dass weder das Konzessions- noch das Wasserversorgungsreglement festlegten, dass die Erschliessungsbeiträge und Anschlussgebühren der Deckung der Investitionskosten und die Benützungsgebühren der Deckung der Betriebskosten diene. Dies ergebe sich aber bereits aus einer Bestimmung des kantonalen Planungs- und Baugesetzes (des Kantons Schwyz), der gemäss die Gemeinden für den Anschluss an die Ver- und Entsorgungsnetze einmalige Anschlussbeiträge oder -gebühren und für die Benützung wiederkehrende Betriebsgebühren erheben. Das Konzessionsreglement führe diese kantonalrechtliche Grundlage aus. Im Übrigen entspreche es "einem allgemeinen Grundsatz der Anlagenfinanzierung", dass "die Kosten der Errichtung über einmalig zu erhebende Abgaben, die Kosten des Betriebs und des Unterhalts über periodische Abgaben gedeckt werden" (BGr, 16. Februar 2016,2C_809/2015, E. 5.6 f., insbesondere E. 5.6.2).

3.4.2

Zusammenfassend setzte damit gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung die gesonderte Anwendung des Kostendeckungsprinzips auf verschiedene Teilbereiche namentlich voraus, dass in den entsprechenden gesetzlichen Grundlagen die verschiedenen Abgabearten mitsamt ihrem respektiven "Verwendungszweck" definiert bzw. hinreichend abgegrenzt werden und dass in der Buchhaltung die entsprechenden Kosten klar und nach anerkannten Buchhaltungsgrundsätzen zugeordnet werden können.

Es stellt sich die Frage, ob sich diese Grundsätze auch innerhalb der Abgabenkategorie der Benützungsgebühren auf die Grund- und Mengengebühren anwenden liessen.

Ob die Voraussetzung, dass in der Buchhaltung der Beschwerdeführerin die verschiedenen Kosten klar ausgeschieden bzw. nach anerkannten Buchhaltungsgrundsätzen präzise zuordenbar sind, erfüllt ist, kann angesichts des Nachstehenden letztlich offengelassen werden. Angesichts der eingereichten Buchhaltungsunterlagen (Rechnungsabschluss 2017 samt Grundlagen und Details) scheint immerhin eine Aufteilung in Betriebskosten und Kosten für den Werterhalt bzw. eine Zuordnung der einzelnen Kosten grundsätzlich möglich zu sein.

Grundsätzlich steht den Gemeinden die Möglichkeit offen, Grundgebühren als Entgelt für die Aufrechterhaltung der Infrastruktur zu konzipieren, also insbesondere der im Hinblick auf den Unterhalt bzw. die Aufrechterhaltung der Infrastruktur anfallenden Kosten (vgl. BGr, 16. Dezem­ber 2013,2C_995/2012, E. 5.1 [betreffend allerdings den Bereich der Abwasserentsorgung]; so ferner auch die Vorinstanz); hierbei handelt es sich somit um Fixkosten, also um leistungsunabhängige Kosten (auch etwa für den Bereich der Kehrichtentsorgung wird postuliert, dass das Verhältnis von Grund- zu Mengengebühr demjenigen zwischen fixen und mengenproportionalen Kosten entsprechen solle [vgl. BGr, 5. März 2004,2P.266/2003, E. 3.2 Abs. 2 mit zahlreichen Hinweisen]). Jedenfalls sind im Anwendungsbereich von § 29 WWG aber auch andere Konzeptionen denkbar, wie die Investitions- und Unterhaltskosten durch die verschiedenen Gebührenarten auf die Benützer/innen der Wasserversorgung verteilt werden. So können die verschiedenen in der Praxis für die Fixkosten des Unterhalts und Betriebs zur Anwendung kommenden Bemessungsgrössen – wie beispielsweise Wohnungseinheiten, Wasserzähler, Anzahl Personen, Belastungswerte ("Loading Units") – die Adäquanz jeweils in Abhängigkeit von den konkreten lokalen Bedingungen mehr oder weniger gut verwirklichen. Jedenfalls eine teilweise Deckung von Fixkosten durch mengenabhängige Gebühren verletzt weder § 29 WWG noch das Äquivalenzprinzip. Somit kann weder aus dem Bundesverfassungsrecht noch aus dem kantonalen Recht abgeleitet werden, dass einerseits die Grundgebühren zwingend die Fixkosten des Unterhalts und des Betriebs und andererseits die mengenabhängigen Gebühren ausschliesslich die variablen Kosten decken dürften.

Vorliegend scheitert deshalb eine gesonderte Anwendung des Kostendeckungsprinzips je auf die Grundgebühr und die mengenabhängige Gebühr daran, dass keine der hier massgeblichen rechtlichen Grundlagen festlegt, welche Kosten die Grund- bzw. die Mengengebühr jeweils decken (im Gegensatz zu den Urteilen BGr, 20. Februar 2012,2C_404/2010 [E. 6.6], und 16. Februar 2016,2C_809/2015 [E. 5.6.2] zugrunde liegenden Fällen). Das gilt sowohl für § 29 Abs. 2 WWG (vgl. zu diesem BGr, 9. August 2007,2C_150/2007, E. 4 Abs. 2) als auch für die Bestimmungen des Wasserversorgungsreglements; auch der Konzessionsvertrag hilft insoweit nicht weiter. Wie erwähnt hat das Bundesgericht zwar in ähnlichem Zusammenhang (betreffend das Verhältnis von Erschliessungsbeiträgen und Anschlussgebühren [Investitionskosten] und Benützungsgebühren [Betriebskosten]) schon auf einen "allgemeinen Grundsatz der Anlagenfinanzierung" verwiesen (BGr, 16. Februar 2016,2C_809/2015, E. 5.6.2) – welche Argumentation sinngemäss allenfalls auch auf das Verhältnis von Grund- und Mengengebühr Anwendung finden könnte –, allerdings nicht ausschliesslich, war dort der Zweck der jeweiligen zu erhebenden Gebühren doch bereits in der massgeblichen kantonalrechtlichen Grundlage festgelegt. Dass vorliegend dagegen just keine der anwendbaren Bestimmungen Entsprechendes regelt, wurde soeben dargelegt.

Einer Unterteilung in Unterbereiche steht im Gegenteil schon in grundlegender Hinsicht die Bestimmung von Art. 22 Abs. 1 WVR entgegen. Das dort verankerte Prinzip der Kostendeckung bezieht sich nämlich schon zufolge des Wortlauts der Bestimmung – "[d]ie Abgaben sind im Gesamtzusammenhang so festzulegen, dass der gesamte Beitrags- und Gebührenertrag im mehrjährigen Durchschnitt kostendeckend ist" (Satz 1) – und deren systematischer Einordnung auf sämtliche Abgabearten.

Das Verwaltungsgericht war in einem bereits erwähnten Fall zum Entscheid über unter anderem eine Bestimmung einer kommunalen Wasserversorgungsverordnung berufen, welche im Hinblick auf die Förderung eines haushälterischen Umgangs mit Trinkwasser einen Verteilschlüssel bzw. ein Verhältnis von Grund- und Mengengebühr von 50 % zu 50 % vorsah, in welchem Zusammenhang der Beschwerdeführer eine Verletzung des Äquivalenzprinzips gerügt hatte. Das Verwaltungsgericht erwog, es sei nicht ersichtlich, inwiefern dieses Prinzip durch den vorgesehenen Verteilschlüssel bzw. die Festsetzung eines Anteils der Grundgebühren von 50 % verletzt werden sollte; es lasse sich aus ihm kein Anspruch auf eine Kongruenz von Gebühren- und Aufwandserteilung ableiten. Es erwog: "Verlangte man, dass der Anteil der Grundgebühren stets jenem der Fixkosten zu entsprechen hätte, wären die Behörden bei der Festlegung der Gebühren an die Aufteilung ihres Aufwands gebunden. Damit dürften sie die von Verfassung- und Gesetzgeber erlassenen Zielbestimmungen wie den Grundsatz des haushälterischen Umgangs mit natürlichen Ressourcen nicht mehr oder jedenfalls nicht gebührend berücksichtigen. Zudem müsste das Verhältnis von Grund- und Benützungsgebühren [richtig: Mengengebühren] periodisch der Verteilung von Fix- und variablen Kosten angepasst werden". Die Höhe der Benützungsgebühren würde so von betriebswirtschaftlichen Faktoren und nicht von der Berücksichtigung öffentlicher Interessen sowie verfassungsrechtlicher Grundsätze abhängig gemacht, was weder Sinn noch Geltungsbereich des Äquivalenzprinzips entspreche (VGr, 28. Februar 2012, AN.2011.00004, E. 4.4 Abs. 2 f.).

3.4.3

Wie erwähnt hält die Beschwerdeführerin einen Verteilschlüssel, bei welchem die Grundgebühr auf 50 % des Gesamtertrags der Benützungsgebühren begrenzt wird (wie dies die Vorinstanz getan hat), sodass Art. 21 Abs. 2 WVR eingehalten wird, für unsachgemäss, insbesondere vor dem Hintergrund dessen, dass anerkanntermassen die Fixkosten bei der Wasserversorgung besonders hoch sind und gemäss den erwähnten Experten 70 bis 90 % der Gesamtkosten der Wasserversorgung ausmachen (vgl. oben 2.2.2 Abs. 3 und 3.3.2 Abs. 1). Dazu ist zunächst anzumerken, dass mit jener Aufteilung bzw. jenem Verhältnis immerhin auch der seitens des AWEL und des SVGW empfohlene Rahmen ([Anteil der Grundgebühren an den Benützungsgebühren von 50 bis 80 %] gerade noch) eingehalten wird (vgl. oben 3.3.2 Abs. 1).

Während die Deckung der variablen, vom Wasserverbrauch abhängigen Kosten durch eine Mengengebühr naheliegend und sachgerecht ist, ist der Schlüssel für die Verteilung der Fixkosten wie erwähnt nicht vorgegeben. In der Praxis werden denn auch unterschiedliche Bemessungsgrössen verwendet, die je mit unterschiedlichen Vor- und Nachteilen verbunden sind. Auch eine teilweise Finanzierung der verbrauchsunabhängigen Kosten aus mengenabhängigen Gebühren ist zulässig.

Unbefriedigend mag vorliegend sein, dass sich auf der Grundlage des vor­instanzlichen Urteils, mit welchem die Grundgebühr wie erwähnt auf die gemäss Verteilschlüssel nach Art. 21 Abs. 2 WVR höchstens zulässigen 50 % des Gesamtertrags der Benützungsgebühren reduziert wurde, die Einnahmen bzw. Benützungsgebühren für das Jahr 2018 letzten Endes auf weniger als 100 % bzw. lediglich auf 87,7 % belaufen werden. Dies hat sich jedoch die Beschwerdeführerin letztlich selbst zuzuschreiben, hätte sie es doch in der Hand gehabt, höhere Mengengebühren festzulegen, was ihr im Übrigen ebenfalls bewusst war:

Gemäss dem Protokoll einer Generalversammlung vom 16. April 2018 habe der damalige Präsident einleitend erklärt, die Beschwerdeführerin richte sich nach den "Vorgaben des AWEL [...], wo der Werterhalt über die Grundgebühr finanziert wird (= jetzt Fr. 675.-) und die Betriebskosten über die Mengengebühr (= jetzt Fr. 3.40/m3)". Er habe eingeräumt, die Grundgebühr dürfte "gemäss Art. 21 [WVR] [...] nicht höher als Fr. 560.- sein" und "der entsprechende Wasserzins" wäre "dadurch" auf Fr. 4.35 pro Kubikmeter festzusetzen gewesen. Es sei ein Fehler gewesen, dies nicht zu berücksichtigen. Im Rahmen einer anstehenden Revision des Wasserversorgungsreglements sei die Aufhebung von Art. 21 WVR ab dem Jahr 2019 geplant. Die Beschwerdeführerin hatte sich somit bewusst dafür entschieden, sich nicht an die (noch) geltenden gesetzlichen Grundlagen zu halten, sondern vielmehr – wider diesen – an die "Vorgaben" des AWEL.

4.

Die Beschwerde ist nach dem Gesagten abzuweisen.

5.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG) und ist ihr keine Parteientschädigung zuzusprechen.