Festsetzung Strassenprojekt

1.

Der Regierungsratsbeschluss vom 6. Februar 2019 stellt einen Akt im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) dar, der nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a und § 19 Abs. 2 lit. a VRG direkt mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht anfechtbar ist. Als Eigentümer der an die G-Strasse anstossenden Grundstücke Kat.-Nrn. 02 und 03, die im Fall der Projektausführung teilweise enteignet werden sollen, sind die Beschwerdeführenden zur Beschwerde legitimiert. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen gegeben sind, ist auf das Rechtsmittel einzutreten.

2.

Der Sachverhalt ist aus den Akten hinreichend ersichtlich, weshalb auf die Durchführung eines Augenscheins zu verzichten ist (RB 1995 Nr. 12 = BEZ 1995 Nr. 32; Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich 2014 [Kommentar VRG], § 7 N. 79). Ebenso wenig bedarf es sonstiger Untersuchungshandlungen des Verwaltungsgerichts.

3.

3.1

Das streitbetroffene Projekt lag vom 13. März bis 13. April 2015 öffentlich auf. Daraufhin erhoben fünf Anstösser Einsprache, so auch die Beschwerdeführenden mit folgenden Anträgen:

"1. Die Expropriantin sei zu verpflichten, [auf] den geplanten Ausbau der G-Strasse zu verzichten.

2.

Demzufolge sei die Expropriantin zu verpflichten, auf eine Enteignung von Land im vorgeschlagenen Umfang zu verzichten.

3.

Eventualiter sei die Expropriantin zu verpflichten, das Projekt dahingehend neu zu planen, so dass die notwendig werdende Enteignung bei den Grundstücken Kat. Nrn. 02 und 03 entfällt oder mindestens minimiert wird, insbesondere sei auf Ausbau des Trottoirs bei Kat. Nr. 02 und auf die Versetzung des Brunnens zu verzichten.

4.

Jedenfalls sei die Zufahrt zum bisherigen Parkplatz der Antragssteller vor dem Gebäude an der J-Strasse sicherzustellen.

…"

Der Regierungsrat erwog im Festsetzungsbeschluss vom 6. Februar 2019, dass die Verbreiterung der G-Strasse aufgrund des Velonetzplans und der zu ergänzenden Fahrradinfrastruktur erforderlich sei. Sodann werde diese Strasse zwecks normgerechter Ausrüstung von bestehenden und Schaffung von neuen Fussgängerübergängen mit Inseln punktuell verbreitert. Die sichere Erreichbarkeit dieser Übergänge und die Gewährleistung eines normgerecht geschützten Warteraums erforderten ein Trottoir entlang der G-Strasse und im Einmündungsbereich der I-Strasse. Weil auf die geplanten Massnahmen nicht verzichtet werden könne, erweise sich die Einsprache insoweit als unbegründet. Im Lauf der Projektierung habe sich die von den Grundstücken Kat.-Nrn. 02 und 03 der Beschwerdeführenden benötigte Fläche verringert. Das Vorhaben schränke die Nutzung der genannten Parzellen jedoch nur wenig ein. Denn Kat.-Nr. 02 sei aufgrund der einzuhaltenden Strassenabstände schon heute kaum überbaubar und Kat.-Nr. 03 sei bereits überbaut. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden sei das öffentliche Interesse am Projekt zu bejahen. Schliesslich könne entsprechend ihrem Begehren die Zufahrt zum bisherigen Parkplatz vor dem Gebäude an der J-Strasse erhalten bleiben.

3.2

Die Beschwerdeführenden rügen, dass die projektierte Neugestaltung der J-Strasse weder erforderlich noch zweckmässig sei. Durch die vorgesehene rechtwinklige Einmündung der J- in die G-Strasse verschmälere sich die Einmündung, was für den Schwerverkehr eine Verschlechterung bedeute. Dieser werde zusätzlich durch die geplante Verkehrsinsel auf der G-Strasse behindert. Ferner sei das neue Trottoir entlang der G-Strasse aufgrund des geringen Fussgängerverkehrs unnötig und überdies unzweckmässig. Entlang dem Grundstück Kat.-Nr. 03 bestehe nämlich schon ein solches, das von den Beschwerdeführenden dem Publikum unentgeltlich zur Verfügung gestellt werde. Ebenso wenig bestehe Anlass für ein Trottoir entlang der Parzelle Kat.-Nr. 02, weil keine Liegenschaft im betreffenden Bereich erschlossen werde. Unter diesen Umständen erweise sich die mit dem Projekt verbundene Landabtretung als Verletzung der Eigentumsgarantie gemäss Art. 26 der Bundesverfassung vom 18. April 1999. An der Neuausrichtung der J-Strasse, womit eine Verschiebung des Brunnens auf Kat.-Nr. 02 einhergehe, und der Abtretung von ca. 39 m² Land durch die Beschwerdeführenden bestehe kein öffentliches Interesse. Dasselbe gelte mit Bezug auf den geplanten Park auf dem genannten Grundstück und den Bau der beiden Trottoire. Ein Park mit Sitzbänken an einer stark befahrenen Strasse diene nicht der Erholung. Ferner sei die Enteignung unverhältnismässig, weil sich die G-Strasse auch ohne Landabtretung sanieren lasse. Der angeblich nötige Ausbau der Radweginfrastruktur und die Verbesserung der Sicherheit seien nur vorgeschoben, um einen luxuriösen Ausbau zu rechtfertigen. Tatsächlich werde die Verkehrssicherheit nicht erhöht, weil die Einmündung in und von der J-Strasse für Lastwagen erschwert werde. Hinzu komme, dass der kantonale Richtplan eine Umfahrung des mit Verkehr stark belasteten Abschnitts O–H vorsehe, was zu einer markanten Verkehrsberuhigung führe. Sodann hätte die streitbetroffene Enteignung für die Grundstücke der Beschwerdeführer eine massive Werteinbusse zur Folge. Die Parzelle Kat.-Nr. 02 würde nahezu unüberbaubar und ein Umbau der Liegenschaft auf Kat.-Nr. 03 liesse sich kaum mehr realisieren. Die Erstellung von Fussgängerinseln hätte ein "stop-and-go" des Verkehrs zur Folge, womit die Lärmbelästigung zunähme. Indem sich der Beschwerdegegner mit der in der Einsprache gerügten Behinderung des Schwerverkehrs im Einmündungsbereich der J-Strasse nicht auseinandergesetzt habe, habe er den massgebenden Sachverhalt ungenügend festgestellt.

3.3

Der Mitbeteiligte hält den Beschwerdevorbringen entgegen, dass die J-Strasse nicht dem heutigen Stand der Technik entspreche. Verkehrsknoten müssten vielmehr so ausgestaltet sein, dass die Strassenbenützer einander bei der Annäherung gut erkennen könnten und die Vortrittsverhältnisse abgebildet würden. Das vorliegende Sanierungsprojekt biete die Gelegenheit, den Kreuzungsbereich verkehrssicherer zu gestalten. Dies bedinge eine möglichst rechtwinklige Einmündung sowie eine Verschmälerung der J-Strasse entsprechend ihrer untergeordneten Funktion. Auch wenn die Beschwerdeführenden die Begehung des Grundstücks Kat.-Nr. 03 durch die Öffentlichkeit als Zugang zum Fussgängerstreifen an der G-Strasse duldeten, gebe es dort bis anhin weder rechtlich noch baulich ein Trottoir. Der Bau eines solchen schaffe klare Vortritts- und Nutzungsverhältnisse. Das Trottoir auf der Parzelle Kat.-Nr. 02 diene als Zugang und Warteraum zum projektierten Fussgängerübergang mit Mittelinsel über die G-Strasse westlich der J-Strasse.

3.4

In seiner Beschwerdeantwort führt der Beschwerdegegner aus, dass für den Fussgängerverkehr ein möglichst zusammenhängendes, durchgängiges Netz angestrebt werde; Querungen für Fussgänger müssten sicher, kohärent, direkt und komfortabel sein. Die Neugestaltung des Knotens G-/J-/I-Strasse erhöhe die Verkehrssicherheit. Aufgrund der Verlegung der Einmündung der J-Strasse müsse der Brunnen verschoben werden. Als festem Bestandteil des Ortsbildes bestehe an seiner Erhaltung ein öffentliches Interesse. Die Gehwege entlang den Grundstücken Kat.-Nrn. 02 und 03, wo der Schulweg von H nach F verlaufe, seien für die Errichtung der beiden vorgesehenen Querungsstellen notwendig. Das Projekt lasse sich nur mit der angeordneten Enteignung verwirklichen und bedeute für die Grundeigentümer keinen wesentlichen Nachteil.

4.

4.1

Nach § 14 des Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrG) sind Strassen entsprechend ihrer Bedeutung und Zweckbestimmung nach den jeweiligen Erkenntnissen der Bau- und Verkehrstechnik, mit bestmöglicher Einordnung in die bauliche und landschaftliche Umgebung sowie unter Beachtung der Sicherheit, des Umweltschutzes, der Wirtschaftlichkeit und mit sparsamer Landbeanspruchung zu projektieren; die Bedürfnisse des öffentlichen Verkehrs, der Fussgänger, der Radfahrer sowie der Behinderten und Gebrechlichen sind angemessen zu berücksichtigen. Bei einem Strassenprojekt sind die einzelnen Projektierungsgrundsätze und, da es sich um einen Sondernutzungsplan handelt, generell die weiteren Grundsätze des Raumplanungsrechts zu beachten (VGr, 20. April 2017, VB.2016.00521, E. 2.2; 10. Juni 2015, VB.2015.00093, E. 5.4).

§ 14 StrG wird durch die Normen des Schweizerischen Verbands der Strassen- und Verkehrsfachleute (VSS) konkretisiert (VGr, 25. Juni 2009, VB.2009.00183, E. 4.3 mit Hinweisen). Betreffend Fussgängerquerungen ist ausserdem die "Richtlinie über neue punktuelle Querungsstellen an Staatsstrassen" vom 15. Mai 2018 zu berücksichtigen, welche die Projektierungselemente und Ausführungsvorgaben für die Anordnung von Fussgängerstreifen und Fussgängerquerungen auf dem Netz der Staatsstrassen des Kantons Zürich, ohne die beiden Städte Zürich und Winterthur, festlegt und die VSS-Normen konkretisiert (verfügbar unter: http://tba.zh.ch > Planung & Bau > Langsamverkehr, zuletzt besucht am: 31. Juli 2019). Nach den VSS-Normen soll für den Fussgängerverkehr ein möglichst zusammenhängendes durchgängiges Netz bestehen, welches mit anderen Netzen (z.B. öffentlicher Verkehr) zu verknüpfen ist (VSS-Norm Nr. 640 070, "Fussgängerverkehr", Ausgabe 2009, Ziff. 24 und 25). Querungen für Fussgänger haben sicher, kohärent, direkt und komfortabel zu sein (VSS-Norm Nr. 640 240, "Querungen für den Fussgänger- und leichten Zweiradverkehr", Ausgabe 2003 Ziff. 6). Fussgängerquerungen ohne Vortritt können im Gegensatz zu Fussgängerstreifen auch bei tiefen Querungsfrequenzen angeordnet werden, sofern sie den erwähnten Grundsätzen entsprechen (VGr, 29. November 2018, VB.2018.00185, E. 5.1.2).

4.2

Die Beschwerdegründe vor Verwaltungsgericht sind gemäss § 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und b VRG auf Rechtsverletzungen einschliesslich Ermessensmissbrauch, Ermessensüberschreitung oder Ermessensunterschreitung sowie die unrichtige oder ungenügende Feststellung des Sachverhalts beschränkt. Nach § 50 Abs. 2 VRG ist allerdings auch die Rüge der Unangemessenheit zulässig, wenn ein Gesetz dies vorsieht. Ein solcher Fall liegt hier vor, denn das strittige Strassenbauprojekt stellt einen Sonder­nutzungsplan dar mit einem derart hohen Konkretisierungsgrad, dass er materiell einer Baubewilligung entspricht (RB 2006 Nr. 60). Er untersteht damit sowohl in seiner Eigenschaft als Nutzungsplan als auch in seiner Eigenschaft als Baubewilligung den Anforderungen des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG). Da dieses in Art. 33 Abs. 2 und 3 lit. b RPG von den Kantonen verlangt, dass sie gegen derartige Akte mindestens ein innerkantonales Rechtsmittel mit voller Überprüfung gewährleisten, ist vorliegend auch die Angemessenheit der Projektfestsetzung zu überprüfen (vgl. BGr, 20. August 2002,1A.27/2002, E. 5.2 und BGE 117 Ib 35 E. 2 S. 37 f.; Heinz Aemisegger/Stephan Haag in: Heinz Aemisegger/Pierre Moor/Alexander Ruch/Pierre Tschannen [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich etc. 2010, Art. 33 Rz. 72; VGr, 27. Oktober 2016, VB.2016.00032, E. 4.2 mit weiteren Hinweisen). Dabei darf sich das Verwaltungsgericht aber, auch wenn es als erste und einzige kantonale Rechtsmittelinstanz amtet, insofern eine gewisse Zurückhaltung auferlegen, als es bei der Projektierung um spezifisch technische Fragen geht (vgl. Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20 N. 81 ff.; BGE 139 II 185 E. 9.3). Weiter hat sich das Verwaltungsgericht eine gewisse Zurück­haltung aufzuerlegen, soweit der Vorinstanz bei der Anwendung unbestimmter Gesetzesbegriffe oder der Handhabung des Planungsermessens ein Beurteilungsspielraum oder Ermessensbereich zusteht. Insbesondere soll es nicht sein Ermessen an die Stelle von jenem des Planungsträgers setzen (Aemisegger/Haag, Art. 33 Rz. 71 ff., 77).

5.

5.1

Die G-Strasse als Hauptverkehrsstrasse durchquert zwischen N und O den Ortsteil H der Gemeinde F. Im Zentrum von H mündet von Westen her die J-Strasse als Quartierstrasse in spitzem Winkel in die G-Strasse ein und zweigt die I-Strasse als regionale Verbindungsstrasse ebenfalls spitzwinklig nach Osten in Richtung (Nieder-)F ab. Im Kreuzungsbereich fehlen Rad- und Gehwege teilweise und gemäss Technischem Bericht ist die Fahrbahn sanierungsbedürftig. Weil die G-Strasse im streitbetroffenen Bereich den Anforderungen der in E. 4.1 aufgeführten VSS-Normen nicht genügt, ist das öffentliche Interesse an der Sanierung grundsätzlich gegeben. Die Realisierung der im kantonalen Richtplan vom 22. Oktober 2018 (Ziffer 4.2–8) eingetragenen, mittelfristig vorgesehenen Umfahrung O–H ist noch nicht gesichert, weshalb diese von vornherein nicht gegen die vorliegende Sanierung spricht. In dem vom Regierungsrat am 7. Februar 2018 festgesetzten regionalen Richtplan Unterland (Verkehr) ist auf der Achse O–H–N ein geplanter Radweg eingetragen; von Zentrum H ist ein solcher entlang der I-Strasse nach (Nieder-)F vorgesehen. Im heutigen Zustand wird im "Velonetz Alltag" (http:/web.maps.zh.ch) die G-Strasse im Bereich H mangels Radinfrastruktur als "Schwachstelle" bezeichnet.

5.2

Die Beschwerdeführenden erheben verschiedene Einwände gegen die Qualität und Zweckmässigkeit des streitbetroffenen Projekts:

5.2.1

Die Umgestaltung der heutigen spitzwinkligen Verzweigung J-/G-Strasse in eine rechtwinklige verbunden mit einer Verbreiterung des Einmündungsbereichs verbessert die Verkehrssituation entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden deutlich. Es ist offensichtlich, dass eine rechtwinklige Abzweigung für den motorisierten Verkehr eine bessere Übersicht gewährleistet und fahrtechnisch einfacher zu bewältigen ist als eine spitzwinklige. Dies gilt erst recht für den Schwerverkehr. Dessen Aufkommen dürfte ohnehin sehr gering sein, weil Lastwagen, die von G über N nach J oder umgekehrt fahren, kaum die im talseitigen Abschnitt bei H schmale J-Strasse wählen, sondern die wesentlich komfortablere und nur wenig längere Zufahrt über O vorziehen dürften. Gemäss den seitens der Beschwerdeführenden nicht substanziiert bestrittenen Abklärungen der Baudirektion wurde die Befahrbarkeit der Verzweigung im Rahmen der Projektierung zudem geprüft und nachgewiesen (Skizzen Schleppkurven mit Lieferwagen und Sattelschlepper). Danach kann die Ein- und Ausfahrt von Personen- und Lieferwagen ohne Beanspruchung von Gegenfahrbahn und/oder Gehweg erfolgen; dies kommt nur bei grösseren Sattelschleppern vor.

5.2.2

Sodann erscheint die Schaffung eines Mehrzweckstreifens auf der G-Strasse im Verzweigungsbereich mit der J- und der I-Strasse samt zwei – im Bedarfsfall befahrbaren – Verkehrsinseln als zweckmässig. Denn nach der einleuchtenden Argumentation der Baudirektion bietet der Streifen Linksabbiegern eine Wartefläche, sodass sie nicht mehr auf der Fahrbahn warten müssen. Dadurch dürfte sich auch der Verkehrsfluss verbessern, sodass entgegen der Befürchtung der Beschwerdeführenden nicht mit einem verstärkten stop-and-go-Verhalten der Motorfahrzeuge zu rechnen ist.

5.2.3

Die massgebenden Normen (vgl. E. 4.1) erfordern schon grundsätzlich die Erstellung eines Trottoirs entlang von Staatsstrassen. Das Gesagte gilt umso mehr im streitbetroffenen Kreuzungsbereich der G- mit der I- und der J-Strasse. Was das Teilstück im westlichen Verzweigungsbereich J-/G-Strasse auf dem Grundstück Kat.-Nr. 02 betrifft, drängt sich dort die Erstellung eines Trottoirs im Zusammenhang mit dem dort vorgesehenen Fussgängerübergang auf der G-Strasse auf. Dieser Übergang wiederum gewährleistet eine sichere Fussgängerverbindung vom Ortszentrum H über die I-Strasse nach (Nieder-)F und dem Primarschulhaus an der Hauptstrasse. Das genannte Trottoirteilstück wird ergänzt durch ein längeres solches östlich der J-Strasse, das von der Einmündung P-/J-Strasse südöstlich entlang der G-Strasse auf dem Grundstück Kat.-Nr. 03 verläuft und bis zu einem geplanten Fussgängerübergang bei der Abzweigung der I-Strasse führt. Dieser Gehweg dient ebenso der Verbindung von H und (Nieder-)­F. Wie der Beschwerdegegner zutreffend ausführt, lässt sich die Notwendigkeit des Trottoirs auf Kat.-Nr. 03 nicht mit dem Argument in Abrede stellen, dass die Beschwerdeführenden schon heute das Betreten dieses Bereichs erlauben. Vielmehr muss diese Nutzung rechtlich gesichert sein, was nur durch die Abtretung der betreffenden Fläche an den Kanton als Strasseneigentümer gewährleistet ist, nicht aber bei Fortbestehen des Privateigentums. Ebenso trifft es zu, dass die Beschwerdeführenden nach der Abtretung von der Pflicht zum Unterhalt des bisherigen faktischen Gehwegs entlastet werden und ihnen im Fall der nicht sachgerechten Wartung keine Werkeigentümerhaftung im Sinn von Art. 58 des Obligationenrechts vom 30. März 1911 (OR) droht.

5.2.4

Schliesslich legen der Beschwerdegegner und der Gemeinderat F schlüssig dar, dass die Erhaltung des Brunnens westlich der Einmündung der J- in die G-Strasse gegenüber dem Bauernhaus Vers.-Nr. 04 der Beschwerdeführenden auf Kat.-Nr. 03 an der J-Strasse 05 von wesentlicher Bedeutung für die Erhaltung des Ortsbildes von H ist. Entgegen der Rüge der Beschwerdeführenden ist die Anlage eines Parks nicht vorgesehen. Vielmehr nimmt die Verschiebung des Brunnens nur eine bescheidene Fläche von etwa 10 m² in Anspruch; diese wird nicht enteignet, sondern der Standort des Brunnens mittels einer Dienstbarkeit zugunsten der Gemeinde gesichert.

5.3

Gegen das nach dem Gesagten erhebliche öffentliche Interesse an der Realisierung des Strassenprojekts vermögen die gegenläufigen privaten Interessen der Beschwerdeführenden nicht aufzukommen:

5.3.1

Mit Bezug auf das trapezförmige, unüberbaute Grundstück Kat.-Nr. 02 im Halte von 605 m² beläuft sich die Enteignung auf rund (42 m² + 6 m² =) 48 m². Diese ist einzig durch die Erstellung des dortigen Trottoirs bedingt. Demgegenüber erfordert die Verschiebung des Brunnens wie gesagt keine Landabtretung. Weil sich Kat.-Nr. 02 im Einmündungsbereich J-/G-Strasse stark verengt, hätte dieses Grundstück im östlichen Teil aufgrund des einzuhaltenden Strassenabstands, der gemäss § 265 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) 6 m beträgt, ohnehin nicht überbaut werden können. Allerdings lassen die ungünstige Form des Grundstücks und seine Zugehörigkeit zur Kernzone gemäss Bau- und Zonenordnung F auch im breiteren westlichen Teil kaum eine zweckmässige Überbauung zu, zumal gegenüber der weiter westlich anstossenden Parzelle Kat.-Nr. 06 noch der Grenz- und Gebäudeabstand zu beachten wäre. Selbst wenn der Beschwerdeführer ein Näherbaurecht erhältlich machen könnte, blieben seine Überbauungsmöglichkeiten sehr eingeschränkt und führte die Abtretung nicht zu wesentlichen zusätzlichen Beschränkungen. So gesehen erscheint eine wirtschaftliche Nutzung von Kat.-Nr. 02 am ehesten mittels Ausnützungsübertragung auf ein nahe gelegenes Grundstück im Sinn von § 259 Abs. 1 PBG sinnvoll. Diese Möglichkeit wiederum wird durch die Abtretung des Trottoirs nicht beeinträchtigt.

5.3.2

Das Grundstück Kat.-Nr. 03 im Halte von 1'170 m² ist mit dem Bauernhaus Vers.-Nr. 04 überbaut. Dieses steht mit der nordöstlichen Fassade teilweise im Abstandsbereich der G-Strasse. Die Beschwerdeführenden machen nicht geltend, dass ein Abbruch dieses Gebäudes und eine Neuüberbauung des Grundstücks geplant sei, so dass offenbleiben kann, ob ein solches Vorhaben aus Gründen des Denkmalschutzes im Sinn von §§ 203 ff. PBG überhaupt infrage kommt. Angesichts der geringen Tiefe des Grundstücks wäre eine Neuüberbauung auch wegen der zu beachtenden Strassen-, Grenz- und Gebäudeabstände nicht leicht zu realisieren. Wie die Beschwerdeführenden einräumen, wird der Grundstückstreifen entlang der G-Strasse faktisch schon heute als Trottoir benutzt. Dass die Realisierung des Strassenprojekts zu stärkeren Immissionen führe, wie die Beschwerdeführenden befürchten, erscheint wenig wahrscheinlich. Denn auch vor dem Gebäude Vers.-Nr. 04 dürfte sich der Verkehr auf der G-Strasse verflüssigen und ist nicht mit einem stop-and-go-Verhalten zu rechnen.

Diese Erwägungen führen zur Abweisung der Beschwerde.

6.

Bei diesem Prozessausgang werden die Beschwerdeführenden kostenpflichtig (§ 65a Abs. 1 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG) und steht ihnen von vornherein keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Eine solche muss aber auch dem obsiegenden Beschwerdegegner versagt bleiben, dessen Bemühungen sich ausschliesslich darauf beschränkt haben, den angefochtenen Festsetzungsbeschluss zu verteidigen.