Befreiung von der Revisionspflicht

1.1

Das Verwaltungsgericht ist nach §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) in Verbindung mit § 22 Abs. 3 des Gesetzes über die BVG- und Stiftungsaufsicht vom 11. Juli 2011 (BVSG, LS 833.1) zuständig für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide der Vorinstanz.

1.2

Gegenstand einer verwaltungsgerichtlichen Beschwerde kann nur sein, was auch Gegenstand des Rekursverfahrens war bzw. nach richtiger Gesetzesauslegung hätte sein sollen (Marco Donatsch, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 52 N. 11, § 20a N. 9 ff.; Martin Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 45 ff.). Hier steht insofern einzig der Widerruf der Befreiung der Beschwerdeführerin von der Revisionspflicht nach Art. 83b Abs. 1 des Zivilgesetzbuches vom 10. Dezember 1907 (ZGB, SR 210) zur Beurteilung, nicht aber ein aufsichtsrechtliches Einschreiten der Beschwerdegegnerin gestützt auf Art. 84 Abs. 2 ZGB wegen einer Gefährdung des Stiftungszwecks (vgl. BVGr, 21. Oktober 2019, B-3933/2018, S. 6, wonach die Anlage und die Verwendung des Stiftungsvermögens bzw. die damit einhergehende Zweckgefährdung oder -entfremdung im Vordergrund der Tätigkeit der Aufsichtsbehörde steht). Soweit die Beschwerdeführerin vor Verwaltungsgericht sinngemäss um Feststellung der Rechtmässigkeit der Anlage ihres Stiftungsvermögens bzw. von Stiftungsvermögen generell in einer Hypothek ersucht, liegt dieses Begehren daher ausserhalb des Streitgegenstands und ist darauf – schon aus diesem Grund – nicht einzutreten.

Gleich ist mit dem Antrag der Beschwerdeführerin zu verfahren, es sei der Beschwerdegegnerin zu verbieten, ihr "irgendwelche Hindernisse [...] gegen einen Domizilwechsel in den Weg zu legen". Ein solches Verbot liesse sich am ehesten aufsichtsrechtlich durchsetzen, das Verwaltungsgericht fungiert jedoch nicht als Aufsichtsbehörde über die Beschwerdegegnerin (vgl. § 5 Abs. 2 lit. b und § 9 Abs. 1 BVSG). Von einer Überweisung der Eingabe an die zuständige Aufsichtsbehörde ist abzusehen, nachdem die Erhebung einer Aufsichtsanzeige nicht fristgebunden ist, weshalb die Pflicht zu deren Weiterleitung nach § 5 Abs. 2 VRG entfällt (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 5 N. 48).

1.3

Da die übrigen Eintretensvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde mit den genannten Einschränkungen einzutreten.

2.

Gemäss am 22. Mai 2020 der Beschwerdegegnerin zugestellter Verfügung vom 20. Mai 2020 lief jener eine Frist von 30 Tagen zur Einreichung einer Beschwerdeantwort, ansonsten Verzicht darauf angenommen würde. Die Beschwerdebeantwortung am (Mittwoch, dem) 24. Juni 2020 erfolgte demnach verspätet, weshalb die betreffende Eingabe aus dem Recht zu weisen ist. Nachdem das Verwaltungsgericht den Sachverhalt von Amtes wegen feststellt (§ 70 in Verbindung mit § 7 Abs. 1 VRG), sind die gemeinsam mit der Beschwerdeantwort (verspätet) eingereichten Akten im Folgenden jedoch dennoch zu berücksichtigen.

3.

Dem Gesuch der Beschwerdeführerin um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung wurde mit Verfügung vom 10. Juni 2020 entsprochen. Was ihr Gesuch um Aktenbeizug anbelangt, finden sich die gewünschten Unterlagen (Schreiben der Beschwerdeführerin an die Eidgenössische Stiftungsaufsicht sowie Übermittlungsschreiben selbiger an die Beschwerdegegnerin) bereits in den vom Gericht von Amtes wegen eingeholten (vgl. § 57 Abs. 1 VRG) vorinstanzlichen Akten, vom Beizug weiterer Akten ist daher abzusehen.

4.

4.1

Die Beschwerdeführerin rügt zunächst sinngemäss, dass die Vorinstanz nicht befugt (gewesen) sei, ihre "Entscheidungskompetenz an ein Basler Anwaltsbüro abzutreten", und spielt damit auf den Umstand an, dass der Rekursentscheid als Entscheidungsort die Geschäftsadresse einer Rechtsanwältin in Basel nennt, welche zuvor drei verfahrensleitende Beschlüsse "namens" der Vorinstanz erlassen hat.

4.2

Wie sich aus der vor Verwaltungsgericht eingereichten Vollmacht und den Akten ergibt, steht die betreffende Rechtsanwältin in einem Auftragsverhältnis zur Vorinstanz und hat sie in diesem Rahmen den Rekursentscheid verfasst. Eine gesetzliche Grundlage für eine Delegation hoheitlicher Befugnisse der Vorinstanz an eine Privatperson ist indes nicht zu erkennen; vielmehr erscheint fraglich, ob eine solche überhaupt möglich wäre (vgl. § 2 des Organisationsreglements BVS vom 10. April 2013 [LS 833.12] e contrario).

Damit verstösst der angefochtene Entscheid gegen Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung (SR 101) und wäre grundsätzlich aufzuheben (vgl. BGr, 13. April 2011,2C_865/2010, E. 2.4, und 1. September 2003,2P.26/2003, E. 3.4; ferner BGE 125 V 135 E. 4). Allerdings hat es die Beschwerdeführerin versäumt, die unzulässige Zusammensetzung der Vorinstanz, welche ihr bereits bei der Zustellung des prozessleitenden Beschlusses vom 23. September 2019 hätte auffallen können, unverzüglich zu rügen (vgl. BGE 136 I 207 E. 3.4; BGr, 25. April 2017,2C_374/2017, E. 2.2, wo es zwar um einen Ausstandsgrund geht, aber allgemein von der "unkorrekten Besetzung" der Behörde die Rede ist). Ihre Rüge in der Replik an das Verwaltungsgericht ist damit verspätet.

5.

5.1

Stiftungen wie die Beschwerdeführerin sind grundsätzlich zur kaufmännischen Buchführung und Rechnungslegung gemäss Art. 957 ff. des Obligationenrechts vom 30. März 1911 (OR, SR 220) verpflichtet (Art. 83a ZGB) und haben eine Revisionsstelle zu bezeichnen (Art. 83b Abs. 1 ZGB). Unter bestimmten Voraussetzungen, die vom Bundesrat in einer Vollzugsverordnung festzulegen sind, kann die Aufsichtsbehörde eine Stiftung allerdings von der Revisionspflicht befreien (Art. 83b Abs. 2 ZGB). Diesfalls werden der betroffenen Stiftung gegenüber auch die Rechnungslegungsvorschriften gelockert und muss sie nur noch über die Einnahmen und Ausgaben sowie über die Vermögenslage Buch führen (Art. 957 Abs. 2 Ziff. 3 OR; Harold Grüninger, Basler Kommentar, 2018, Art. 83a ZGB N. 2 und 2b).

5.2

Gemäss Art. 1 Abs. 1 der vom Bundesrat in Konkretisierung dieser Vorgaben erlassenen Verordnung über die Revisionsstelle von Stiftungen vom 24. August 2005 (SR 211.121.3 [nachfolgend VO-RvS]) kann die Aufsichtsbehörde eine Stiftung auf entsprechendes Gesuch hin von der Pflicht befreien, eine Revisionsstelle zu bezeichnen, wenn die Bilanzsumme der Stiftung in zwei aufeinanderfolgenden Geschäftsjahren kleiner als Fr. 200'000.- ist (lit. a), diese nicht öffentlich zu Spenden oder sonstigen Zuwendungen aufruft (lit. b) und die Revision nicht für eine zuverlässige Beurteilung der Vermögens- und Ertragslage der Stiftung notwendig ist (lit. c). Die genannten Befreiungsvoraussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein. Zudem handelt es sich um eine "Kann-Vorschrift", das heisst, die Aufsichtsbehörde ist auch bei Vorliegen sämtlicher Befreiungsvoraussetzungen nicht verpflichtet, die Befreiung anzuordnen (Diego Cavegn, Die Revision der Revision von Stiftungen und Vereinen, Zürich, Zürich etc. 2008, S. 63; Grüninger, Art. 83b ZGB N. 9). Sie hat das ihr solcherart eingeräumte Ermessen allerdings pflichtgemäss auszuüben und dabei vom Sinn und Zweck der anzuwendenden Regelung auszugehen und neben dem Willkürverbot auch das Rechtsgleichheitsgebot und das Verhältnismässigkeitsprinzip zu beachten (Cavegn, S. 67; vgl. auch BVGr, 16. März 2018, B-3779/2016, E. 3).

Art. 1 Abs. 2 VO-RvS regelt im Weiteren den Widerruf der Befreiung von der Revisionspflicht. Danach hat die Aufsichtsbehörde die Befreiung einer Stiftung von der Revisionspflicht zu widerrufen, wenn die Voraussetzungen von Art. 1 Abs. 1 VO-RvS nicht mehr erfüllt sind. Im Gegensatz zur Befreiung ist der Widerruf nicht als "Kann-Vorschrift" ausgestaltet (Cavegn, S. 69, auch zum Folgenden). Mangels Ermessens hat die Aufsichtsbehörde bei Fehlen einer der Voraussetzungen gemäss Art. 1 lit. a–c VO-RvS die Befreiungsverfügung daher zwingend zu widerrufen.

6.

6.1

Die Ausgangsverfügung wird damit begründet, dass die Voraussetzungen für eine Befreiung von der Revisionspflicht nach Art. 83b Abs. 2 ZGB in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 VO-RvS bei der Beschwerdeführerin nicht mehr erfüllt seien, "da die Revision für eine zuverlässige Beurteilung der Vermögens- und Ertragslage der Stiftung wieder notwendig geworden" sei. Vor Vorinstanz führte die Beschwerdegegnerin hierzu erläuternd aus, die Beschwerdeführerin komme ihrer Buchführungs- und Rechenschaftspflicht seit Jahren nur ungenügend bzw. zögerlich nach. So habe die verspätet eingereichte Jahresrechnung 2015 der Beschwerdeführerin offenbart, dass sich auf deren (nunmehr einzigem) Konto auf einmal nur noch ein deutlich verringerter Saldo von Fr. 5'552.- statt Fr. 100'000.- wie in den Vorjahren (2008 bis 2014) befand, und sei darin stattdessen neu eine mit "Hypothek" bezeichnete Aktivposition in der Höhe von Fr. 100'000.- ohne weitere Erläuterungen im Anhang oder in den übrigen Unterlagen ausgewiesen gewesen. Im Folgenden sei die Beschwerdeführerin deshalb von ihr wiederholt aufgefordert worden, "die Gründe für die Gewährung der Hypothek offenzulegen und die Aktivhypothek zu erläutern"; bis heute seien jedoch nicht alle erforderlichen Angaben gemacht bzw. Belege eingereicht worden. "Angesichts der über Jahre unvollständigen und schwer lesbaren Berichterstattungsunterlagen und insbesondere auch weil trotz mehrfachen Nachfragens keine sachlich klaren und präzisen Antworten vom Stiftungsrat erhältlich gemacht werden konnten", habe sie dann Anfang April 2018 den Entscheid zum Widerruf der Befreiung von der Revisionspflicht gefasst.

Dem hält die Beschwerdeführerin im Wesentlichen entgegen, dass die Beschwerdegegnerin nie einen ihrer Jahresabschlüsse "grundlegend in Zweifel gezogen" habe. Sie habe die Beschwerdegegnerin zudem bereits vor Errichtung der – den eigentlichen Stein des Anstosses bildenden – Hypothek darüber informiert, aufgrund des heutigen Negativzinsumfelds andere Anlagemöglichkeiten zu suchen, und ihr nach der Entscheidfällung im März 2015 mitgeteilt, "wie man die digitale Hypothek im Jahresabschluss vom 31.12.2015 im folgenden Sommer zu erstellen Gedenke". Hierauf habe die Beschwerdegegnerin nicht geantwortet ("Keinerlei Einwendungen, keine Empfehlungen usw., nichts"). Erst 26 Monate nach dem Brief habe die Beschwerdegegnerin offenbar "intern" begonnen, sich Gedanken über die Hypothek zu machen; auch in der Folgezeit habe es aber keinen Jahresbericht gegeben, den die Beschwerdegegnerin angezweifelt hätte.

6.2

Nach der Lehre beurteilt sich die Frage, ob bei einer Stiftung eine zuverlässige Beurteilung der Vermögens- und Ertragslage im Sinn von Art. 1 Abs. 1 lit. c VO-RvS möglich sei, danach, ob einfache und überblickbare Verhältnisse vorliegen, sodass die Prüfung der Jahresrechnung ohne Weiteres auch durch die Aufsichtsbehörde selbst vorgenommen werden kann, und zwar mit gleicher Prüfungszuverlässigkeit wie bei Vorhandensein einer Revisionsstelle (Cavegn, S. 66; Lukas Handschin/Daniel Widmer, Spezifische Probleme der Revision von Stiftungen, in: Philipp Egger et al. [Hrsg.], Rechnungslegung und Revision von Förderstiftungen, Basel 2011, S. 149 ff., 156 sowie 157, wonach die Stiftungsaufsicht bei der Beantwortung der Frage der Erforderlichkeit einer Revisionsstelle auch sogenannte weitere "weiche Faktoren" berücksichtigen könne, wie beispielsweise die fristgerechte Einreichung der Jahresrechnung in vergangenen Geschäftsjahren, die Übersichtlichkeit des Anhangs und Geschäftsberichts sowie allfällige Beanstandungen in Revisionsberichten aus den Vorjahren).

Die finanziellen Verhältnisse der Beschwerdeführerin waren bis ins Jahr 2015 als äusserst übersichtlich einzustufen, was auch die Beschwerdegegnerin nicht bestreitet. Wie diese vielmehr selbst vorbringt, hatten sich die Stiftungsmittel bis dahin immer relativ konstant auf rund Fr. 100'000.- belaufen, wovon sich ein kleinerer Teil auf einem Privatkonto ("Aktionskonto") und der Hauptbetrag auf einem Sparkonto ("Stiftungskonto") der Beschwerdeführerin bei der Bank C befanden. Die jährlichen Aufwendungen für Bücherkäufe, Arbeitsmaterialien, Kopien, Projektbeteiligungen und dergleichen in der Höhe von rund Fr. 50'000.- glich der Stifter und Stiftungsratspräsident B jeweils durch Einmalzuwendungen bis spätestens auf das Ende des Rechnungsjahres wieder aus, was die Aufsichtsbehörde offenbar anstandslos tolerierte. Der (einzig eingereichte ältere) Prüfungsbericht vom Februar 2016 für das Rechnungsjahr 2014 enthält jedenfalls weder in Bezug auf diesen Punkt noch anderweitige Beanstandungen seitens der Beschwerdegegnerin.

Dass sich die Vermögens- und Ertragslage der Beschwerdeführerin ab dem Rechnungsjahr 2015 wesentlich verkompliziert hätte, lässt sich sodann ebenfalls nicht sagen; statt auf einem Sparkonto befindet sich der Hauptteil des Stiftungsvermögens seither in einer Hypothek auf die Privatwohnung ihres Stiftungsratspräsidenten und Stifters angelegt. Bei Betrachtung der beschwerdegegnerischen Akten fällt allerdings auf, dass sich der mit der Prüfung der jährlichen Berichterstattung der Beschwerdeführerin (vgl. § 13 Abs. 1 BVSG, wonach der Aufsichtsbehörde jährlich eine Jahresrechnung und ein Tätigkeitsbericht einzureichen sind) verbundene Aufwand für die Beschwerdegegnerin trotz auf den ersten Blick gleichbleibend einfachen Verhältnissen seit der Hypothekgewährung merklich erhöhte. So wurde nicht nur die Jahresrechnung 2015 der Beschwerdeführerin verspätet eingereicht, sondern auch diejenige des Folgejahrs; als die Einreichung der Berichterstattung für das Jahr 2017 anstand, ersuchte der Stiftungsratspräsident der Beschwerdeführerin zudem wiederholt um Fristerstreckung, um deren Jahresrechnung und Tätigkeitsbericht dann schlussendlich Ende Oktober 2018 (statt Ende Juli 2018) einzureichen. Die Versäumnisse der Beschwerdeführerin zwangen die Beschwerdegegnerin dabei zur wiederholten Kontaktaufnahme und Ermahnung. Da ihr für eine sorgfältige Prüfung der (verspätet eingereichten) Jahresberichte 2015, 2016 und 2017 Informationen insbesondere zur dem Stiftungsratspräsidenten gewährten Hypothek fehlten, sah sich die Beschwerdegegnerin darüber hinaus über die Jahre auch wiederholt veranlasst, nachträglich Angaben und Belege beim Stiftungsrat der Beschwerdeführerin einzufordern. Im die Berichterstattung des Jahres 2016 anbelangenden Schreiben der Beschwerdegegnerin vom 22. Februar 2018 war die betreffende Aufforderung sogar ausdrücklich mit dem Hinweis verknüpft, die verfügte Befreiung von der Pflicht zur Bezeichnung einer Revisionsstelle zu widerrufen, wenn die fehlenden Berichtsergänzungen und Angaben nicht innert Frist gemacht würden. Der Stiftungsrat der Beschwerdeführerin reichte daraufhin die im Einzelnen verlangten Belege zur Hypothek (Vereinbarung für Hypothekardarlehen vom 18. Juni 2018 und Grundbuchauszug vom 2. Juli 2018) soweit ersichtlich zwar ein, dies allerdings abermals verspätet und erst nach erneuter Aufforderung durch die Beschwerdegegnerin. In der Jahresrechnung 2017 schliesslich figurieren erstmals ungedeckte – und damit das Stiftungsvermögen entsprechend reduzierende – Aufwendungen der Beschwerdeführerin im Umfang von über Fr. 32'000.-, welche nicht näher belegt wurden, weshalb die Beschwerdegegnerin auch in diesem Rechnungsjahr vor der Rechnungsabnahme weitere Unterlagen und Erklärungen hätte einholen müssen bzw. einholen musste.

6.3

Wenn die Beschwerdegegnerin vor diesem Hintergrund zum Schluss gelangt, ihr sei eine zuverlässige Beurteilung der Vermögens- und Ertragslage der Beschwerdeführerin – ungeachtet der an und für sich einfachen Verhältnisse – nicht (mehr) ohne Weiteres bzw. nicht ohne zusätzlichen Aufwand möglich, erscheint dies daher nachvollziehbar und erweist sich die daraus gezogene Konsequenz, die Befreiung der Beschwerdeführerin von der Revisionspflicht zu widerrufen, jedenfalls nicht als rechtsverletzend. Die Einsetzung einer Revisionsstelle vermag die Beschwerdegegnerin zwar nicht von ihrer Aufsichtspflicht nach Art. 84 Abs. 2 ZGB zu befreien und ihr auch keine Garantie dafür zu liefern, dass die Beschwerdeführerin ihren Pflichten künftig rechtzeitig nachkommt; sie darf sich davon jedoch zumindest eine gewisse Reduktion ihres Verwaltungsaufwands und eine Vereinfachung ihrer Aufsichtstätigkeit erhoffen. So haben die ihr vorgelagerten Revisionsstellen – selbst bei der eingeschränkten Revision – nicht nur das Rechnungswesen revisionspflichtiger Stiftungen zu überprüfen, sondern auch generell die Einhaltung der Bestimmungen der Statuten durch den Stiftungsrat zu überwachen (Art. 729a Abs. 1 f. OR; Grüninger, Art. 84 ZGB N. 11a; vgl. auch Handschin/Widmer, S. 158 f.; ferner Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Ständerates, Bericht vom 23. Oktober 2003 zur Parlamentarischen Initiative Revision des Stiftungsrechtes, BBl 2003 8153 ff., 8159). Wahrgenommene Mängel haben sie dabei vorab dem Stiftungsrat mitzuteilen und diesen zur Behebung aufzufordern, sodass die Beschwerdegegnerin insofern etwas entlastet wird und ihrer Aufsichtstätigkeit nachkommen kann.

Entgegen dem Dafürhalten der Beschwerdeführerin erscheint dieser die Einsetzung einer Revisionsstelle mit der Pflicht zur eingeschränkten Revision sodann auch zumutbar, wurde ihr der Widerruf der Verfügung vom 16. Dezember 2008 in der Vergangenheit doch immer wieder angedroht und müssen ihr daraus nicht zwingend unverhältnismässige Auslagen entstehen. Durch eine bedachte Wahl ist es vielmehr möglich, die Kosten der Revision moderat ausfallen zu lassen (BVGr, 16. März 2018, B-3779/2016, E. 3.2). Es ist der Beschwerdeführerin im Übrigen unbenommen, inskünftig erneut um eine Befreiung von der Revisionspflicht im Sinn von Art. 83b Abs. 2 ZGB in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 VO-RvS zu ersuchen.

7.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

8.

8.1

Aufgrund des durch die Präsidialverfügung vom 10. Juni 2020 infolge des nichtgerechtfertigten Entzugs der aufschiebenden Wirkung entstandenen zusätzlichen Aufwands sind die Gerichtskosten nach dem Verursacherprinzip zu 1/4 der Vorinstanz und im Übrigen ausgangsgemäss der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (vgl. § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine Parteientschädigung bleibt der Beschwerdeführerin mangels überwiegenden Obsiegens verwehrt (§ 17 Abs. 2 VRG).

8.2

Die Vorinstanz verlangt ebenfalls die Zusprechung einer Parteientschädigung. Nach § 17 Abs. 2 VRG kann die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe ihres Gegners verpflichtet werden, namentlich wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder den Beizug eines Rechtsbeistands rechtfertigte (lit. a) oder wenn ihre Rechtsbegehren oder die angefochtene Anordnung offensichtlich unbegründet waren (lit. b). Die Entschädigungsberechtigung gemäss § 17 VRG knüpft damit an die Parteistellung oder zumindest an die Stellung als Verfahrensbeteiligter an (vgl. Plüss, § 17 N. 20). Eine solche Stellung kommt der Rekursinstanz im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren nicht zu (vgl. § 58 VRG), weshalb ihr die Zusprechung einer Parteientschädigung grundsätzlich verwehrt bleibt.

Keine Entschädigung für sich beanspruchen kann schliesslich auch die Beschwerdegegnerin, nachdem ihre Beschwerdeantwort verspätet eingegangen und noch dazu nicht ersichtlich ist, inwiefern ihr damit ein besonderer Aufwand entstanden wäre.