Hausverbot

1.

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

2.

2.1

Der Bezirksrat erwog, dass der Beschwerdegegner nicht verpflichtet gewesen sei, eine Verfügung zu erlassen, weshalb keine Rechtsverweigerung vorliege und es damit an einem Anfechtungsobjekt fehle. Zwar habe der Beschwerdeführer Anspruch auf Abklärung, ob die Verfügung (das Hausverbot vom 14. Juni 2016) rechtmässig oder wegen schwerwiegenden Rechtsverletzungen aufsichtsrechtlich aufzuheben sei, wobei der Beschwerdeführer zur Klärung dieser Frage ebenfalls Aufsichtsbeschwerde beim Bezirksrat erhoben habe.

2.2

Der Beschwerdeführer beanstandet, dass der Schluss des Bezirksrats, wonach er keinen Anspruch auf den Erlass einer Anordnung habe, gegen die Rechtsweggarantie verstosse. Das ihm auferlegte Hausverbot enthalte zudem keine genügende Begründung, sei in Verletzung seines rechtlichen Gehörs ergangen und bis heute nicht in Form einer Verfügung angeordnet worden. Zudem würde sich der Beschluss des Bezirksrats mit dem in der Aufsichtsbeschwerde ergangenen Beschluss widersprechen. Weiter bringt er vor, dass E, Gemeinderätin und Gemeindepräsidentin des Beschwerdegegners, aufgrund einer persönlichen Feindschaft ihm gegenüber in den Ausstand treten müsse. Ebenfalls äusserte er Bedenken an der Unabhängigkeit des Bezirksrates gegenüber dem Beschwerdegegner, da die Beziehung zwischen dem Beschwerdegegner und dem Bezirksrat sehr gut zu sein scheine und der Bezirksrat seine Eingabe vom 30. September 2020 an das Verwaltungsgericht auch in Kopie an den Beschwerdegegner gesandt habe.

2.3

In seiner Beschwerdeantwort verwies der Beschwerdegegner unter anderem auf das Aufsichtsverfahren vor dem Bezirksrat Verfahren Nr.01, in welchem der Bezirksrat es als Aufsichtsbehörde nicht für notwendig befunden habe, betreffend Hausverbot einzuschreiten. Deshalb könne der Antrag des Beschwerdeführers, wonach festzustellen sei, dass kein Hausverbot bestünde, nicht Gegenstand der vorliegenden Beschwerde bilden. Zudem stellte der Beschwerdegegner den vom Beschwerdeführer geschilderten Sachverhalt infrage. Insbesondere sei nicht bewiesen, dass der Beschwerdeführer seit 2016 mehrmals beim Gemeinderat betreffend Hausverbot vorstellig geworden sei.

3.

3.1

Vorab ist auf den vom Beschwerdeführer geltend gemachten Ausstandsgrund einzugehen.

3.2

Aus dem Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung respektive auf ein faires Verfahren gemäss Art. 29 Abs. 1 BV fliesst als Teilgehalt der Anspruch der Verfahrensbeteiligten auf richtige Zusammensetzung der entscheidenden Verwaltungsbehörde: Es besteht eine zum in Art. 30 Abs. 1 BV verankerten Anspruch auf Unparteilichkeit, Unbefangenheit und Unvoreingenommenheit der Richterin bzw. des Richters analoge Garantie in Bezug auf Verwaltungsbehörden (Gerold Steinmann, St. Galler Kommentar zur Bundesverfassung, 2014, Art. 29 N. 34 f.; Regina Kiener, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 5a N. 4, auch zum Folgenden; BGE 140 I 326 E. 5.2).

Die Anforderungen an die Unbefangenheit von Richterinnen und Richtern sowie Mitgliedern von Verwaltungsbehörden stimmen jedenfalls im Kern überein, nämlich darin, dass diese Personen keine persönlichen Interessen mit dem Ausgang des konkreten Prozesses verbinden und sich hinsichtlich der Beurteilung des infrage stehenden Sachverhalts nicht bereits festgelegt haben (Markus Schefer, Die Kerngehalte von Grundrechten, Bern 2001, S. 535).

Konkretisiert wird dieser grundrechtliche Anspruch in § 5a VRG. Gemäss § 5a Abs. 1 VRG treten Personen, die eine Anordnung treffen, dabei mitwirken oder sie vorzubereiten haben, in den Ausstand, wenn sie in der Sache persönlich befangen erscheinen. Dies ist insbesondere der Fall, wenn sie in der Sache ein persönliches Interesse haben (lit. a), mit einer Partei in gerader Linie oder in der Seitenlinie bis zum dritten Grad verwandt oder verschwägert oder durch Ehe, Verlobung usw. verbunden (lit. b) oder Vertreter einer Partei sind oder für eine Partei in der gleichen Sache tätig waren (lit. c). Ist der Ausstand streitig, so entscheidet darüber die Aufsichtsbehörde oder, wenn es sich um den Ausstand eines Mitglieds einer Kollegialbehörde handelt, diese Behörde unter Ausschluss des betreffenden Mitglieds (§ 5a Abs. 2 VRG).

3.3

Es ist nicht ersichtlich, dass die Gemeinderätin und Gemeindepräsidentin, gegen welche sich das Ausstandsgesuch des Beschwerdeführers richtet, in diesem Verfahren eine Anordnung getroffen oder eine solche vorbereitet hätte. So unterzeichnete sie nicht einmal das vorliegend umstrittene Hausverbot im Jahr 2016. Zwar trägt die Beschwerdeantwort des Beschwerdegegners die Unterschrift der Gemeindepräsidentin, allerdings handelt es sich dabei nicht um eine Anordnung, die zufolge allfälliger Verletzung von Ausstandsvorschriften im vorliegenden Beschwerdeverfahren aufgehoben werden könnte (vgl. Kiener, § 5a N. 9). Nach dem klaren Wortlaut von § 5a VRG gilt die Ausstandspflicht für Behörden, die Anordnungen treffen und damit nicht für Personen, die ein Gemeinwesen in einem Rechtsmittelverfahren vertreten (VGr, 22. September 2016, VB.2013.00181–VB.2013.00184, E. 1.2.4.). Als Partei im vorliegenden Beschwerdeverfahren hat der Beschwerdegegner nicht unabhängig zu sein. Damit ist aber nicht gesagt, dass in anderem Zusammenhang bspw. mit anderen den Beschwerdeführer betreffenden Geschäften, an welchen die Gemeindepräsidentin beteiligt ist, keine Ausstandsgründe vorliegen könnten, sondern nur, dass solche im vorliegenden Verfahren nicht zu behandeln sind.

3.4

Soweit der Beschwerdeführer Fragen über die Unabhängigkeit des Bezirksrats aufwirft, erscheint sein Ausstandsgesuch unzulässig. Das Ausstandsgesuch hat sich jeweils gegen eine konkrete Person bzw. gegen mehrere Personen zu richten. Jede einzelne Person muss mit einer personenspezifischen Rüge abgelehnt werden (Kiener, § 5a N. 42). Indem der Beschwerdeführer die Befangenheit des gesamten Bezirksrats infrage stellt, ist dies vorliegend nicht der Fall.

Der Antrag des Beschwerdeführers lässt sich wohl auch als Hinweis auf die ohnehin geltende Pflicht verstehen, Ausstandsgründe von Amtes wegen zu prüfen (Kiener, § 5a N. 40). Es sind allerdings keine Ausstandsgründe betreffend einzelne Bezirksratsmitglieder ersichtlich.

Damit ist die Beschwerde betreffend die vom Beschwerdeführer gestellten Ausstandsbegehren gegen die Gemeinderätin sowie gegen den Bezirksrat abzuweisen.

4.

4.1

Weiter ist der vorinstanzliche Beschluss zu überprüfen. Da es sich dabei um einen Nichteintretensentscheid handelt, beschränkt sich die Prüfung durch das Verwaltungsgericht vorerst auf die Frage, ob die Behörde das Vorliegen der Eintretensvoraussetzungen zu Recht verneint hat (Martin Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen § 19–28a N. 58; VGr, 10. Januar 2019, VB.2018.00660, E. 1.2 m. w. H.). Auf die Rügen des Beschwerdeführers, die das Hausverbot betreffen, ist demnach vorerst nicht weiter einzugehen.

4.2

Mittels Rekurs können Anordnungen von Behörden und Trägern öffentlicher Aufgaben bzw. das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern einer solchen Anordnung sowie Erlasse angefochten werden (§ 19 Abs. 1 VRG). Unter Anordnungen sind individuell-konkrete Akte zu verstehen, die in Anwendung von Verwaltungsrecht ergangen, auf Rechtswirkungen ausgerichtet sowie verbindlich und erzwingbar sind (BGE 121 II 473 E. 2a; Martin Bertschi/Kaspar Plüss, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 18 mit weiteren Hinweisen; ferner Jürg Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19 N. 3 ff.).

4.3

Die Vorinstanz ging davon aus, dass einziges Anfechtungsobjekt vorliegend das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern einer Anordnung sein könne, währendem der Beschwerdeführer – mindestens sinngemäss – geltend macht, das Hausverbot, welches ihm mit Schreiben vom 14. Juni 2016 mitgeteilt worden sei, sei nichtig.

4.3.1

Die Rüge der Nichtigkeit kann von jedermann jederzeit geltend gemacht werden und ist von staatlichen Instanzen jederzeit und von Amtes wegen zu beachten (BGE 139 II 243 E. 11.2; BGE 138 II 501 E. 3.1; VGr, 28. Februar 2019, VB.2018.00554, E. 3.2.1). Nichtigen Verfügungen geht jede Verbindlichkeit und Rechtswirksamkeit ab, weshalb sie nicht Anfechtungsobjekt des Rekurses bilden können. Auf einen Rekurs gegen eine nichtige Verfügung wäre daher nicht einzutreten, jedoch wäre die Nichtigkeit im Dispositiv festzustellen (BGE 132 II 342 E. 2.3). Würde die Vorinstanz die Nichtigkeit der Verfügung allerdings verneinen, so bestünde sehr wohl ein Anfechtungsobjekt im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG, wobei sich allerdings aufgrund des Zeitablaufs die Frage der Rechtzeitigkeit des Rekurses bzw. der Rechtskraft des Hausverbots stellen könnte.

4.3.2

Die Vorinstanz verwies in ihren Erwägungen auf die ebenfalls vom Beschwerdeführer anhängig gemachte Aufsichtsbeschwerde gegen den Beschwerdegegner, welche sie als solche entgegennahm; sinngemäss führte die Vorinstanz aus, die vom Beschwerdeführer aufgeworfenen Fragen betreffend Nichtigkeit seien im aufsichtsrechtlichen Verfahren zu überprüfen. Die Aufsichtsbeschwerde als reiner Rechtsbehelf vermag allerdings den Anforderungen an die Rechtsweggarantie nach Art. 29a BV nicht zu genügen, weshalb die Vorinstanz gehalten gewesen wäre, diese Fragen im Rahmen des vorliegend zu überprüfenden Rekursbeschlusses zu beurteilen. Damit handelt es sich auch nicht um eine abgeurteilte Sache, wie dies der Beschwerdegegner anzunehmen scheint.

4.4

Verschiedene Rechtsinstitute erlauben, auf eine formell rechtskräftige Anordnung zurückzukommen. Sie werden in Gesetzgebung, Rechtsprechung und Lehre unterschiedlich abgegrenzt; schon die Terminologie ist nicht einheitlich (Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 86a–86d N. 12). Nach der hier verwendeten Terminologie ist unter Revision i. S. v. §§ 86–86d VRG das Zurückkommen auf eine fehlerhaft zustande gekommene Anordnung zugunsten des Adressaten oder anderer Verfahrensbeteiligter zu verstehen (ursprüngliche Fehlerhaftigkeit). Unter Anpassung wird das Ändern oder Ersetzen von Verfügungen – in aller Regel Dauerverfügungen – wegen nachträglicher Änderung der massgebenden Sachumstände oder Rechtsgrundlagen verstanden (Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 86a–86d N. 17). Demgegenüber wird der Begriff Wiedererwägung für das im VRG nicht geregelte Verfahren verwendet, in welchem die Frage geprüft wird, ob zugunsten des Adressaten auf eine Verfügung zurückzukommen sei, ohne dass diesem gestützt auf einen Revisions- oder Anpassungsgrund ein Rückkommensanspruch zusteht (Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 86a–86d N. 19).

4.4.1

Unter qualifizierten Voraussetzungen besteht gestützt auf Art. 29 Abs. 1 und 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 ein Anspruch auf Überprüfung einer rechtskräftigen Verfügung (BGE 136 II 177 E. 2.1, BGE 138 I 61 E. 4.3; Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 86a–86d N. 17 f.; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich etc. 2016, Rz. 1272 ff.). Ein solcher Minimalanspruch auf Eintreten und Prüfung eines Gesuchs besteht nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung zu Art. 29 Abs. 1 und 2 BV, wenn sich die Umstände wesentlich geändert haben oder wenn erhebliche Tatsachen und Beweismittel namhaft gemacht werden, die in einem früheren Verfahren nicht bekannt waren, die früher aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen nicht geltend gemacht werden konnten oder die mangels Veranlassung nicht geltend gemacht werden mussten (zum Ganzen BGE 138 I 61 E. 4.3; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1273).

4.4.2

Indem der Beschwerdeführer darum ersuchte, es sei festzustellen, dass es kein Hausverbot gebe, wäre – sollte das Hausverbot Bestand haben – beim Beschwerdeführer als juristischem Laien mindestens sinngemäss von einem Gesuch um ein Zurückkommen auf das angeordnete Hausverbot auszugehen. Dabei wäre im Rahmen des Rechtsverweigerungsrekurses zu prüfen gewesen, ob der Beschwerdegegner verpflichtet gewesen wäre, auf ein allfälliges derartiges Gesuch einzutreten und dieses zu prüfen. Dazu wäre aber vorausgesetzt, dass der Beschwerdeführer ein solches Gesuch um Erlass einer (neuen) Verfügung beim Beschwerdegegner auch gestellt hätte. Bei der Prüfung eines solchen Gesuchs stünden wesentlich geänderte Umstände im Raum, bei denen es – sollten sie zutreffen – mindestens nicht abwegig erscheint, dass sie zu einem Anspruch auf Eintreten und Prüfung des Gesuchs um ein Zurückkommen auf das Hausverbot führen könnten. So macht der Beschwerdeführer unter anderem geltend, das Hausverbot entspreche nicht mehr den heutigen Gegebenheiten, weil er von den damaligen strafrechtlichen Vorwürfen freigesprochen worden sei, die Gemeindeangestellte, gegenüber welcher er seine damalige "Kritik" geäussert habe, schon länger nicht mehr im Gemeindehaus arbeite und er keine Sozialhilfe mehr beziehe, er bisher schon ab und zu im Gemeindehaus ein- und ausgegangen und dabei jeweils freundlich empfangen worden sei, ohne wegen des Hausverbots weggewiesen worden zu sein. Mindestens ein Gespräch mit dem Steuersekretär ohne Durchsetzung des Hausverbots wird vom Beschwerdegegner nicht bestritten.

4.4.3

Nachdem das Hausverbot mittlerweile weit über vier Jahre alt ist, sich gewisse Umstände geändert haben und das Hausverbot ohnehin nicht konsequent zur Anwendung gelangte – nach dem Vorfall vom 18. März 2020 wurde auf eine Strafanzeige verzichtet –, erscheint das Begehren des Beschwerdeführers, dass Klarheit mit Bezug auf das ausgesprochene Hausverbot geschaffen werde, durchaus angebracht. Entgegen der Ansicht der Vorinstanz geht es dabei nicht darum, dass der Beschwerdeführer keinen Anspruch auf eine ihn ohnehin belastende Anordnung habe. Ob ihn eine Anordnung belastet oder nicht, betrifft nicht die Frage ihres Erlasses, sondern ob sie in dieser Form gerechtfertigt wäre. Das spricht nicht gegen ein Zurückkommen auf das angeordnete Hausverbot. Eine Überprüfung des Gesuchs um ein Zurückkommen auf das Hausverbot schliesst anderseits nicht aus, dass ein solches erneut ausgesprochen werden könnte, ritzen doch gewisse Äusserungen des Beschwerdeführers – etwa der Ausdruck seiner Freude über eine schwere Krebserkrankung eines Mitglieds des Bezirksrats – die Grenze des Zumutbaren. Ob ähnliche Verhältnisse gegenüber der Verwaltung des Beschwerdegegners bestehen, wird zu prüfen sein.

4.5

Damit wäre die Vorinstanz zumindest verpflichtet gewesen, die Frage der Nichtigkeit des angeordneten Hausverbots oder eine Rechtsverweigerung seitens des Beschwerdegegners durch den Nichterlass einer Zurückkommensverfügung genauer zu überprüfen. Dies hätte auch die Durchführung eines Schriftenwechsels und das Einholen der Akten des Beschwerdegegners erfordert, zumal es sich aufgrund der obigen Erwägungen nicht um einen offensichtlich unzulässigen oder unbegründeten Rekurs handelte (§ 26a Abs. 1 VRG; Alain Griffel, Kommentar VRG, § 26b N. 6). Deshalb ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen und der Beschluss der Vorinstanz vom 9. September 2020 aufzuheben und die Sache zur neuen Entscheidung an diese zurückzuweisen.

5.

5.1

Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die Kosten dem Beschwerdegegner aufzuerlegen. Zwar ist die Beschwerde nur teilweise gutzuheissen, das Unterliegen des Beschwerdeführers betreffend Ausstandsbegehren fällt allerdings nicht ins Gewicht, weshalb es sich rechtfertigt, die Kosten vollumfänglich dem Beschwerdegegner aufzuerlegen. Da das Beschwerdeverfahren objektiv keinen besonderen Aufwand seitens des Beschwerdeführers erforderte, ist auch diesem keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).

5.2

Mit der Kostenauferlegung an den Beschwerdegegner wird das Gesuch des Beschwerdeführers um unentgeltliche Prozessführung gegenstandslos und ist demzufolge abzuschreiben.

6.

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern: Letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide sind als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) zu qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2, BGE 133 V 477 E. 4.2). Sie sind daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).