Stimmrechtsbeschwerde

1.

Das Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung von Beschwerden gegen Rekursentscheide der Bezirksräte in Stimmrechtssachen zuständig (§ 161 Abs. 1 des Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. September 2003 [GPR, LS 161] in Verbindung mit §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Da auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Die Beschwerdeführer machen eine mehrfache Verletzung ihres rechtlichen Gehörs gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) geltend. Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur. Seine Verletzung führt grundsätzlich ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selbst zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Darauf ist deshalb vorweg einzugehen.

2.2

Der Grundsatz des rechtlichen Gehörs garantiert den betroffenen Personen ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht im Verfahren. Sie sollen sich vor Erlass des Entscheids zur Sache äussern, erhebliche Beweise beibringen, an der Erhebung von Beweisen mitwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis äussern können. Die Behörde ist grundsätzlich verpflichtet, die ihr angebotenen Beweismittel abzunehmen, wenn sie zur Abklärung des Sachverhalts tauglich erscheinen. Sie hat die Vorbringen der Parteien tatsächlich zu hören, zu prüfen und in der Entscheidfindung zu berücksichtigen (BGE 142 II 218 E. 2.3, 137 II 266 E. 3.2). Daraus folgt die Verpflichtung, die Entscheide zu begründen. Dabei ist es nicht erforderlich, dass sich die Behörde mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt, damit eine sachgerechte Anfechtung möglich ist (BGE 136 I 229 E. 5.2, 134 I 83 E. 4.1). Vorbringen, welche objektiv gesehen für die Entscheidfindung unwesentlich sind, müssen selbst implizit nicht zurückgewiesen werden (BGE 133 III 235 [= Pra. 96/2007 Nr. 139] E. 5.2 in fine; BGr, 7. Oktober 2020,2C_346/2020, E. 2.2; VGr, 29. April 2021, VB.2020.00847, E. 2.2).

2.3

2.3.1

Die Beschwerdeführer rügen eine ungenügende Begründung des vorinstanzlichen Entscheids. Die Vorinstanz gehe "auf die allermeisten Argumente (…) schlicht und einfach nicht ein"; sie befasse sich "gerade einmal auf anderthalb Seiten materiell (also exklusive Theorie-Blocksätze, Prozessgeschichte und Formellem) mit den Ausführungen der Beschwerdeführer".

Es trifft zwar zu, dass sich der vorinstanzliche Entscheid nicht mit allen Vorbringen der Rekursschrift im Einzelnen befasst; dazu war sie aber mit Blick auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung auch nicht gehalten. Sodann ergibt sich aus dem Rekursentscheid mit genügender Klarheit, weshalb die Vorinstanz eine Verletzung von den aus Art. 34 BV fliessenden Pflichten der Beschwerdegegnerin verneinte. Entgegen den Beschwerdeführern kann sodann aus dem Umstand, dass ihre Eingaben im Rekursverfahren insgesamt "über 50 Seiten" umfassten, nicht abgeleitet werden, dass die Begründung des Rekursentscheids länger hätte ausfallen müssen. Würde es sich so verhalten, würde eine längere Rechtsschrift immer auch einen längeren Rechtsmittelentscheid implizieren, was nicht Sinn und Zweck der Begründungspflicht ist.

2.3.2

Soweit die Beschwerdeführer monieren, die Vorinstanz habe "Standard-Formulierungen" verwendet, welche "nicht wirklich auf die Sache eingehen", verfangen ihre Ausführungen ebenfalls nicht. Die von ihnen kritisierten Formulierungen bringen klar zum Ausdruck, dass die Vorinstanz die Ansicht der Beschwerdeführer nicht teilt. Darüber hinaus ist sie nicht gehalten, jedes einzelne Argument ausdrücklich zu widerlegen, und steht es ihr überdies frei, für die Entscheidfindung unwesentliche Vorbringen nicht zu behandeln bzw. implizit zu verwerfen.

2.3.3

Schliesslich ist auch in der Ablehnung des Beweisantrags bzw. der Beweisanträge keine Verletzung des rechtlichen Gehörs zu sehen. Denn auch in dieser Hinsicht kann den Beschwerdeführern nicht gefolgt werden, wenn sie eine (vertiefte) Auseinandersetzung mit ihren Argumenten verlangen. Die Vorinstanz verzichtete – in antizipierter Beweiswürdigung – auf die Edition weiterer Unterlagen, was sich mit hinreichender Klarheit aus dem angefochtenen Entscheid ergibt.

2.4

Nach dem Gesagten ist keine Gehörsverletzung ersichtlich. Die entsprechenden Rügen der Beschwerdeführer gehen fehl.

3.

Die Beschwerdeführer erneuern vor Verwaltungsgericht den bereits vor Vorinstanz gestellten Beweisantrag. Wie sich im Folgenden zeigt, ist der relevante Sachverhalt hinreichend erstellt. Es kann deshalb auch im vorliegenden Verfahren darauf verzichtet werden, die Beschwerdegegnerin aufzufordern, "sämtliche Unterlagen über [ihre] Verhandlungen mit der Bauherrschaft über eine Schulanlage im Hardturm, insbesondere Mietverträge, Absichtserklärungen und ähnliches, zu den Verfahrensakten zu geben". Der entsprechende prozessuale Antrag ist abzuweisen.

4.

4.1

Die in der Bundesverfassung verankerte Garantie der politischen Rechte (Art. 34 Abs. 1 BV) schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe (Art. 34 Abs. 2 BV). Gemäss dem ergänzenden kantonalen Recht gewährleisten die staatlichen Organe, dass die Meinung der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck gebracht werden kann, indem sie insbesondere einen freien und offenen Prozess der Meinungsbildung fördern und eine von Zwang und unzulässigem Druck freie Stimmabgabe ermöglichen (§ 6 Abs. 1 GPR).

Nach der Praxis des Bundesgerichts müssen Abstimmungs- und Wahlverfahren so ausgestaltet sein, dass die freie und unbeeinflusste Äusserung des Wählerwillens gewährleistet ist. Geschützt wird durch Art. 34 Abs. 2 BV namentlich das Recht der Stimmberechtigten, weder bei der Bildung noch bei der Äusserung des politischen Willens unter Druck gesetzt oder in unzulässiger Weise beeinflusst zu werden. Die Stimmberechtigten haben Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht ihren freien Willen zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Sie sollen ihre politische Entscheidung gestützt auf einen gesetzeskonformen und möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen können (BGE 130 I 290 E. 3.1 mit Hinweisen; VGr, 7. März 2018, VB.2017.00547, E. 3.1.1). Die Abstimmungsfreiheit gewährleistet die für den demokratischen Prozess und die Legitimität direktdemokratischer Entscheidungen erforderliche Offenheit der Auseinandersetzung (zum Ganzen BGE 140 I 338 E. 5 Ingress mit Hinweisen).

4.2

Aus Art. 34 Abs. 2 BV wird namentlich eine Verpflichtung der Behörden zu korrekter und zurückhaltender Information im Vorfeld von Abstimmungen abgeleitet. Dabei ist zu unterscheiden zwischen Informationen bzw. Interventionen der Behörden bei Abstimmungen im eigenen Gemeinwesen und bei solchen in einem anderen. In Bezug auf Abstimmungen im eigenen Gemeinwesen kommt den Behörden eine gewisse Beratungsfunktion zu. Diese nehmen sie mit der Redaktion der Abstimmungserläuterungen, aber auch in anderer Form wahr. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind behördliche Abstimmungserläuterungen, in denen eine Vorlage erläutert wird, unter dem Blickwinkel der Abstimmungsfreiheit zulässig. Die Behörde ist dabei zwar nicht zur Neutralität verpflichtet – und darf eine Abstimmungsempfehlung abgeben –, wohl aber zur Sachlichkeit (zum Ganzen BGE 143 I 78 E. 4.4 mit Hinweisen). Sie verletzt ihre Pflicht zu objektiver Information, wenn sie über den Zweck und die Tragweite der Vorlage falsch orientiert. Dem Erfordernis der Objektivität genügen Abstimmungserläuterungen, wenn die Aussagen wohlabgewogen sind und beachtliche Gründe dafür sprechen, wenn sie ein umfassendes Bild der Vorlage mit ihren Vor- und Nachteilen abgeben und den Stimmberechtigten eine Beurteilung ermöglichen oder wenn sie trotz einer gewissen Überspitzung nicht unwahr und unsachlich bzw. lediglich ungenau und unvollständig sind. Die Behörde muss sich nicht mit jeder Einzelheit einer Vorlage befassen und nicht alle denkbaren Einwendungen erwähnen, welche gegen eine Vorlage erhoben werden können. Im Sinne einer gewissen Vollständigkeit verbietet das Gebot der Sachlichkeit indessen, in den Abstimmungserläuterungen für den Entscheid des Stimmbürgers wichtige Elemente zu unterdrücken, für die Meinungsbildung bedeutende Gegebenheiten zu verschweigen oder Argumente von gegnerischen Referendums- oder Initiativkomitees falsch wiederzugeben (BGE 138 I 61 E. 6.2, 135 I 292 E. 4.2).

4.3

Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung leitet sich ein Anspruch auf Überprüfung der Regularität einer (eidgenössischen oder kantonalen) Stimmrechtssache direkt aus Art. 29 Abs. 1 und aus Art. 29a BV ab, wenn erst im Nachhinein erhebliche Mängel oder eine massive Beeinflussung der Volksbefragung bekannt werden (BGE 138 I 61 E. 4.2 f.; BGr, 10. April 2019,1C_315/2018, E. 2.1 – 24. August 2015,1C_63/2015, E. 2.1; vgl. BGE 145 I 207 E. 1.1; BGr, 23. März 2021,1C_713/2020, E. 4.1.1 [zur Publikation vorgesehen]). Derselbe Anspruch besteht auch in kommunalen Stimmrechtssachen (vgl. VGr, 25. März 2020, VB.2019.00841, E. 3.5 – 19. Februar 2020, VB.2019.00843, E. 4.2 Abs. 2).

5.

5.1

Gemäss § 64 Abs. 1 GPR ist zu jeder Abstimmungsvorlage ein kurzer, sachlich gefasster und gut verständlicher Beleuchtender Bericht (auch Abstimmungszeitung oder Abstimmungsbüchlein) zu verfassen, wobei darin unter anderem die Begründung der Mehrheit und von wesentlichen Minderheiten des Parlaments sowie, falls inhaltlich abweichend, jene des Exekutivorgans (lit. a), die Erläuterung der Vorlage und des (allfälligen) Gegenvorschlags (lit. b) sowie das Ergebnis der Schlussabstimmung des Parlaments, eine allfällige Abstimmungsempfehlung des Parlaments und die Abstimmungsempfehlung des Exekutivorgans (lit. d) aufzunehmen sind. Bei einem Referendum ist zudem eine Stellungnahme des Referendumskomitees aufzunehmen (§ 64 Abs. 1 lit. c GPR).

5.2

Die Beschwerdeführer rügen, die Beschwerdegegnerin hätte die Stimmberechtigten in der Abstimmungszeitung über ihren Entscheid informieren müssen, im Perimeter des Gestaltungsplans eine Schule zu eröffnen. Dabei verweisen sie insbesondere auf einen Artikel im Tages-Anzeiger vom 5. Februar 2021, worin der Departementssekretär des Hochbaudepartements der Beschwerdegegnerin unter anderem mit den Aussagen zitiert wird, es habe schon im Sommer, "Monate vor dem Urnengang", festgestanden, "das Schulhaus in den Turm zu integrieren". Der Stadtrat habe "diese Information bewusst nicht in die Abstimmungsdebatte getragen".

Es ist demnach im Folgenden zu prüfen, ob die Beschwerdegegnerin durch ihr Vorgehen das Gebot der Sachlichkeit verletzte bzw. ob sie eine für die Meinungsbildung bedeutende Gegebenheit nicht in die Abstimmungszeitung aufnahm.

5.3

Am 25. November 2018 fand die kommunale Abstimmung über die Vorlage "Gewährung von Baurechten für die Realisierung eines Fussballstadions, von gemeinnützigem Wohnungsbau und zwei Hochhäusern auf dem Areal Hardturm, Übertragung von zwei Grundstücken ins Verwaltungsvermögen, Objektkredit von 50,15823 Millionen Franken und Einnahmeverzicht von jährlich 1,72666 Millionen Franken" statt; diese wurde von den Stimmberechtigten der Stadt Zürich mit einem Ja-Stimmen-Anteil von 53,8 % angenommen (vgl. VGr, 6. Februar 2019, VB.2018.00771, Sachverhalt I. und II. Abs. 2). Für die Umsetzung des Bauprojekts musste ein privater Gestaltungsplan mit Umweltverträglichkeitsprüfung erarbeitet werden; diesem stimmte der Gemeinderat der Stadt Zürich am 23. Oktober 2019 zu (Geschäft Nr. 2019/235). Dagegen wurde das Referendum ergriffen, weshalb über das Projekt am 27. September 2020 abgestimmt wurde (vgl. VGr, 3. Dezember 2020, VB.2020.00676, E. 5.1 Abs. 2).

Wie das Verwaltungsgericht bereits festhielt, vermittelt die hier strittige Abstimmungszeitung ein umfassendes Bild der Abstimmungsvorlage "Privater Gestaltungsplan 'Areal Hardturm – Stadion', Zürich-Escher Wyss, Kreis 5", indem sie die planungsrechtlichen Grundlagen, den Gestaltungsplan sowie die Umweltverträglichkeitsprüfung erläutert und auch auf im Nachgang zu Einwänden gegen den Entwurf des Gestaltungsplans vorgenommene Änderungen desselben eingeht (VGr, 3. Dezember 2020, VB.2020.00676, E. 5.2 Abs. 2; vgl. zum Inhalt eines [privaten] Gestaltungsplans § 83 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 [LS 700.1]).

Mit Blick auf die Rechtsprechung des Bundesgerichts (vorn, E. 4.2) kann nicht gesagt werden, die Beschwerdegegnerin hätte (auch) auf den (beabsichtigten) Betrieb eines Schulhauses in einem der beiden Hochhäuser hinweisen müssen. Denn wie bereits die Vorinstanz zu Recht festhielt, ist für die Finanzierung von Schulräumen, für welche die Beschwerdegegnerin mit Ausgaben von 40 Millionen Franken zuzüglich Mietkosten rechnet, ein Beschluss des Gemeinderats und der Stimmberechtigten erforderlich (vgl. Art. 10 lit. d der Gemeindeordnung der Stadt Zürich vom 26. April 1970 [GO, AS 101]). Der Entscheid über Schulräumlichkeiten in einem der Hochhäuser liegt mithin gar nicht beim Stadtrat. Die Argumente, welche gemäss den Beschwerdeführern gegen den Betrieb einer Schule auf dem Hardturm-Areal sprechen (fehlende städtische Schulraumplanung, fehlender Bedarf, fehlende Standorteignung, fehlende Regelung im Gestaltungsplan etc.), werden im Rahmen der diesbezüglichen politischen Debatten bzw. eines allfälligen Baubewilligungsverfahrens thematisiert werden. Indem die Beschwerdegegnerin darauf verzichtete, die Pläne betreffend Betrieb einer Schule in die Abstimmungszeitung aufzunehmen, verhinderte sie demnach eine Vermischung zweier politischer Vorlagen. Gleichzeitig konnte dadurch vermieden werden, dass ein falsches Bild über die Tragweite der Gestaltungsplanvorlage entstand. Dieses Vorgehen ist mit Blick auf die von den Stimmberechtigten zu treffenden Entscheidungen nicht zu beanstanden, zumal die Abstimmungszeitung alle für den Entscheid der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger wichtigen Elemente zum privaten Gestaltungsplan enthielt; dafür nicht von Bedeutung war, ob die Beschwerdegegnerin bereits damals beabsichtigte, in einem der beiden Hochhäuser (auch) eine Schule unterzubringen (vgl. BGr, 14. Juli 2004,1P.131/2004, E. 3 Abs. 3 f.).

5.4

Nach dem Gesagten wurde in der Abstimmungszeitung zu den Abstimmungen vom 27. September 2020 kein wichtiges Element für die Meinungsbildung unterdrückt, indem nicht auch über den Entscheid informiert wurde, im Perimeter des Gestaltungsplans eine Schule zu eröffnen.

6.

6.1

Schliesslich ist mit Blick auf die von den Beschwerdeführern verlangte Aufhebung der Abstimmung Folgendes festzuhalten: Die Wiederholung einer Volkswahl oder Volksabstimmung wird nach § 27b (in Verbindung mit §§ 63 und 70) VRG nur dann angeordnet, wenn Gründe für die Annahme bestehen, dass die Unregelmässigkeit den Ausgang der Wahl oder Abstimmung mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit beeinflusst hat. Das kantonale Recht knüpft damit an die entsprechende Praxis des Bundesgerichts an. Im Fall von Mängeln mit nicht bezifferbaren Auswirkungen berücksichtigt dieses bei der Prüfung, ob der gerügte Mangel das Wahl- oder Abstimmungsergebnis beeinflusst haben könnte, insbesondere die Grösse des Stimmenunterschieds, die Schwere des festgestellten Mangels und dessen Bedeutung im Rahmen der Abstimmung (BGE 143 I 78 E. 7.1). Der Urnengang wird aufgrund einer gesamthaften Betrachtung nur dann aufgehoben, wenn die gerügten Unregelmässigkeiten erheblich sind und das Ergebnis beeinflusst haben können. Erscheint die Möglichkeit, dass die Wahl oder Abstimmung ohne den Mangel anders ausgefallen wäre, nach den gesamten Umständen als derart gering, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht fällt, so kann von der Aufhebung des Urnengangs abgesehen werden (BGE 145 I 282 E. 4.2, 145 I 207 E. 4.1, 138 I 61 E. 4.7.2; zum Ganzen auch VGr, 7. Januar 2021, VB.2020.00405, E. 3.1 – 11. Dezember 2019, VB.2019.00618, E. 6.2).

6.2

Selbst wenn hier davon auszugehen wäre, dass die Planung einer Schule auf dem Hardturm-Areal in der Abstimmungszeitung ausdrücklich hätte erwähnt werden müssen, läge darin angesichts des grossen Stimmenunterschieds keine erhebliche Unregelmässigkeit, welche eine entscheidende Beeinflussung des Abstimmungsergebnisses als möglich erscheinen liesse (vgl. BGE 143 I 78 E. 7.1, VGr, 3. Dezember 2020, VB.2020.00676, E. 5.3 Abs. 2). Die Differenz zwischen den Ja- und den Nein-Stimmen betrug 25'339 oder 18,2 Prozentpunkte, was als gross zu qualifizieren ist (vgl. BGE 114 Ia 427 E. 7b; BGr, 7. Mai 2018,1C_610/2017, E. 2.5; VGr, 11. Dezember 2019, VB.2019.00618, E. 6.2.1). Auch aus diesem Grund wäre die Abstimmung vom 27. September 2020 nicht aufzuheben.

7.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

8.

8.1

In Stimmrechtssachen werden keine Kosten erhoben, es sei denn, das Rechtsmittel erweise sich als offensichtlich aussichtslos (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG). Von einem solchen Fall ist hier nicht auszugehen, weshalb die Verfahrenskosten auf die Gerichtskasse zu nehmen sind.

8.2

Den unterliegenden Beschwerdeführern steht keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

8.3

Die Beschwerdegegnerin hat ebenfalls eine Parteientschädigung beantragt. Das Gemeinwesen hat in der Regel keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung, weil das Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen Aufgaben bzw. zur üblichen Amtstätigkeit gehört (§ 17 Abs. 2 VRG; VGr, 3. Dezember 2020, VB.2020.00676, E. 8.3; Kaspar Plüss, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014, § 17 N. 51). Das vorliegende Verfahren weist weder in tatsächlicher noch in rechtlicher Hinsicht besondere Schwierigkeiten auf, weshalb vorliegend an diesem Grundsatz festzuhalten ist.