Informationszugang

1.1

Das Verwaltungsgericht beurteilt gemäss § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) als letzte kantonale Instanz Beschwerden gegen Akte im Sinne von § 19 Abs. 1 VRG. Die Beschwerde ist zwar grundsätzlich unzulässig gegen Anordnungen des Kantonsrates und seiner Organe (§ 42 lit. b VRG). Die Geschäftsleitung ist Organ des Kantonsrates (§ 16 Abs. 1 lit. b des Kantonsratsgesetzes vom 25. März 2019 [KRG; LS 171.1]) und beschliesst über Gesuche zur Einsicht in die Protokolle und Akten des Kantonsrates und seiner Organe (§ 21 Abs. 1 lit. g KRG). Gegen Akte des Kantonsrates, denen nicht im Sinn von Art. 86 Abs. 3 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG; SR 173.110) vorwiegend politischer Charakter zukommt, steht die Beschwerde an das Verwaltungsgericht allerdings bereits kraft Bundesrecht offen (Regina Kiener in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 42 N. 13). Zu den dermassen zu verstehenden Anordnungen in personalrechtlichen und administrativen Belangen nach § 42 lit. b Ziff. 1 VRG gehören namentlich etwa die Verweigerung der Einsicht in Kommissionsprotokolle und der Entscheid der Geschäftsleitung des Kantonsrats über ein Gesuch um Informationszugang (Weisung des Regierungsrates zum Gesetz über die Anpassung des kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts vom 29. April 2009, ABl 2009 S. 847 ff., 900 f., 969). Das Verwaltungsgericht ist demzufolge für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Die Streitigkeit ist in Dreierbesetzung zu erledigen (§ 38 Abs. 1 und § 38b e contrario VRG).

1.2

Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Art. 17 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV; LS 101) gibt jeder Person das Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, soweit nicht überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen. Die Bestimmung begründet ein verfassungsmässiges Individualrecht (VGr, 18. März 2021, VB.2020.00746, E. 2; vgl. ferner Giovanni Biaggini in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007 [Kommentar KV], Art. 17 N. 3 f.). Art. 10 Abs. 2 KV sieht vor, dass die Bestimmungen der Bundesverfassung über die Verwirklichung und die Einschränkung der Grundrechte auch für die Grundrechte des kantonalen Rechts gelten. Das Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten wurde im Gesetz über die Information und den Datenschutz vom 12. Februar 2007 (IDG; LS 170.4) konkretisiert. Mit diesem Gesetz führte der Kanton Zürich den Öffentlichkeitsgrundsatz ein und vollzog einen Systemwechsel vom Geheimhaltungsprinzip mit Öffentlichkeitsvorbehalt zum Öffentlichkeitsprinzip mit Geheimhaltungsvorbehalt (vgl. Weisung des Regierungsrates vom 9. November 2005, ABl 2005 S. 1283 ff. [Weisung IDG], 1296; Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 5. A., Zürich etc. 2019, Rz. 1008). Nach dem damit verwirklichten Öffentlichkeitsprinzip kann grundsätzlich jede Person die bei öffentlichen Organen vorhandenen Informationen einsehen (BGr, 15. April 2019,1C_452/2018, E. 4.1).

2.2

Jede Person hat Anspruch auf Zugang zu den bei einem öffentlichen Organ vorhandenen Informationen (§ 20 Abs. 1 IDG) sowie auf Zugang zu den eigenen Personendaten (§ 20 Abs. 2 IDG). Diese Ansprüche bestehen grundsätzlich unabhängig von einem Nachweis besonderer Interessen (vgl. BGr, 17. November 2016,1C_33/2016, E. 5.3; Jaag/Rüssli, a.a.O., Rz. 1009 ff.; Bruno Baeriswyl, in: Praxiskommentar zum Informations- und Datenschutzgesetz des Kantons Zürich [IDG], Zürich etc. 2012 [Praxiskommentar IDG], § 20 N. 12, 24). Das öffentliche Organ verweigert jedoch nach § 23 Abs. 1 IDG die Bekanntgabe von Informationen ganz oder teilweise oder schiebt sie auf, wenn eine rechtliche Bestimmung oder ein überwiegendes öffentliches oder privates Interesse entgegensteht. § 23 Abs. 2 IDG enthält eine nicht abschliessende Aufzählung öffentlicher Interessen, die eine Zugangsbeschränkung rechtfertigen. Ein solches liegt namentlich vor, wenn die Bekanntgabe der Information den Meinungsbildungsprozess des öffentlichen Organs beeinträchtigt (lit. b) oder die Wirkung von Untersuchungs-, Sicherheits- oder Aufsichtsmassnahmen gefährdet (lit. c).

3.

3.1

Gemäss dem Rechtsbegehren verlangt der Beschwerdeführer die Einsicht in die Stellungnahme des Verwaltungsgerichts an die kantonsrätliche Justizkommission zu seiner Aufsichtsbeschwerde (Verfahren Nr. GL 20.008). Wie sich erst aus den Erläuterungen in der Beschwerdeantwort vom 12. Juli 2021 ergibt, wurde die zur Bekanntgabe verlangte Stellungnahme anlässlich der Sitzung der parlamentarischen Kontrolle vom 12. Februar 2021 mündlich erstattet und zusammen mit einer Folienpräsentation zu Protokoll gegeben. Daraufhin präzisierte der Beschwerdeführer in der Eingabe vom 25. August 2021 sein Begehren dahingehend, dass ihm Zugang zur Stellungnahme des Verwaltungsgerichts in Form eines (anonymisierten) Kommis­sionsprotokolls samt einschlägigen Fragen der Kommissionsmitglieder und gezeigten Folien zu gewähren sei. Ein Gesuch um Einblick in das Kommissionsprotokoll betreffend die Beratung über seine Aufsichtsanzeige behalte er sich vor. Weiter fügte er bei, eine Datenöffnung dürfe ihm ohnehin schwerlich versagt werden, soweit es sich bei den betroffenen Informationen um Angaben über ihn handeln sollte. Die Ausführungen in der Eingabe vom 25. August 2021, wonach das Zugangsgesuch protokollierte Äusserungen der Vertretung des Verwaltungsgerichts an der Kommissionssitzung umfasse, erscheinen als Verdeutlichung des Rechtsbegehrens zulässig und sind angesichts der Prozessgeschichte nachvollziehbar. Soweit der Beschwerdeführer aber nachträglich im Beschwerdeverfahren auch ein Zugangsgesuch zu Personendaten gemäss § 20 Abs. 2 IDG zur Diskussion stellen sollte, kann darauf aufgrund der Nichteinhaltung des Instanzenzugs nicht eingetreten werden. Ein solches Begehren war nicht Gegenstand des erstinstanzlichen Verfahrens.

3.2

Die Geschäftsleitung des Kantonsrats erwog im angefochtenen Beschluss, dass das Protokoll samt Unterlagen während zehn Jahren der parlamentarischen Vertraulichkeit unterstehe (§ 35 Abs. 2 KRG). Da Personen, die eine Aufsichtsbeschwerde erheben, keine Parteirechte im Aufsichtsverfahren zukommen, folge aus der Stellung als Aufsichtsbeschwerdeführer ebenfalls kein Einsichtsrecht. Die Wirkung der parlamentarischen Oberaufsicht beschränke sich auf das Verhältnis des beaufsichtigenden Kantonsratsorgans gegenüber der beaufsichtigten Behörde und erziele keine für Dritte verbindliche Aussenwirkung. Entsprechend rechtfertige sich der gesetzliche Ausschluss des Zugangs zu den Informationen der Aufsichtskommissionen. Aufsichtskommissionen könnten bei ihrer Informationsbeschaffung keine Zwangsmittel anwenden, weshalb sie auf die Informationen und Angaben der beaufsichtigten Behörden sowie involvierten Personen angewiesen seien. Müssten diese damit rechnen, dass ihre Angaben und Aussagen an die Öffentlichkeit gelangten, wäre die Arbeit der Aufsichtskommissionen erschwert und in ihrer Wirkung geschwächt.

4.

4.1

Gemäss § 2 IDG gilt dieses Gesetz für die öffentlichen Organe, wozu nach § 3 Abs. 1 lit. a IDG der Kantonsrat gehört. Das IDG gilt nach seinem § 2a Abs. 1 nicht für das Verhältnis zwischen dem Kantonsrat und seinen ständigen Kommissionen sowie den Behörden und Anstalten, die seiner Oberaufsicht unterstehen. Diese Regelung schliesst aus, dass sich die der parlamentarischen Oberaufsicht unterstehenden Behörden und Anstalten auf die Verweigerungsgründe des Informationszugangs gemäss IDG (insbesondere § 16, 17 und 23) berufen können, ohne dabei das Verhältnis des Kantonsrates gegenüber aussenstehenden Dritten zu tangieren (Erläuternder Bericht zum Antrag der Geschäftsleitung vom 12. Dezember 2013 zum Gesetz über die Stärkung der Informationsrechte der Aufsichtskommissionen; ABl-2014-01-10 Meldungsnummer 00057237, Ziff. 4 zu § 2 IDG [im Folgenden: Bericht Stärkung Informationsrechte]). Der vom Beschwerdeführer verlangte Zugang zum Kommissionsprotokoll und der Folienpräsentation des Verwaltungsgerichts betrifft nicht das Verhältnis zwischen Oberaufsicht und beaufsichtigter Stelle, sondern jenes zwischen dem Kantonsrat und einem Dritten. Daher ist die Ausnahmebestimmung des § 2a IDG nicht einschlägig und richtet sich die beantragte Zugangsgewährung unter diesem Blickwinkel nach den Vorschriften des IDG.

4.2

Nach § 23 Abs. 1 IDG rechtfertigen eine rechtliche Bestimmung oder ein überwiegendes entgegenstehendes öffentliches oder privates Interesse die Einschränkung des Informationszugangs. Rechtliche Bestimmungen können Informationen generell oder teilweise der Geheimhaltung unterstellen, wobei Regelungen, die den Zugang ausschliessen, einen Sachbereich oder bestimmte Dokumente klar eingrenzen müssen (Baeriswyl, in: Praxiskommentar IDG, § 23 N. 5). Besondere gesetzliche Geheimhaltungspflichten wie die Nichtöffentlichkeit der Sitzungen der kantonsrätlichen Kommissionen und von deren Protokollen können das Öffentlichkeitsprinzip nach dem Willen des Gesetzgebers ausschliessen (Weisung IDG, S. 1315).

4.3

Eine solche Einschränkung ist in § 35 KRG und in § 36 KRG verankert. Bei der spezifischen Unterstellung unter das Kommissionsgeheimnis kommt § 36 KRG zum Zug. Im Übrigen wird die parlamentarische Vertraulichkeit für Organe des Kantonsrats in § 35 KRG geregelt: Gemäss dieser Bestimmung sind die Sitzungen der Organe des Kantonsrates nicht öffentlich (Abs. 1). Die Protokolle und Unterlagen unterstehen während zehn Jahren nach Abschluss der Beratungen des Kantonsrates der parlamentarischen Vertraulichkeit (Abs. 2). Die Kantonsratsmitglieder haben das Recht zur Einsicht (Abs. 3). Nach Abschluss der Beratung erteilt die Geschäftsleitung Dritten Einsicht in die Protokolle, wenn ein Interesse im Rahmen der Rechtsanwendung oder der Wissenschaft glaubhaft gemacht wird, wobei die Einsicht in die Protokolle der parlamentarischen Kontrolle davon ausdrücklich ausgenommen ist (Abs. 4). Eine Einsicht von Dritten in Protokolle der Justizkommission, die nach § 25 Abs. 2 lit. e in Verbindung mit § 27 Abs. 2 KRG die parlamentarische Kontrolle über die obersten Gerichte gemäss §§ 104 ff. KRG ausübt, ist demnach gemäss § 35 Abs. 2 und 4 KRG während zehn Jahren ausgeschlossen. Diese Ausnahme nimmt eine Interessenabwägung gemäss § 23 IDG vorweg und definiert die Voraussetzungen, unter welchen Zugang zu Informationen der Aufsichtskommissionen gewährt bzw. dieser verweigert wird (Bericht Stärkung Informationsrechte, Ziff. 4 zu § 43c Abs. 4 des früheren Kantonsratsgesetzes in der Fassung vom 26. Mai 2014 [aKRG; OS 69 S. 482 f.]). Dabei ist zu beachten, dass § 43c Abs. 4 aKRG den Informationszugang zu Protokoll und Unterlagen der ständigen Aufsichtskommissionen noch ohne zeitliche Beschränkung ausschloss. Demgegenüber enthalten die an diese Regelung anknüpfenden § 35 Abs. 2 und 4 KRG in dieser Hinsicht eine zehnjährige Frist.

4.4

Während § 35 Abs. 2 KRG Protokolle und Unterlagen der Organe des Kantonsrats der zehnjährigen parlamentarischen Vertraulichkeit unterstellt, schliesst der damit verbundene § 35 Abs. 4 KRG über die Einsichtsgewährung nur die Protokolle der parlamentarischen Kontrolle ausdrücklich vom Informationszugang aus. Zu den Unterlagen äussert sich der Wortlaut von § 35 Abs. 4 KRG nicht. Gemäss dem Verständnis der Vorinstanz erfasst § 35 Abs. 4 KRG die Kommissionsunterlagen in gleicher Weise wie die Protokolle. Dieser Auffassung ist mindestens für Unterlagen, bei denen die Kommission im Rahmen der parlamentarischen Kontrolle Hauptadressatin ist (vgl. dazu § 9 Abs. 2 der Verordnung über die Information und den Datenschutz [IDV; LS 170.41]), zuzustimmen. Im Hinblick auf ein späteres Zugangsgesuch kann es nicht darauf ankommen, ob die entsprechenden Informationen einer Kommission mündlich erstattet werden und damit Bestandteil des Protokolls werden oder ob sie in schriftlicher Form als Unterlagen Beratungsgrundlagen darstellen. Deshalb sind § 35 Abs. 2 und 4 KRG als gesetzliche Grundlage für den zehnjährigen Zugangsausschluss nicht nur bei Protokollen der Kommission im Rahmen der parlamentarischen Kontrolle, sondern auch bei den in diesem Rahmen an die Kommission adressierten Unterlagen wie bei einer Stellungnahme anzuerkennen. Wie es sich mit anderen Unterlagen, die im Rahmen der parlamentarischen Kontrolle beigezogen werden, verhält, muss im vorliegenden Zusammenhang nicht erörtert werden.

4.5

§ 35 Abs. 2 in Verbindung mit Abs. 4 KRG bemessen die Frist der parlamentarischen Vertraulichkeit auf zehn Jahre nach Abschluss der Beratung im Kantonsrat. Dem Beschwerdeführer ist einzuräumen, dass der Zugang zu Informationen der parlamentarischen Kontrolle gestützt auf diese Gesetzesbestimmungen zeitlich nicht unbeschränkt verweigert werden kann. Vielmehr läuft diese Regelung darauf hinaus, dass der Zugang während der zehnjährigen Frist gleichsam aufgeschoben wird. Daraus ergibt sich, dass ein Zugangsgesuch nach dem Ende dieser Frist unter dem Blickwinkel allfälliger entgegenstehender öffentlicher oder privater Interessen im Sinne von § 23 IDG zu beurteilen ist.

4.6

Der Beschwerdeführer bringt vor, das auf Stufe der Kantonsverfassung verankerte Öffentlichkeitsprinzip gewähre ihm ungeachtet der entgegenstehenden Bestimmung im KRG einen Anspruch auf Informationszugang. Eine unterhalb der Kantonsverfassungsstufe angesiedelte rechtliche Bestimmung genüge nicht, um ihm den grundrechtlich geschützten Informationszugang zu verweigern. Allerdings gewährt Art. 17 KV den Zugang zu amtlichen Dokumenten nicht uneingeschränkt und voraussetzungslos, sondern nur, soweit nicht überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen. Es obliegt dem kantonalen Gesetzgeber, die massgeblichen öffentlichen und privaten Interessen innerhalb der verfassungsmässigen Schranken zu definieren und zu gewichten. Der Öffentlichkeitsgrundsatz ist in diesem Sinne der Konkretisierung auf Gesetzesstufe zugänglich (vgl. oben E. 2.1). Im Verfassungsrat war ausdrücklich thematisiert worden, dass Kommissionssitzungen auf Gesetzesstufe als nicht öffentlich erklärt werden sollen (Kommission 1 / Protokoll der 29. Kommissionssitzung vom 13. April 2002, S. 285). Die Weisung zum IDG führt aus, dass auch unter dem neuen System des Öffentlichkeitsprinzips nicht alle Informationen öffentlich seien: Etwa wo wie für die kantonsrätlichen Kommissionen das Sitzungsgeheimnis gesetzlich verankert sei, ändere sich durch das IDG nichts (Weisung IDG, S. 1301).

Die vom Gesetzgeber durch § 35 KRG zum Ausdruck gebrachte Gewichtung der Geheimhaltungsinteressen (vgl. E. 4.3 hiervor) ist mit dem kantonalen Verfassungsrecht zu vereinbaren: Müssten Beaufsichtigte damit rechnen, dass ihre Stellungnahmen und Auskünfte zuhanden der parlamentarischen Oberaufsicht ganz oder in Teilen an die Öffentlichkeit gelangen, bestünde die Gefahr, dass sie Informationen zurückhalten würden und die für das ordnungsgemässe Funktionieren der parlamentarischen Aufsicht notwendige Transparenz nicht mehr vollumfänglich gewährleistet wäre (vgl. ebenso Bericht der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates vom 18. August 2017, BBl 2017 6797, S. 6811 f. zur Vertraulichkeit der Kommissionsberatungen [samt Unterlagen] bei der Bundesversammlung). Es besteht damit ein erhebliches öffentliches Interesse an der Geheimhaltung der Protokolle der parlamentarischen Oberaufsicht und der in diesem Rahmen erstellten Unterlagen, namentlich zum Schutz des parlamentarischen Meinungsbildungsprozesses und der Überprüfung der Wirksamkeit getroffener Massnahmen (vgl. § 23 Abs. 2 lit. b und lit. c IDG). Zwar nimmt dieses öffentliche Interesse mit zunehmendem Zeitablauf nach Abschluss der parlamentarischen Beratung ab. Die parlamentarische Kontrolle betrifft aber in der Regel komplexe und einen längerfristigen Zeithorizont beanspruchende Themen und Abläufe. Dieses öffentliche Interesse an der parlamentarischen Vertraulichkeit überwiegt jedenfalls während der zehnjährigen Frist von § 35 KRG das gegenteilige Interesse der Öffentlichkeit am Zugang zu den Dokumenten.

4.7

Gemäss Art. 36 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV; SR 101) ist die Einschränkung eines Grundrechts namentlich zulässig, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruht (Abs. 1), durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt (Abs. 2) sowie verhältnismässig ist (Abs. 3) und sein Kerngehalt unangetastet bleibt (Abs. 4). Als gesetzliche Grundlage für die Zugangsverweigerung genügt im Allgemeinen bereits die Ermächtigung in Art. 17 KV (Biaggini, Kommentar KV, Art. 17 N. 24). Hier besteht mit § 23 Abs. 1 IDG in Verbindung mit § 35 Abs. 4 KRG zudem eine besondere formell-gesetzliche Grundlage des kantonalen Rechts zur Einschränkung des Öffentlichkeitsprinzips (hiervor E. 4.3, 4.4 und 4.5). Diese liegt im öffentlichen Interesse und erweist sich als verhältnismässig (hiervor E. 4.6). Das private Interesse des Beschwerdeführers, über die ihm im Schreiben der Justizkommission vom 16. März 2021 dargelegten Gründe hinaus zu erfahren, weshalb die Justizkommission auf seine Anzeige hin keinen aufsichtsrechtlichen Handlungsbedarf erkannte, vermag vor diesem Hintergrund jedenfalls während der zehnjährigen Frist von § 35 KRG keinen Anspruch auf den beantragten Informationszugang zu vermitteln. Dem Beschwerdeführer bleibt indessen unbenommen, nach dem Ablauf der zehnjährigen Frist erneut ein Zugangsgesuch zur Folienpräsentation des Verwaltungsgerichts und den von der Gerichtsvertretung mündlich zu Protokoll gegebenen Äusserungen (mitsamt allfälliger dazugehöriger Fragen) zu stellen (vgl. oben E. 4.4). Dieses Gesuch wird dannzumal nach der allgemeinen Vorschrift von § 23 IDG zu beurteilen sein.

5.

Somit ist die Beschwerde im Sinne der Erwägungen abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Verfahrensausgang unterliegt der Beschwerdeführer, weshalb ihm die Gerichtskosten aufzuerlegen sind (§ 65a Abs. 1 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).