Präzisierung der Umweltverträglichkeitsprüfung und des Verbandsbeschwerderechtes im USG und NHG / Bericht über den Vollzug der Umweltverträglichkeitsprüfung und der Bewilligungsverfahren

Hess Peter · P-M · Nationalrat · Zug · Christlichdemokratische Fraktion

Die Kommission beantragt mit 17 zu 5 Stimmen, die Motion abzulehnen. Gleichzeitig beantragt sie mit 16 zu 1 Stimmen bei 5 Enthaltungen, das Kommissionspostulat 01.3266 zu überweisen.

Eine Minderheit der Kommission (Baumann J. Alexander, Bosshard, Messmer) beantragt, die Motion zu überweisen.

Vallender Dorle · Nationalrat · Appenzell A.-Rh. · Freisinnig-demokratische Fraktion

Vorstösse im Umweltrecht erweisen sich als eigentliche Dauerbrenner. Während aber die bisherigen Vorstösse vorwiegend das Ziel hatten, das Verbandsbeschwerderecht wenn nicht ganz abzuschaffen, so doch empfindlich abzuwerten, so hat die vom Ständerat überwiesene Motion Hofmann Hans ein anderes Ziel. Sie möchte die Umweltverträglichkeitsprüfung und das Verbandsbeschwerderecht präzisieren, um die Bewilligungs- und Beschwerdeverfahren zu beschleunigen. Da eine Beschleunigung von staatlichen Verfahren ein schützenswertes Ziel ist, sofern es das eigentliche Schutzobjekt nicht verhindert oder behindert, hat Ihre Kommission für Rechtsfragen die einzelnen Änderungswünsche unter die Lupe genommen. Die Prüfung hat in den wichtigsten Punkten Folgendes ergeben:

1. Die Änderung von Artikel 9 Absatz 1 des Umweltschutzgesetzes (USG) will die Umweltverträglichkeitsprüfung auf Anlagen beschränken, die die Umwelt erheblich belasten könnten. Damit würde das Konzept verändert und die Prüfung der Projekte in die Zeit der Vorphase verlegt, wenn ein derartiger Entscheid mangels ausreichender Informationen noch gar nicht möglich ist. Diese Änderung würde also gar keinen Zeitgewinn bringen, denn die Prüfung müsste ja in einer anderen Phase stattfinden.

2. Die Änderung von Artikel 9 Absatz 2 USG verlangt eine Anpassung, wonach ein Bericht die Angaben enthalten muss, die zur Prüfung des Vorhabens nicht nur nötig, sondern vielmehr zwingend nötig sind. Ziel ist es also, die Behörden zu steuern. Sie dürfen nur noch das verlangen, was zwingend nötig ist. "Zwingend" ist indessen ein unbestimmter Rechtsbegriff, zu dem die Behörden in Anwendung von Artikel 9 Absatz 2 USG eine Praxis entwickeln müssten. Sie selber müssten den Begriff "zwingend" im Einzelfall auslegen. Damit ist aber auch schon gesagt, dass die Behörden hier einen gewissen Beurteilungsspielraum hätten, dessen Einhaltung allerdings durch die Gerichte überprüft werden könnte.

Die gerichtliche Überprüfung des Beurteilungsspielraumes der Behörden darf nicht mit der Überprüfung des Ermessensspielraumes einer Behörde verwechselt werden. Im vorliegenden Fall geht es um die Beurteilung von technischen Fragen. Hier sind die Gerichte bei der Überprüfung verständlicherweise sehr zurückhaltend. Sie verfügen nicht über ein besseres technisches Wissen als die anwendenden Behörden. Demnach ist die anvisierte Zurückbindung der Behörden nicht sachgerecht, weswegen sie nicht erfolgreich sein wird.

3. Weiter soll Artikel 9 Absatz 2 Litera d USG gestrichen werden. Es geht hier um Projekte, bei denen die Behörde noch Zusatzabklärungen verlangen kann. Wenn nun der Gesuchsteller bereits im Bericht darlegt, welche Massnahmen mit welchen Kosten eine weitere Verhinderung der Umweltbelastung konkret ermöglichen würden, erübrigen sich solche späteren Zusatzabklärungen. Wenn der Gesuchsteller, der sein Projekt selber am besten kennt, diese Abklärungen selber vor Einreichung des Gesuches macht und dazu entsprechende Unterlagen bringt, dient dies eben der Beschleunigung des Verfahrens. Die Behörde verfügt dann bereits über die Unterlagen, aufgrund derer sie prüfen kann, ob der Grundsatz der Verhältnismässigkeit es z. B. verbietet, einen Tunnel zu verlangen, der 3 Millionen Franken kostet, wenn die Abklärungen des Gesuchstellers besagen, dass es sinnvoller wäre, eine Brücke zu bauen, da dies kostengünstiger wäre. Damit wäre die Streichung von Litera d kontraproduktiv. Der Entscheid würde im konkreten Fall verzögert.

4. Artikel 55 Absatz 1bis (neu) USG bezweckt, dass sich die Beschwerden von Umweltschutzorganisationen auf Vorbringen auf der Grundlage des Umweltschutzgesetzes reduzieren. Was würde dies bedeuten? Das schweizerische Umweltrecht reicht in die Fünfzigerjahre zurück. Damals hatten wir einzig ein Gewässerschutzgesetz. Die qualitativen und quantitativen Ziele des Gewässerschutzes sind daher zum Beispiel im Gewässerschutzgesetz und nicht im USG verankert. Wenn man nun die Prüfung von Projekten auf die Beschwerden gemäss USG beschränkt, wird ein wesentlicher Teil des schweizerischen Umweltrechtes ausgeblendet. Ein weiteres Beispiel ist der Schutz von Biotopen. Dieser ist vor allem im Natur- und Heimatschutzgesetz geregelt; dessen Einhaltung wäre daher einer konkreten Überprüfung durch eine Verbandsbeschwerde nicht mehr zugänglich. Mit Artikel 55 Absatz 1bis (neu) würde ein wesentlicher Teil unseres Umweltrechtes auf die Bestimmungen reduziert, die sich mehr oder weniger zufällig im USG befinden. Das darf nicht sein. Diese Beschränkung wäre nicht sachgerecht, denn Umweltschutz ist eine Querschnittaufgabe, die in den verschiedenen bundesrechtlichen oder kantonalrechtlichen Erlassen zum Tragen kommt.

5. Die verlangte Einengung der aufschiebenden Wirkung gemäss Artikel 55 Absatz 1bis (neu) USG und Artikel 12 Absatz 1bis (neu) des Natur- und Heimatschutzgesetzes wäre ebenfalls sachwidrig. Die anvisierte Sonderregelung für Verbandsbeschwerden würde bedeuten, dass einzig bestimmte Beschwerdeführer, nämlich die Verbände, besonders beschwert wären. Dies ist rechtsstaatlich stossend. Abzuklären ist in Abwägung der privaten Interessen auf sofortige Bauaufnahme gegenüber den öffentlichen Interessen auf Abwarten des Entscheides, ob einer Beschwerde aufschiebende Wirkung zukommen soll. Diese Abwägung hat nach sachlichen Kriterien zu erfolgen und nicht danach, wer Beschwerdeführer ist.

Die Mehrheit Ihrer Kommission lehnt in Kenntnis dieser Ergebnisse die Änderungen von USG und Natur- und Heimatschutzgesetz ab, weil einerseits die Vorschläge für eine Beschleunigung nicht zielführend sind, und andererseits, weil damit der Umweltverträglichkeitsprüfung gemäss USG gerade die "Weisheitszähne" gezogen würden. In Abwägung zwischen privaten und öffentlichen Interessen braucht die Umwelt gerade dann einen Anwalt, wenn sich die Privaten und Behörden aus wirtschaftlichen Erwägungen einig sind. Zudem hat der Bundesrat mit verschiedenen Massnahmen den Vollzug des USG und bei Umweltverträglichkeitsprüfungen bereits optimiert.

Auch aus diesem Grund lehnt Ihre Kommission die Motion mit 17 zu 5 Stimmen ab. Sie ist allerdings gleichzeitig der Meinung, dass das Parlament auf der Grundlage eines vom Bundesrat zu erstattenden Berichtes in zwei Jahren über die Auswirkung der Umweltverträglichkeitsprüfung auf den Vollzug der Umweltvorschriften und Bewilligungsverfahren sowie über allfällige Verbesserungsmassnahmen inklusive Gesetzesänderungen befinden können soll. Sie beantragt die Überweisung des Kommissionspostulates mit 16 zu 1 Stimmen bei 5 Enthaltungen.

Chiffelle Pierre · Nationalrat · Waadt · Sozialdemokratische Fraktion

La motion 00.3476 affirme avoir pour objet d'accélérer les procédures d'autorisation de construire et d'alléger les procédures de recours. Dans ce but, elle propose de modifier certains points des dispositions légales régissant l'étude d'impact sur l'environnement et le droit de recours des organisations de protection de l'environnement et celui des communes.

L'écrasante majorité de la commission considère que, tout en mettant en lumière un problème que l'on rencontre effectivement, la motion vise stratégiquement les mêmes buts que l'initiative parlementaire Fehr Hans 99.442 à laquelle notre Conseil n'a pas donné suite, par 102 voix contre 69, l'année dernière.

Une fois de plus, et en contradiction avec les études scientifiques menées à ce propos, la motion part de l'idée que les lenteurs des procédures de décision et de recours doivent être imputées au droit de recours des organisations de protection de l'environnement.

L'évaluation du droit de recours des associations menées par des professeurs du Centre d'étude, de technique et d'évaluation législatives de l'Université de Genève a confirmé le contraire. Les principales conclusions de cette étude sont les suivantes. Les organisations de protection de l'environnement ne sont à l'origine que d'une petite partie des recours déposés dans le domaine administratif, soit environ 1,4 pour cent pour ce qui est du Tribunal fédéral. De plus, ces recours sont nettement plus souvent admis que les autres, soit environ 3 à 5 fois plus souvent. Ainsi au Tribunal fédéral, 63 pour cent des recours des organisations protection de l'environnement sont admis contre seulement 18 pour cent des autres recours. Il est donc établi que ces organisations utilisent leur droit de recours avec retenue et uniquement de manière subsidiaire.

En réalité, le droit de recours des associations constitue une mesure de soutien appropriée et au coût avantageux pour l'application efficace du droit de l'environnement. On a d'ailleurs constaté que, même dans le cas de projets délicats du point de vue environnemental, les retards peuvent être évités si l'information dispensée et la consultation des organisations de protection de l'environnement interviennent suffisamment tôt et que le projet est soumis à un management professionnel.

En limitant le droit de recours des associations à l'application des seules dispositions de la loi sur la protection de l'environnement, on interdirait, de facto et de jure, à ceux qui sont le mieux placés pour apprécier l'application globale du droit de l'environnement d'invoquer par exemple des questions de protection du paysage, des sites, de l'eau, etc., alors que n'importe quel particulier ne poursuivant que des intérêts strictement privés ou égoïstes aurait à disposition la palette des principes posés par l'ensemble du droit de l'environnement. Pour les raisons déjà invoquées, il n'y a également aucun motif de limiter l'octroi de l'effet suspensif des recours formés par les associations et, bizarrement, par des communes, selon le texte de l'auteur de la motion, au cas où il est prouvé "que l'issue de la procédure influera sur l'exécution des travaux". Cela s'appellerait mettre la charrue devant les boeufs en voulant traire la génisse.

La majorité de la commission considère également que la motion vise clairement à affaiblir les études d'impact en tant qu'instrument, notamment dans la mesure où le rapport d'impact devrait se limiter aux indications absolument nécessaires, ces éléments partiels devant alors permettre de préjuger sur la question des incidences considérables, sans aucune analyse plus approfondie. Il y a, au contraire, tout lieu de penser que l'on ferait ainsi artificiellement progresser des dossiers incomplets. C'est finalement pour ce motif qu'ils échoueraient alors à un stade ultérieur de la procédure, un temps précieux ayant ainsi été perdu pour rien, alors que les adaptations nécessaires au problème soulevé dans le cadre de l'étude d'impact auraient probablement permis de le rendre acceptable tant pour le constructeur que pour les intervenants à l'enquête. Dans ce sens, les modifications légales proposées risqueraient fort d'aller à l'encontre du but visé.

Il ne faut, par ailleurs, pas perdre de vue que les projets qui sont soumis à l'étude d'impact sont relativement complexes dans des zones très denses, avec de multiples conflits d'intérêt où il faut étudier les effets sur le droit environnemental. Les projets simples passent sans problème et sont résolus rapidement. L'étude d'impact ne bloque ainsi aucun projet simple; par contre, le projet compliqué nécessite évidemment un certain temps. L'étude d'impact permet de révéler des problèmes non résolus précédemment et qui devront l'être de toute manière.

Pour les mêmes motifs, la majorité de la commission considère qu'il n'y a dès lors pas lieu d'accepter de transmettre cette motion sous forme de postulat.

Par contre, la commission rappelle son postulat du 9 mai 2000, dont l'objet est d'examiner les mesures qui permettraient la mise sur pied d'un code de déontologie à l'intention des recourants et des organisations de défense de l'environnement habilitées à recourir. En outre, elle vous propose aujourd'hui un postulat qui permettra à l'administration, après quelques années de mise en oeuvre, de procéder à une évaluation scientifique et systématique de l'instrument des études d'impact et de sa portée au niveau des projet et en relation avec les autres instruments, notamment en matière d'aménagement du territoire. Il s'agirait ainsi de déterminer dans quelle mesure il conviendrait d'améliorer l'efficacité des études d'impact sur l'environnement pour aboutir à une solution plus précoce des problèmes relevés, de telle sorte que, au moment de l'étude d'impact, les choses se déroulent rapidement.

Une minorité constituée de trois commissaires propose de transmettre la motion. Elle fait valoir que quelques-unes des organisations parmi les 29 concernées auraient fait un usage arbitraire et abusif de leur droit de recours. Elles feraient, selon eux, planer la menace d'un recours dans le but d'empêcher la réalisation d'un projet de construction, de le retarder ou d'exercer une influence sur la planification.

Selon la minorité, elles déposeraient des recours en dernière minute, même si toutes les conditions en matière de protection de l'environnement sont réunies. La minorité considère que le droit de recours accordé aux associations et l'étude d'impact sur l'environnement contribuent de manière non négligeable au ralentissement de certains projets, mettant ainsi en danger de nombreux emplois.

Cette opinion n'est évidemment pas partagée par la majorité de la commission qui vous propose, par 17 voix contre 5, de rejeter la motion et, par 16 voix contre 1, de transmettre un postulat intitulé "Rapport sur la mise en oeuvre de l'étude d'impact sur l'environnement et des procédures d'autorisation".

Baumann J. Alexander · Nationalrat · Thurgau · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Der Ständerat hat mit 26 zu 8 Stimmen und entgegen dem Antrag des Bundesrates, der den Vorstoss als Postulat entgegenzunehmen bereit war, die Überweisung als Motion beschlossen. Ich ersuche Sie im Namen der Kommissionsminderheit ebenfalls, den Vorstoss als Motion zu überweisen. Was will die Motion?

1. Eine Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) soll nur dann durchgeführt werden müssen, wenn Vorschriften zum Schutze der Umwelt verletzt werden können und nicht schon, wenn Anliegen des Umweltschutzes berührt werden.

2. Eine UVP muss sich auf das zwingend Notwendige beschränken - eigentlich eine Selbstverständlichkeit, die aber leider ins Gesetz geschrieben werden muss, weil die Praxis ein anderes Bild zeigt. So schreibt der Bundesrat in seiner Stellungnahme zu dieser Motion: "Trotz der grundsätzlich positiven Beurteilung der UVP wird bei der Abwicklung, insbesondere bei den UV-Berichten, in Einzelfällen tatsächlich über das Ziel hinausgeschossen. Solchen Mängeln ist aus der Sicht des Bundesrates in erster Linie mit einer Verbesserung des Vollzuges und einer besseren Information zu begegnen. So wird das Buwal demnächst unter dem Titel 'Leitsätze zur UVP' konkrete Massnahmen und Empfehlungen zur Optimierung der UVP veröffentlichen. Die Publikation wird insbesondere empfehlen, wie sich UV-Berichte auf das Wesentliche beschränken lassen." So viel sei aus der Stellungnahme des Bundesrates zitiert. Der Bundesrat lässt aber offen, ob zur weiteren Optimierung wirklich zusätzliche Gesetzesänderungen notwendig sind und wie diese gegebenenfalls ausgestaltet werden müssen. Dies lasse sich erst dann beurteilen, so der Bundesrat, "wenn die Auswirkungen der bereits getroffenen Massnahmen zur Verfahrensbeschleunigung bekannt sind".

Alleine mit Zuwarten wird nichts verbessert! Wir wollen und können es uns nicht leisten, mit weiteren Verzögerungen das Baugewerbe und die Wirtschaft im Allgemeinen in eine Rezession zu treiben.

3. Der Motionär will zudem, dass bei der UVP auch eine Untersuchung über Massnahmen entfällt, die eine weitere, über das gesetzliche Mass hinausgehende Verminderung der Umweltbelastung herbeiführen könnten.

4. Er will, dass die Bewilligungsbehörde - obwohl das Projekt der Sache nach von der abstrakten Liste über die UVP-Pflicht erfasst wird - aufgrund eines summarischen Berichtes direkt entscheiden kann, wenn im konkreten Fall keine erheblichen Auswirkungen auf die Umwelt zu erwarten sind. Auch das ist lediglich - aber aus guten Gründen - ein Anheben auf Gesetzesstufe, damit es endlich auch so gehandhabt wird.

5. Es geht mit dieser Motion nicht um die Aufhebung des Verbandsbeschwerderechtes. Der Rat hat vor kurzem einen Vorstoss Fehr Hans (Parlamentarische Initiative 99.442) abgelehnt. Wird dieses Recht aber mit den von den Organisationen wahrzunehmenden wichtigen Interessen begründet, sollte es auch dort seine Grenze finden, wo es über diese wichtigen Interessen hinaus geht. Beschwerden im Bereich des Umweltschutzgesetzes sind auf Vorbringen zu beschränken, die sich auf das Gesetz und die ausführenden Verordnungen stützen. Dagegen sollten sich Beschwerden im Bereich des Heimatschutzes auf dessen Belange beschränken.

6. Jetzt kommt eigentlich das Wichtigste: Die Beschwerde darf den Baubeginn und den Baufortgang nicht hindern, wenn der Ausgang des Verfahrens die Bauausführung nachweislich nicht beeinflusst. Das bedeutet, dass ein Einwand in einem untergeordneten Punkt, der für die Frage, ob überhaupt gebaut werden kann, nicht entscheidend sein kann und darf, sondern der allenfalls das "Wie" betrifft, den Bau auch nicht verzögern darf.

Ich nenne als Beispiel das Bauvorhaben Eurogate, diese Zwei-Milliarden-Überbauung des Geleiseareals beim Hauptbahnhof Zürich. Dort ging es um zonenkonforme, wirtschaftlich wichtige Dienstleistungs- und Gewerbebauten, bei denen ein "Verband Chronischer Stänkerer", kurz VCS, mittels Verbandsbeschwerde eine zu hohe Zahl von Parkplätzen gerügt hatte. Diese Beschwerde hat das Baubewilligungsverfahren dermassen in die Länge gezogen, dass das Bauvorhaben schliesslich aufgegeben werden musste. Eine solche Beschwerde darf doch nicht das ganze Bauvorhaben über Jahre verzögern, denn der Ausgang der Beschwerde kann höchstens dazu führen, dass die allenfalls zu viel erstellten Parkplätze nicht genutzt werden können oder umgenutzt werden müssen.

Wir wollen hier nicht darüber diskutieren, mit welcher Summe der VCS zum Rückzug seiner Beschwerde zu bewegen gewesen wäre. Wer sich dafür interessiert, möge sich bei den involvierten Kreisen, namentlich bei den Finanzierungspartnern, erkundigen.

Die Verbandsbeschwerde als Instrument der Korruption wird eben leider nicht überall so transparent wie im Thurgauer Fall Ulmberg, in welchem der World Wildlife Fund als Beschwerdeberechtigter eine Zahlung in einer Höhe entgegengenommen hat, "die eigentlich ein Honorar auch für einen Rechtsverzicht war", wie es ein beteiligter Rechtsanwalt und Parlamentarier bestätigt hat.

Es ist davon auszugehen, dass sich die Nichtannahme dieses Zwei-Milliarden-Projektes auf die Baukonjunktur im Raum Zürich massiv auswirken wird. Die Arbeitslosenversicherungsbezüger lassen grüssen.

Alle reden von Deregulierung. Hier bietet sich eine sogar notwendig wahrzunehmende Gelegenheit, im Bereich des Bauens den Bundesrat zu einem kleinen Schritt in die richtige Richtung zu bewegen.

Bieten Sie Hand dazu, überweisen Sie die Motion Hofmann Hans.

Leuenberger Moritz · BPR-M · Bundesrat · Zürich

Der Bundesrat hat dem Ständerat beantragt, die Motion nicht zu überweisen, und hat angeboten, den Vorstoss als Postulat entgegenzunehmen, aus den Gründen, die jetzt grossenteils schon genannt wurden. Die wesentlichen Gründe für die Länge des Verfahrens liegen nicht bei der UVP, sondern anderswo: Ungenügende Gesuchsunterlagen werden eingereicht, und vor allem werden, wenn es um raumplanerische Standortfestlegungen geht, die Abklärungen ungenügend vorgenommen. Wenn es um Grossvorhaben geht, dann gibt es automatisch Interessenkonflikte, die eben ihre Zeit brauchen; Stichwort Eurogate in Zürich.

Die Gesetzesänderungen, welche die Motion vorschlägt, sind für die Erreichung der angestrebten Ziele untauglich. Es handelt sich um Änderungen, die bereits dem geltenden Recht entsprechen und deshalb unnötig sind. Teils erschweren sie die Rechtsanwendung und würden dann ihrerseits zu Verzögerungen führen. Wir haben uns im Nationalrat über die Verbandsbeschwerde schon einmal ausführlich unterhalten. Auch im Bereich der UVP ist der Bundesrat bereit, eine wissenschaftliche Evaluierung vorzunehmen. Er ist dazu auch vom Gesetz her verpflichtet, und er hat das getan. Was das Resultat ist, wurde von den Berichterstattern hier vorgetragen.

Nun stehen wir vor einer neuen Situation. Die Mehrheit der Kommission beantragt, die Motion nicht zu überweisen, und gewissermassen im Sinne eines Gegenvorschlages unterbreitet sie ein Postulat. Dieses Kommissionspostulat hat den gleichen Wortlaut wie die Schlussfolgerungen des Bundesrates in seiner Stellungnahme zur Motion Hofmann Hans.

Der Bundesrat kann sich daher dem Antrag der Mehrheit der Kommission anschliessen.

Abstimmung

00.3476

Abstimmung - Vote

Für Überweisung der Motion .... 78 Stimmen

Dagegen .... 80 Stimmen

01.3266

Überwiesen - Transmis