Vernehmlassungsgesetz. Änderung

Joder Rudolf · Mit-M · Nationalrat · Bern · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Es handelt sich bei dieser Vorlage um eine Teilrevision des Vernehmlassungsgesetzes. Ausgangspunkt dieser Teilrevision war eine Evaluation der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle (PVK), die in den Jahren 2010 und 2011 im Auftrag der Geschäftsprüfungskommissionen durchgeführt worden war. Vorgängig war wiederholt Kritik geäussert worden wegen zu kurzer Fristen, fehlender Transparenz bei der Adressatenauswahl und fehlender Transparenz bei der Auswertung der Vernehmlassungsantworten.

Die GPK des Nationalrates nahm im September 2011 vom Evaluationsbericht der PVK Kenntnis und formulierte verschiedene an den Bundesrat gerichtete Empfehlungen zur Verbesserung des Vernehmlassungsverfahrens. Zudem nahm das Parlament im Herbst 2012 drei Postulate an (12.3649, 12.3650 und 12.3651), die den Bundesrat beauftragten zu prüfen, wie mehr Transparenz bei der Ergebniskommunikation erreicht werden könne, ob er an der konferenziellen Anhörung festhalten wolle und welche Unterschiede zwischen Anhörung und Vernehmlassung bestünden. Die geäusserte Kritik, die verschiedenen Empfehlungen der GPK und auch die Prüfungsaufträge der verschiedenen Postulate haben nun Eingang in diese vorliegende Gesetzesrevision gefunden. Die wichtigsten Neuerungen der Vorlage sind die folgenden:

Erstens soll die Rolle der Bundeskanzlei bei der Vorbereitung, bei der Koordination und bei der Durchführung der Vernehmlassungsverfahren gestärkt werden. Zweitens wird keine Unterscheidung mehr gemacht zwischen Vernehmlassung und Anhörung. Stattdessen soll es zweierlei Vernehmlassungen geben, nämlich solche, die vom Bundesrat eröffnet werden, und solche zu Vorhaben von untergeordneter Bedeutung, die von einem Departement oder von der Bundeskanzlei eröffnet werden. Drittens soll die Transparenz der Ergebniskommunikation verbessert werden. Viertens wird die Begründungspflicht bei Fristverkürzungen und die Möglichkeit der Fristverlängerung in bestimmten Fällen und Situationen eingeführt. Schliesslich, fünftens, wird das konferenzielle Verfahren abgeschafft.

Das Vernehmlassungsverfahren ist ein wichtiges Instrument. Es geht darum, frühzeitig Transparenz über beabsichtigte Gesetzesprojekte zu schaffen und die Chancen der Vorlagen zu testen. Das Verfahren dient dazu, die Erwartungssicherheit der Rechtsunterworfenen zu fördern.

Im Namen der SPK unseres Rates bitte ich Sie, auf diese Vorlage einzutreten.

Amarelle Cesla · Mit-F · Nationalrat · Waadt · Sozialdemokratische Fraktion

Nous examinons ici un projet de révision partielle de la loi sur la consultation. Dans le cadre du processus législatif, la consultation est un instrument déterminant qui s'inscrit dans un moment charnière pour l'élaboration d'une loi. Bien des organismes, des autorités, des cantons, peuvent par là même s'assurer que leurs intérêts sont pris en compte et que leurs droits constitutionnels sont respectés. Une consultation effectuée dans les règles de l'art contribue à la qualité des actes législatifs et à la facilitation de leur mise en oeuvre.

Malgré l'ancrage solide de l'instrument de la consultation dans notre système démocratique, la loi sur la consultation n'existe concrètement que depuis le 18 mars 2005. Cette loi visait à ramener la procédure à l'essentiel et à améliorer la consultation au plan qualitatif. Il y a trois ans, plusieurs critiques ont été émises, notamment sur le problème des délais trop brefs et sur le manque de transparence, et la Commission de gestion a décidé dès lors de s'attaquer à la question de la procédure de consultation et a chargé le Contrôle parlementaire de l'administration (CPA) de procéder à une évaluation. En s'appuyant sur le rapport du CPA, la Commission de gestion de notre conseil a élaboré, le 7 septembre 2011, des recommandations pour l'amélioration de l'efficacité et de la transparence de la procédure de consultation ainsi que trois postulats déposés en 2012 (12.3649, 12.3650 et 12.3651). Ces textes sont à l'origine des mesures décidées par le Conseil fédéral le 15 février 2012 pour élaborer le présent projet.

Neuf ans après son adoption, la loi sur la consultation a besoin d'être améliorée essentiellement sur quatre points: le rôle et les compétences de la Chancellerie fédérale dans le domaine de la coordination et de la réalisation de la procédure, la suppression de la distinction entre "consultation" et "audition", la transparence dans la communication des résultats et l'introduction de l'obligation de justifier tout raccourcissement du délai.

Votre commission vous recommande, à l'unanimité, d'entrer en matière sur ce projet de loi.

Streiff-Feller Marianne · Mit-F · Nationalrat · Bern · Fraktion CVP-EVP

Die CVP/EVP-Fraktion unterstützt die von der GPK angestossenen Änderungen dieser Gesetzesvorlage und ist deshalb für Eintreten.

Das Instrument der Vernehmlassung ist in der schweizerischen Rechtsetzungspraxis eine wichtige und wohl unverzichtbare Eigenheit. Allerdings ist die zielführende Anwendung des Verfahrens mit sehr viel planerischem und administrativem Aufwand und dann vor allem auch mit Geduld verbunden. Unter grossem Zeitdruck haben in der Vergangenheit Bundesstellen versucht, den Vernehmlassungsprozess abzukürzen. Ich erwähne hier lediglich Geschäfte wie die NFA, den Ärztestopp oder die Defizitgarantie des Bündner Olympiaprojektes. Da wurde die Vernehmlassungsfrist von üblicherweise drei Monaten auch schon mal auf lediglich vier Wochen reduziert. Oder es musste für Vorhaben von grosser politischer, finanzieller, wirtschaftlicher, ökologischer, sozialer oder kultureller Tragweite sogar eine konferenzielle Vernehmlassung oder Anhörung ausreichen. Unter den Parteien von links bis rechts und den Kantonen wuchs der Eindruck, der Bundesrat nehme das Instrument der Vernehmlassung nicht mehr genügend ernst.

Die Absicht des Bundesrates, das Vernehmlassungsgesetz zu überarbeiten, stösst deshalb auf breite Zustimmung. Insbesondere der Verzicht auf das heutige Anhörungsverfahren ist konsequent umzusetzen. Weiter muss den Stellungnahmen der Kantone besonderes Gewicht zukommen, wenn Bundesvorhaben deren Interessen betreffen. Und schliesslich besteht Handlungsbedarf bei der Regelung der Vernehmlassungsfrist.

Kurze Fristen behindern die Meinungskonsolidierung sowie die Entscheidungsfindung. Den interessierten Kreisen ist es oft nicht mehr möglich, sich eingehend mit der jeweiligen Thematik zu befassen. Besonders Parteien, bei welchen eine breite Abstützung innerhalb der Gruppierung nötig ist, werden so vor grosse organisatorische Schwierigkeiten gestellt. Zu kurze Fristen bei den Vernehmlassungsverfahren können sich zudem in den Räten rächen, indem es betreffend die politische Akzeptanz zu anderen Resultaten kommen kann, als vorher durch die Vernehmlassungsantworten signalisiert wurde.

Ein besonderes Augenmerk ist auf die Verzichtpraxis zu richten. Auf die Durchführung einer Vernehmlassung ist nur in gut begründeten Ausnahmefällen zu verzichten; dies allerdings nur dann, wenn vorwiegend verwaltungsinterne Abläufe und Zuständigkeiten betroffen sind oder wenn keine neuen Erkenntnisse zu erwarten sind, weil die Positionen der Vernehmlassungsteilnehmer bereits bekannt sind.

Die CVP/EVP-Fraktion wird der Vorlage, wie gesagt, zustimmen und in allen Punkten die Mehrheit unterstützen.

Glättli Balthasar · Mit-M · Nationalrat · Zürich · Grüne Fraktion

Ich kann nahtlos an das Votum von Marianne Streiff anschliessen: Auch die Grünen empfehlen Ihnen, überall mit der Mehrheit zu stimmen. Wir haben schon in der Vernehmlassung zur Änderung des Vernehmlassungsverfahrens gesagt, dass wir das Aufgeben der Anhörung richtig finden. Ich möchte jetzt nicht die ganze Geschichte repetieren, sondern Ihnen nur noch kurz zu zwei Punkten, die umstritten sind, die Haltung der Grünen erläutern.

Bei Artikel 3 Absatz 1bis, bei dem ein Antrag der Minderheit Rutz Gregor besteht, sind wir ganz klar der Überzeugung, dass es falsch wäre, wenn man vorschreiben würde, dass vor Erteilung eines Verhandlungsmandats bereits eine Vernehmlassung gemacht werden müsse. Auf den ersten Blick leuchtet es durchaus ein, dass man nicht das Gefühl haben will, am Schluss nur Ja oder Nein sagen zu können. Als wir das in der Kommission genauer angeschaut haben, mussten wir allerdings bemerken, dass es letztlich dem Ziel, das im Bereich von internationalen Verträgen wohl auch die SVP verfolgt - möglichst gute Resultate für die Schweiz herauszuholen -, abträglich ist, wenn man den Antrag der Minderheit Rutz Gregor annimmt. Da wird eine Verhandlungsposition, die der Bundesrat nach der Vernehmlassung einnimmt, allenfalls sogar bereits vor Aufnahme der Verhandlungen geschwächt, weil die Gegenseite dann natürlich auch den Vernehmlassungsbericht lesen kann und weiss, dass der Bundesrat vielleicht nicht in allen Fragen mit der ungeteilten Zustimmung aller interessierten Kreise und Parteien rechnen kann. In jeder Verhandlung ist man aber schwächer - das ist ein Normalzustand -, wenn man nicht mit gestärktem Rücken hineingeht, sondern schon die Opposition von zu Hause im Nacken sitzen hat.

Zudem gibt es ja Artikel 152 des Parlamentsgesetzes, der vorsieht, dass immer vor der Erteilung eines solchen Mandats zumindest das Parlament - in diesem Fall ist es die zuständige Kommission, also die APK - informiert werden muss. Somit ist gewährleistet, dass nicht irgendwelche Verhandlungsmandate beschlossen werden, die fernab von jeglicher politischer Realität sind.

Eine kurze Schlussbemerkung noch zu Artikel 4 Absatz 4: Wir finden es richtig, dass die Kommission Ihnen beantragt, den Adressatenkreis nicht willkürlich zu beschränken. Ich kann hier Kollege Pfister zustimmen, der zu dieser Geschichte gesagt hat, man könne sich ja dann selbst beschränken, wenn man finde, etwas sei nicht wichtig - hier bin ich für einmal zu 150 Prozent mit Herrn Kollege Pfister einig. Es steht jedem und jeder von uns, jeder Partei und jeder Interessengruppe frei, sich in einem solchen Fall nicht zu äussern, auch wenn man zum Adressatenkreis gehört. Diese Freiheit kann und will uns niemand nehmen. Aber es macht keinen Sinn, dass zu Zeiten, in welchen diese Informationen ja sowieso elektronisch versandt werden, eine künstliche Einschränkung des Verteilers bei gewissen Vernehmlassungsvorlagen vorgesehen wird.

Stimmen Sie in diesem Sinne mit der Mehrheit, und unterstützen Sie diese vernünftige Vorlage!

Tschümperlin Andy · Mit-M · Nationalrat · Schwyz · Sozialdemokratische Fraktion

Das Vernehmlassungsverfahren ist eine wichtige Möglichkeit der Partizipation und der politischen Gestaltung im Rechtsetzungsverfahren. Es ist ein Verfahren, um eine breite Meinung einzuholen. Kantone, Parteien, Sozialpartner und Verbände sind eingebunden. Aus demokratiepolitischer und rechtsstaatlicher Sicht misst die Sozialdemokratische Partei dem Vernehmlassungsverfahren einen hohen Stellenwert bei. Umso wichtiger sind Anpassungen, die zu mehr Transparenz führen.

Darum unterstützen wir das Gesetzesprojekt, welches das Vernehmlassungsverfahren transparenter gestaltet und das verbindliche Fristen setzt. In Zukunft sollen Vernehmlassungsverfahren wie zum Beispiel jenes zum Armeebericht 2010 der Vergangenheit angehören: Damals wurden die Parteien mit Schreiben vom 28. Mai 2010 eingeladen, bis zum 10. Juli 2010 schriftlich zum Entwurf des Armeeberichtes 2010 Stellung zu nehmen. Das VBS kündigte an, dieser werde ab dem 7. Juni 2010 im Internet verfügbar sein. Dennoch lag bis am 8. Juli 2010, also kurz vor Ferienbeginn, kein Entwurf des Armeeberichtes 2010 vor, sondern bloss ein Foliensatz und ein paar mündliche Ausführungen eines Brigadiers. Ein solches Anhörungsverfahren ist politisch und rechtlich höchst fragwürdig, wie man sieht, wenn man vor allem die finanziellen Auswirkungen dieses Armeeberichtes betrachtet.

Der Aufhebung der begrifflichen Unterscheidung zwischen "Vernehmlassung" und "Anhörung" stimmen wir zu wie auch der Transparenz der Ergebniskommunikation, welche durch die zwingende Veröffentlichung eines Ergebnisberichtes erreicht werden soll. Dass eine Fristverkürzung oder eine konferenzielle Vernehmlassung einer sachlich hinreichenden Begründung bedürfen, wird explizit begrüsst. Mit dem Instrument der konferenziellen Vernehmlassung sollte zurückhaltender umgegangen werden als in der Vergangenheit; der Nutzen dieses Vorgehens gegenüber dem regulären Vorgehen sollte vorgängig jedes Mal sorgfältig abgewogen werden. Dass die Beteiligten den Aufwand für die Vernehmlassungen möglichst gering halten wollen, ist nachvollziehbar. Auf der anderen Seite ist der sorgfältige Einbezug der betroffenen Kreise unabdingbar für die Qualität und die Akzeptanz der Ergebnisse. Auch bei einer konferenziellen Vernehmlassung muss die Gelegenheit zur schriftlichen Stellungnahme gewährt werden.

Die SP-Fraktion unterstützt hier immer die Mehrheit. Wichtig ist diese Mehrheitsposition vor allem bei Artikel 3: Hier verlangt die Minderheit Rutz Gregor, dass vor und nach der Erteilung eines Verhandlungsmandats ein Vernehmlassungsverfahren zu eröffnen sei, also vorher und nachher. Das Vertrauen in den siebenköpfigen Bundesrat wird mit diesem Antrag schon sehr arg strapaziert. In eine Konkordanzregierung, in die eine grosse Mehrheit eingebunden ist, wird die Meinung der Parteien sicher immer hineingetragen. Mit diesem Minderheitsantrag würden die schon heute langen Verfahren zusätzlich verlängert, und das ist absolut nicht sinnvoll.

Mit dieser Gesetzesvorlage werden die Empfehlungen der GPK-NR aus dem Jahre 2011 umgesetzt. Die SP-Fraktion wird daher auf die Vorlage eintreten und die Änderungen des Vernehmlassungsgesetzes annehmen.

Schneeberger Daniela · Mit-F · Nationalrat · Basel-Landschaft · FDP-Liberale Fraktion

Die FDP-Liberale Fraktion begrüsst das Vorhaben einer punktuellen Anpassung des heutigen Vernehmlassungsverfahrens.

Die Aufhebung der Unterscheidung zwischen Vernehmlassung und Anhörung und die Schaffung eines einheitlichen Verfahrens mit den gleichen Regeln für zwei Typen von Vernehmlassungen ist zweckmässig. Damit werden die bisher bestehenden Unklarheiten im Zusammenhang mit dem Verfahren der Anhörung beseitigt. Es ist eine bessere Abgrenzung möglich zwischen den vom Bundesrat eröffneten Vernehmlassungen und den Vorhaben von untergeordneter Tragweite, die in der Kompetenz der Bundeskanzlei und der Departemente liegen. In diesem Sinne ist es auch richtig, dass der Kreis der Adressaten nur im letzteren Fall eingeschränkt werden kann.

Auch die Stärkung der Rolle der Bundeskanzlei hinsichtlich der Koordination der Vernehmlassungsverfahren und die verbesserte Transparenz der Ergebniskommunikation finden unsere Zustimmung. Gegen die Einführung einer Begründungspflicht bei einer Fristverkürzung ist nichts einzuwenden.

Mit einer Kürzung der Vernehmlassungsfrist hingegen ist keine konsolidierte Meinungsbildung und Entscheidungsfindung innerhalb der Kantone, der politischen Parteien und der interessierten Kreise möglich. Damit wird eine konstruktive Beteiligung an der Meinungsbildung und Entscheidungsfindung des Bundes stark eingeschränkt. So wird das eigentliche Ziel des Vernehmlassungsverfahrens nicht erreicht. Wenn politische Parteien ihre Positionen aufgrund von zu kurzen Vernehmlassungsfristen erst bei der Abstimmung im Parlament geltend machen können, schafft ein Vernehmlassungsverfahren einzig Mehrkosten. Die FDP hat deshalb vom Bundesrat gefordert, dass er hier neben der Einführung einer Begründungspflicht weitere Leitplanken setzt, die garantieren, dass Vernehmlassungsverfahren nur bei ausserordentlicher Dringlichkeit und ausnahmsweise mit verkürzten Fristen durchgeführt werden können. Die Formulierung des Ständerates in Artikel 7 Absatz 4 erfüllt diese Forderung. Darum unterstützt unsere Fraktion diese Änderung durch die Kleine Kammer.

Ebenfalls fraglich erscheint uns die Zweckmässigkeit des Verfahrens der konferenziellen Vernehmlassung. Es ist richtig, dass der Bundesrat unserem Begehren nachgekommen ist, auf das ausschliesslich konferenzielle Verfahren zu verzichten, indem er sagt, dass alle Vernehmlassungen schriftlich zu machen sind. Das konferenzielle Vernehmlassungsverfahren hat enorme Mängel: eine faktische Beschränkung der Teilnehmenden, zu kurze Fristen aufgrund der Dringlichkeit und ein erheblicher organisatorischer Aufwand.

Vernehmlassungen sind ein wichtiges, ja unverzichtbares Instrument unseres direktdemokratischen politischen Systems. Parteien, betroffene Interessengruppen und schliesslich auch interessierte Bürgerinnen und Bürger können sich so bereits sehr frühzeitig in den Gesetzgebungsprozess einbringen. Vernehmlassungen dienen dazu, den politischen Puls zu fühlen und den Meinungsbildungsprozess sehr breit abzustützen. In diesem Sinne müssen wir dieses Instrument ernsthaft pflegen und auch weiterführen. Es ist ein wichtiger Bestandteil unserer politischen Kultur.

Nachdem ihre wesentlichen Forderungen erfüllt sind, tritt die FDP-Liberale Fraktion auf dieses Geschäft ein und folgt den Anträgen der Kommissionsmehrheit.

Lustenberger Ruedi · P-M · Nationalrat · Luzern · Fraktion CVP-EVP

Präsident (Lustenberger Ruedi, Präsident): Die SVP-Fraktion spricht sich für Eintreten aus.

Casanova Corina · BK-F · Graubünden

Das Vernehmlassungsverfahren ist bei uns in der Schweiz wie die politischen Rechte, das Initiativ- und das Referendumsrecht selbstverständlich. Es war früher nicht gesetzlich geregelt und hat sich erst im Verlaufe der Zeit etabliert. Erst nach etwa hundert Jahren hat der Bundesrat im Jahr 1970 erstmals Weisungen für die Durchführung von Vernehmlassungsverfahren erlassen. 1991 wurde das Verfahren in einer Verordnung geregelt, 1999 wurde es in der neuen Bundesverfassung verankert.

Das Gesetz, das jetzt teilweise revidiert wird, ist 2005 in Kraft getreten. Es betrifft ein Verfahren, das in einem breiten Rahmen Meinungen einholen soll: bei den Kantonen, bei den Parteien und den Verbänden. Trotzdem ist es kein eigentliches Bürgerbeteiligungsverfahren: Es ist ein Instrument, um die Kantone und die Zivilgesellschaft und damit die sachkundigen und organisierten Kreise in die Rechtsetzung auf Bundesebene einzubeziehen. Das Vernehmlassungsverfahren ist ein wichtiges Instrument, um frühzeitig Transparenz über die Gesetzgebungsprojekte und andere wichtige Vorhaben des Bundes zu schaffen und die Chancen der Vorlagen für den Bundesrat und die parlamentarischen Kommissionen zu testen. Es dient der Erwartungssicherheit betreffend die Regelungsadressaten und fördert die Kontinuität und Stabilität der Staatstätigkeit. Im Gegensatz zu ähnlichen Instrumenten im Ausland ist das Vernehmlassungsverfahren bei uns sehr stark strukturiert.

Die Geschäftsprüfungskommissionen beauftragten im Januar 2010 die Parlamentarische Verwaltungskontrolle mit einer Evaluation zum Vernehmlassungs- und Anhörungsverfahren des Bundes. Gestützt auf den Bericht der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle erarbeitete die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates ihrerseits einen Bericht mit Empfehlungen an den Bundesrat und verabschiedete diesen Bericht am 7. September 2011. Der Bundesrat nahm am 15. Februar 2012 Stellung. Er nahm die Empfehlungen der Geschäftsprüfungskommission teilweise an. Er beauftragte die Bundeskanzlei, in Zusammenarbeit mit den Departementen eine Änderung des Vernehmlassungsgesetzes auszuarbeiten und ihm dann eine Vernehmlassungsvorlage zu unterbreiten.

Der Bundesrat hat zwischen November 2012 und April 2013 eine Vernehmlassung zur Revision des Vernehmlassungsrechts durchgeführt. Es sind insgesamt 64 Stellungnahmen eingegangen. Neben der KdK und der Schweizerischen Staatsschreiberkonferenz haben 17 Kantone eigene Stellungnahmen eingereicht; 7 Parteien sowie die Dachverbände, Gemeinden und Städte haben eine Stellungnahme abgegeben; 18 weitere Eingaben kamen von den Dachverbänden der Wirtschaft und der Sozialpartner.

Was sind die wichtigsten Gesetzesänderungen? Eine wichtige Änderung ist, dass der Bundesrat nicht mehr zwischen Vernehmlassung und Anhörung unterscheiden will. Diese Unterscheidung wurde auch im Bericht der GPK kritisiert. Der Bundesrat möchte ein klares Vernehmlassungsrecht schaffen, und deshalb will er auf diese Unterscheidung verzichten. Weiter hat der Bundesrat auch die Kritikpunkte, die hier erwähnt worden sind - vor allem auch die Kritik seitens der Kantone, die auch immer vorgebracht wird, dass die Fristen nicht eingehalten würden -, ernst genommen. Er regelt jetzt diese Fristen klar mit ganz stark eingeschränkten Ausnahmemöglichkeiten. Ferner gibt es auch mehr Transparenz bei den Ergebnissen - die fehlende Transparenz ist hier auch bemängelt worden. Es ist ein Anliegen des Bundesrates, dass diese Ergebnisse in einem Vernehmlassungsbericht immer auch dargestellt werden.

Es gibt zwei Arten von Vernehmlassungen, eine obligatorische und eine fakultative. Die beiden Verfahren sollen vereinheitlicht werden. Es ist auch vorgesehen, dass es für diejenigen Verfahren, die sich bis jetzt bewährt haben, die aber nirgends gesetzlich verankert sind, nun auch eine gesetzliche Vorgabe gibt. Das betrifft vor allem die Regelung für jene Fälle, in denen auf ein Vernehmlassungsverfahren verzichtet werden kann.

Der vorliegende Entwurf wurde der Subkommission der GPK im Januar dieses Jahres vorgestellt. Die Subkommission kam zum Ergebnis, dass die Empfehlungen der GPK vollständig umgesetzt worden sind.

Es ist ein Anliegen des Bundesrates, dass das Vernehmlassungsverfahren verwesentlicht wird und keine unnützen und bürokratischen Verfahren durchgeführt werden. Es liegt im Interesse des Bundesrates, frühzeitig mehrheitsfähige Gesetzesvorlagen zu erarbeiten und dem Parlament zu unterbreiten.

Ich danke Ihnen für das Eintreten.

Lustenberger Ruedi · P-M · Nationalrat · Luzern · Fraktion CVP-EVP

Eintreten wird ohne Gegenantrag beschlossen

L'entrée en matière est décidée sans opposition

Bundesgesetz über das Vernehmlassungsverfahren

Loi fédérale sur la procédure de consultation

Detailberatung - Discussion par article

Titel und Ingress, Ziff. I Einleitung

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Beschluss des Ständerates

Titre et préambule, ch. I introduction

Proposition de la commission

Adhérer à la décision du Conseil des Etats

Angenommen - Adopté

Art. 1

Antrag der Mehrheit

Zustimmung zum Beschluss des Ständerates

Antrag der Minderheit

(Joder, Brand, Bugnon, Fehr Hans, Pantani, Pfister Gerhard, Rutz Gregor)

Abs. 2

Unverändert

Art. 1

Proposition de la majorité

Adhérer à la décision du Conseil des Etats

Proposition de la minorité

(Joder, Brand, Bugnon, Fehr Hans, Pantani, Pfister Gerhard, Rutz Gregor)

Al. 2

Inchangé

Präsident (Lustenberger Ruedi, Präsident): Der Antrag der Minderheit wird statt durch Herrn Joder durch Herrn Rutz vertreten.

Rutz Gregor A. · Mit-M · Nationalrat · Zürich · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Vernehmlassungen haben in der direkten Demokratie eine wichtige Funktion, weil sie den frühzeitigen Einbezug aller relevanten politischen Kräfte und den frühzeitigen Austausch verschiedener Meinungen ermöglichen. Darum sind wir auch für Eintreten gewesen. Diese Mitsprache aller politischen Kräfte, aber auch von Unternehmen, Gewerbebetrieben und anderen Organisationen gibt die Basis für mehrheitsfähige Gesetze, für eine breite Akzeptanz unserer Rechtsordnung und damit auch für Rechtssicherheit. Diese wiederum erfordert aber eine Übersichtlichkeit der Rechtsordnung, die Klarheit der geltenden Bestimmungen und damit auch eine gewisse Zurückhaltung seitens des Gesetzgebers.

Wenn Sie jetzt Absatz 2 anschauen, dann sehen Sie, dass nicht mehr nur der Bundesrat oder eine parlamentarische Kommission ein Vernehmlassungsverfahren eröffnen können, vielmehr soll eine Vielzahl anderer Stellen ein Vernehmlassungsverfahren in Gang setzen und damit den Erlass gesetzlicher Bestimmungen planen können. Das ist genau das, was wir nicht wollen. Wir meinen, es sei seitens des Gesetzgebers sowieso grundsätzlich und überall eine viel grössere Zurückhaltung angebracht. Entsprechend wäre es auch richtig, die Bestimmungen bezüglich der Vernehmlassungsverfahren so zu lassen, wie sie sind. Das heisst, dass ein solches Verfahren vom Bundesrat oder von einer parlamentarischen Kommission eröffnet werden kann, nicht aber von jeder x-beliebigen Stelle, was weder der Rechtssicherheit noch der Mitsprache nützt. Eine Flut von Vernehmlassungen würde das Gegenteil bewirken.

Darum bitte ich Sie, den Antrag der Minderheit Joder zu unterstützen.

Casanova Corina · BK-F · Graubünden

Der Bundesrat schlägt vor, dass Vernehmlassungsverfahren auch von Departementen eröffnet werden können. Es ist wichtig, dass Vernehmlassungsverfahren zu verschiedenen Gesetzesvorlagen auch von den Departementen eröffnet werden können, nicht nur auf der Ebene des Bundesrates.

Ich bitte Sie daher, dem Bundesrat und der Mehrheit der Kommission zu folgen.

Amarelle Cesla · Mit-F · Nationalrat · Waadt · Sozialdemokratische Fraktion

La commission vous invite à adhérer à la décision du Conseil des Etats, qui prévoit à l'alinéa 2 que les procédures de consultation soient ouvertes non seulement par le Conseil fédéral ou une commission parlementaire, mais aussi par un département, par la Chancellerie fédérale ou encore par une unité compétente de l'administration fédérale centrale ou décentralisée, pour autant que la compétence d'édicter des règles de droit lui ait été déléguée.

La proposition de la minorité Joder pose la question de l'ouverture de la procédure de consultation non seulement au Conseil fédéral et aux commissions parlementaires, mais aussi aux départements, aux offices et aux unités de l'administration. Tout comme le Conseil fédéral, la Chancellerie fédérale et le Conseil des Etats, la majorité de la commission estime qu'une unité centrale ou décentralisée, un département, un office peuvent aussi être à même d'ouvrir une procédure de consultation s'il s'agit notamment de questions techniques. Le Conseil fédéral est d'avis qu'il est important pour certains sujets que ce soient les offices qui réalisent la consultation, par exemple pour des questions techniques; ainsi, une fois les résultats de la consultation connus, le Conseil fédéral est plus libre d'opérer des réaménagements que s'il avait décidé lui-même d'envoyer un avant-projet en consultation.

Une minorité de la commission, vous l'aurez compris, emmenée par Monsieur Joder, souhaite revenir à la version actuelle de la loi sur la consultation et ne donner la compétence d'ouvrir une procédure de consultation qu'au Conseil fédéral et aux commissions parlementaires. Cette restriction se justifie, car il s'agit de la première phase du processus législatif. Dans ce cadre, la coopération doit avoir lieu entre le Conseil fédéral et l'administration. Selon la minorité, le Conseil fédéral doit assumer la responsabilité politique dans tous les cas: il est l'émetteur politique de l'administration. Selon la minorité, il serait faux de rendre les choses plus complexes en étendant le droit d'ouvrir une procédure de consultation à des structures administratives.

Je souligne le fait que cette révision a pour but de supprimer la distinction entre "consultation" et "audition", qu'il y aura par conséquent à l'avenir deux types de consultation: celles ouvertes par le Conseil fédéral, qui porteront sur des projets de première importance, à forte portée politique; celles ouvertes par un département ou par la Chancellerie fédérale, qui porteront sur des projets de moindre portée politique. C'est parce que la réforme permet une simplification des types de consultations qu'il nous paraît important d'autoriser les départements, les offices et des unités de l'administration à ouvrir une procédure de consultation.

C'est la raison pour laquelle la commission vous invite, par 11 voix contre 8 et 2 abstentions, à adhérer à la décision du Conseil des Etats.

Abstimmung

Präsident (Lustenberger Ruedi, Präsident): Die Abstimmung gilt auch für Artikel 5.

Abstimmung - Vote

Für den Antrag der Mehrheit ... 111 Stimmen

Für den Antrag der Minderheit ... 58 Stimmen

(0 Enthaltungen)

Lustenberger Ruedi · P-M · Nationalrat · Luzern · Fraktion CVP-EVP

Art. 3

Antrag der Mehrheit

Zustimmung zum Beschluss des Ständerates

Antrag der Minderheit

(Rutz Gregor, Amaudruz, Brand, Bugnon, Fehr Hans, Joder, Pantani, Pfister Gerhard)

Abs. 1bis

Bei Vorlagen nach Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe c ist vor Erteilung des Verhandlungsmandats ein Vernehmlassungsverfahren zu eröffnen. Nach Abschluss der Verhandlungen kann ein weiteres Vernehmlassungsverfahren stattfinden.

Art. 3

Proposition de la majorité

Adhérer à la décision du Conseil des Etats

Proposition de la minorité

(Rutz Gregor, Amaudruz, Brand, Bugnon, Fehr Hans, Joder, Pantani, Pfister Gerhard)

Al. 1bis

Une procédure de consultation est ouverte avant qu'un mandat de négociation relatif aux projets de loi au sens de l'article 3 alinéa 1 lettre c ne soit octroyé. A l'issue des négociations, une nouvelle procédure de consultation peut être ouverte.

Rutz Gregor A. · Mit-M · Nationalrat · Zürich · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Jetzt müssen wir uns schon überlegen, was wir mit dieser Gesetzesrevision wollen. Es geht ja darum - davon war immer wieder die Rede -, die Mitspracherechte zu stärken. Vernehmlassungen machen dann einen Sinn, wenn man in einer frühen Phase eines Projektes die relevanten politischen Kräfte einlädt, ihre Meinung kundzutun und ihre Aspekte einzubringen, damit der Gesetzgebungsprozess eben möglichst zielführend zu Ende gebracht werden kann und ein möglichst mehrheitsfähiges Resultat herauskommt.

Sie wissen alle, wie es läuft. Die Bundesverwaltung ist fleissig, sehr fleissig. Wir verhandeln da und dort, und nicht immer weiss die linke Hand, was die rechte tut. Wie oft sind wir hier drin schon mit Vorlagen konfrontiert gewesen, bei denen es geheissen hat: "Wir haben jetzt darüber gesprochen, wir haben verhandelt, und jetzt können wir nicht mehr anders"? Lesen Sie den erläuternden Bericht zur Änderung des Vernehmlassungsgesetzes! Sie sehen, dort sagt auch der Bundesrat, dass Sie nur noch Ja oder Nein sagen können, wenn nach Abschluss einer Verhandlung eine Vernehmlassung durchgeführt wird. Ich frage Sie: Was für einen Sinn macht da eine Vernehmlassung noch? Das macht ja keinen Sinn, wenn Sie nur Ja oder Nein sagen können. Der Sinn der Vernehmlassung liegt ja darin, ich habe es gesagt, in einer frühen Phase mögliche Probleme zu erörtern, mögliche Desiderate herauszuarbeiten, damit dann eben diese Verhandlungen möglichst zielführend geführt werden können. Es ist darum eben wichtig, vor Beginn und vor Erteilung eines Verhandlungsmandats eine Vernehmlassung durchzuführen und nicht erst, nachdem das ganze Spiel bereits vorüber ist und Sie nur noch Ja oder Nein sagen können.

Darum bitte ich Sie, die Minderheit zu unterstützen.

Casanova Corina · BK-F · Graubünden

Der Bundesrat beantragt Ihnen, der Mehrheit zu folgen. Der Bundesrat ist gemäss Artikel 184 der Bundesverfassung für die Aussenpolitik zuständig. Er konsultiert die Kommissionen dort, wo es nötig ist; dies aufgrund von Artikel 152 des Parlamentsgesetzes. Er konsultiert auch die Kantone, vor allem dort, wo die Kantone in der Umsetzung auch betroffen sind. Dort zieht er die Kantone im Rahmen der Vorbereitung der Verhandlungsmandate bei, wenn es nötig ist. Das ist im Bundesgesetz über die Mitwirkung der Kantone an der Aussenpolitik des Bundes so geregelt. Es gibt also ganz klare Bestimmungen, wann das der Fall ist, wann der Bundesrat vor der Erteilung von Verhandlungsmandaten eine Vernehmlassung durchführt. Für andere Grundsätze gibt es von daher keinen Platz mehr.

Der Bundesrat beantragt Ihnen, der Mehrheit zu folgen.

Joder Rudolf · Mit-M · Nationalrat · Bern · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Es geht hier um die Frage, ob vor der Erteilung eines Verhandlungsmandats für völkerrechtliche Verträge, die den Beitritt zu Organisationen für kollektive Sicherheit oder zu supranationalen Gemeinschaften betreffen oder aber auch wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten, ein Vernehmlassungsverfahren zu eröffnen ist. Die Mehrheit der Kommission lehnt dies ab, und zwar mit folgenden Überlegungen:

Der Bundesrat ist grundsätzlich zuständig für die Aussenpolitik. Wenn vor der Verhandlungsführung eine Vernehmlassung durchgeführt werden muss, kann dies die Glaubwürdigkeit der Regierung, die Position des Bundesrates eher schwächen. Damit wird die Ausgangssituation für die Schweiz eingeschränkt und könnte beeinträchtigt werden. Zudem steht der Bundesrat in diesen Situationen nicht selten unter einem gewissen Zeitdruck. Der Handlungsspielraum der Exekutive darf aus Sicht der Kommissionsmehrheit nicht unnötig reduziert werden. Wichtig ist in diesem Zusammenhang der Hinweis auf Artikel 152 des Parlamentsgesetzes, in dem festgelegt ist, dass der Bundesrat die für die Aussenpolitik zuständigen parlamentarischen Kommissionen konsultieren muss, bevor er ein entsprechendes Verhandlungsmandat für völkerrechtliche Verträge erteilt. Es ist dann nach dem Abschluss der Verhandlungen Sache und Aufgabe des Parlamentes zu entscheiden, ob es mit dem Erreichten einverstanden ist.

Ich bitte Sie im Namen der Kommissionsmehrheit, ihrem Antrag zuzustimmen.

Amarelle Cesla · Mit-F · Nationalrat · Waadt · Sozialdemokratische Fraktion

Cette proposition pose la question de la procédure de consultation avant les mandats de négociation de traités internationaux pour l'adhésion à une organisation internationale. La minorité Rutz Gregor souhaite ici inscrire un nouvel alinéa 1bis pour préciser que la procédure de consultation sera ouverte avant qu'un mandat de négociation relatif à un traité international soumis au référendum ne soit octroyé. Cette proposition prévoit aussi que, à l'issue des négociations, une nouvelle procédure de consultation puisse être ouverte. Selon la minorité, il en va des intérêts de l'économie, des partenaires sociaux, des partis et des autres groupes d'intérêts ainsi que de la qualité de l'élaboration des traités.

La majorité de la commission s'oppose à cet ajout, car il a pour seul objectif d'alourdir les procédures de consultation dans le cadre de la phase exploratoire de l'élaboration des traités internationaux, une phase où le Conseil fédéral a pleine compétence. De l'avis de la majorité de la commission, cette proposition est inutile, et ce pour les raisons suivantes. Premièrement, l'article 152 de la loi sur le Parlement prévoit déjà que le Conseil fédéral procède à une consultation du Parlement par le biais des Commissions de politique extérieure. Les cantons sont également consultés par ce biais. Deuxièmement, cette proposition aurait pour seul effet d'affaiblir le gouvernement lorsqu'il est en phase de prénégociation avec un pays ou une organisation extérieure à la Suisse. Dans la phase exploratoire qui précède le mandat de négociation, le Conseil fédéral est vraiment sous la pression du temps. Nous vous laissons imaginer ce qu'une procédure de consultation avant mandat de négociation aurait pu donner dans le cadre de la négociation relative à la question institutionnelle que nous menons aujourd'hui. Il s'agit donc d'une question de crédibilité du gouvernement de ne pas alourdir sa feuille de route dans le cadre de la phase exploratoire des nouveaux accords.

La commission vous recommande, par 16 voix contre 8, de rejeter la proposition défendue par la minorité Rutz Gregor.

Abstimmung

Abstimmung - Vote

Für den Antrag der Mehrheit ... 121 Stimmen

Für den Antrag der Minderheit ... 60 Stimmen

(0 Enthaltungen)

Lustenberger Ruedi · P-M · Nationalrat · Luzern · Fraktion CVP-EVP

Art. 3a

Antrag der Kommission

Streichen

Art. 3a

Proposition de la commission

Biffer

Casanova Corina · BK-F · Graubünden

In Artikel 3a schlägt der Bundesrat vor, wann auf ein Vernehmlassungsverfahren verzichtet werden kann. Was er hier vorschlägt, ist eine abschliessende Aufzählung von Ausnahmen. Sie zeigt, wo er auf ein Vernehmlassungsverfahren verzichten kann, und sie entspricht der geltenden Praxis. Dem Bundesrat wäre es, auch aus Transparenzgründen, wichtig, dass man das hier kodifizieren würde. Die Geschäftsprüfungskommissionen und die Kantone haben das nicht bestritten, sie sind damit einverstanden. Wie ich eingangs in der Eintretensdebatte gesagt habe, geht es dem Bundesrat auch darum, das Vernehmlassungsverfahren zu verwesentlichen.

Im Namen des Bundesrates beantrage ich Ihnen, dem Bundesrat zu folgen.

Joder Rudolf · Mit-M · Nationalrat · Bern · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Ich bitte Sie im Namen der Kommission, auf Artikel 3a zu verzichten und ihn zu streichen. Er widerspricht dem Kerngehalt dieses Gesetzes.

Wenn Sie den Wortlaut anschauen, finden Sie eine Ansammlung von unbestimmten Rechtsbegriffen. Der Bundesrat will auf Vernehmlassungsverfahren verzichten, sofern eine sachliche Begründung dazu vorliege. Das ist sehr unbestimmt, und es ist nicht klar, was damit gemeint ist.

Der Bundesrat will auch auf Vernehmlassungsverfahren verzichten, wenn, so heisst es, die Inkraftsetzung eines Erlasses oder eines völkerrechtlichen Vertrages keinen Aufschub dulde. Es ist die Aufgabe des Bundesrates, das Timing im Gesetzgebungsverfahren so zu wählen, dass am Schluss nicht aus zeitlichen Gründen auf die Vernehmlassung und auf das Einholen der Meinungen der Rechtsunterworfenen verzichtet werden muss. Der Bundesrat ist gehalten, die zeitliche Planung so vorzunehmen, dass die Meinungsäusserungen der Parteien, der Organisationen und derjenigen, die unter diesem Recht zu leben haben, rechtzeitig eingeholt werden können.

Eine weitere unklare Formulierung finden Sie in Litera c: Der Bundesrat will auf Vernehmlassungen verzichten, wenn keine neuen Erkenntnisse zu erwarten sind. Es ist gerade die Aufgabe des Vernehmlassungsverfahrens, vorgängig festzustellen, wie die Meinungen der Adressaten des Vernehmlassungsverfahrens sind. Es kann nicht die Aufgabe des Bundesrates sein, vorgängig eine Abschätzung der möglichen Meinungen, die geäussert werden könnten, zu machen.

Auch in Litera d findet sich ein ausserordentlich fragwürdiger Punkt: Der Bundesrat will auf Vernehmlassungen verzichten, wenn keine wesentlichen neuen Elemente in einem abzuschliessenden völkerrechtlichen Vertrag zu erkennen sind. Auch hier will der Bundesrat aus seiner Sicht eine Würdigung vornehmen, bevor die Meinungen der Rechtsunterworfenen eingeholt werden können. Das widerspricht eigentlich dem Grundsatz des ganzen Vernehmlassungsverfahrens.

Für die Kommission ist Artikel 3a ein Fremdkörper in diesem Gesetz. Deshalb möchte ich Ihnen beliebt machen, diesen Artikel zu streichen.

Amarelle Cesla · Mit-F · Nationalrat · Waadt · Sozialdemokratische Fraktion

La commission vous demande de biffer l'article 3a, qui porte sur les conditions de renonciation à une procédure de consultation. Cela a été dit, le Conseil fédéral souhaite énumérer de manière exhaustive les exceptions. La commission estime que cette énumération est très vague. Elle comporte des notions très peu précises: elle invoque des "raisons matérielles" dans l'introduction, elle invoque, à la lettre a, la ratification d'un traité qui ne souffre aucun retard, et à la lettre c le cas où "aucune information nouvelle n'est à attendre du fait que les positions des milieux intéressés sont connues" - donc extrêmement vague et peu précis -, enfin elle invoque à la lettre d la condition que "le projet porte sur un traité international qui ne contient aucun élément nouveau important par rapport à des traités déjà conclus". Ces éléments sont peu précis, vagues, et n'ont pas la densité normative suffisante pour qu'ils soient retenus par la commission. Il appartient - comme cela a été dit - au Conseil fédéral d'établir un échéancier strict pour permettre la consultation des parties intéressées.

Pour cette raison, la commission vous invite, par 9 voix contre 6 et 6 abstentions, à biffer l'article 3a, donc à ne pas suivre le Conseil fédéral.

Abstimmung

Abstimmung - Vote

Für den Antrag der Kommission ... 178 Stimmen

Für den Antrag des Bundesrates ... 0 Stimmen

(0 Enthaltungen)

Lustenberger Ruedi · P-M · Nationalrat · Luzern · Fraktion CVP-EVP

Art. 4

Antrag der Kommission

Abs. 2 Bst. a, e

Zustimmung zum Beschluss des Ständerates

Abs. 4

Streichen

Art. 4

Proposition de la commission

Al. 2 let. a, e

Adhérer à la décision du Conseil des Etats

Al. 4

Biffer

Präsident (Lustenberger Ruedi, Präsident): Der Bundesrat schliesst sich dem Antrag der Kommission an.

Angenommen - Adopté

Art. 5

Antrag der Mehrheit

Zustimmung zum Beschluss des Ständerates

Antrag der Minderheit

(Joder, Brand, Bugnon, Fehr Hans, Pantani, Pfister Gerhard, Rutz Gregor)

Unverändert

Art. 5

Proposition de la majorité

Adhérer à la décision du Conseil des Etats

Proposition de la minorité

(Joder, Brand, Bugnon, Fehr Hans, Pantani, Pfister Gerhard, Rutz Gregor)

Inchangé

Angenommen gemäss Antrag der Mehrheit

Adopté selon la proposition de la majorité

Art. 6; 7; 8 Abs. 2; 9 Abs. 1 Bst. a, b, c; 10; Ziff. II

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Beschluss des Ständerates

Art. 6; 7; 8 al. 2; 9 al. 1 let. a, b, c; 10; ch. II

Proposition de la commission

Adhérer à la décision du Conseil des Etats

Angenommen - Adopté

Abstimmung

Gesamtabstimmung - Vote sur l'ensemble

Für Annahme des Entwurfes ... 175 Stimmen

(Einstimmigkeit)

(3 Enthaltungen)

Abschreibung - Classement

Antrag des Bundesrates

Abschreiben der parlamentarischen Vorstösse

gemäss Brief an die eidgenössischen Räte

Proposition du Conseil fédéral

Classer les interventions parlementaires

selon lettre aux Chambres fédérales

Angenommen - Adopté