Missbräuche und Willkür bei der Vergabe von öffentlichen Bauaufträgen

Jenny This · Ständerat · Glarus · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Ich danke dem Bundesrat, dass er bereit ist, mein Anliegen im öffentlichen Beschaffungswesen entgegenzunehmen. Ich weiss zwar, dass das grundsätzlich niemanden gross interessiert, trotzdem möchte ich ein paar Ausführungen machen, vor allem zuhanden des Amtlichen Bulletins.

Dem Bundesrat muss ich attestieren, dass er sich in den letzten Jahren wirklich bemüht hat, Transparenz und eine Liberalisierung im öffentlichen Beschaffungswesen zu erzielen. In der Praxis zeigt sich allerdings ein mehr als tristes Bild. Obwohl wir schon lange von einem Markt Europa sprechen, spielt nicht einmal der Binnenmarkt, geschweige denn der Markt zwischen Nachbarkantonen. Jeder Kanton interpretiert seine Submissionsvorschriften auf seine Art und Weise und, was noch viel schlimmer ist, nach den jeweiligen Befindlichkeiten seiner Chefbeamten. Beispiele gefällig? Ihnen ist sicher auch bekannt, wenn Sie über Land fahren, dass sich jeweils ganze Fussballmannschaften zu Arbeitsgemeinschaften zusammenschliessen. Das kann aus politischen Überlegungen erfolgen, das kann aber auch sein, weil man Kapazitäten und Kernkompetenzen in einer einfachen Gesellschaft vereinheitlichen will. Rechtlich haftet aber selbstverständlich jeder dieser Gesellschafter solidarisch, und die Bauherrschaft kann sich an jenen wenden, der zu diesem Zeitpunkt wirtschaftlich am besten dasteht. Das hat also für die Bauherrschaft auch grosse Vorteile.

Unter dem legitimen Aspekt, dass das billigste Angebot nicht unbedingt das wirtschaftlich günstigste ist, werden die anbietenden Unternehmungen jeweils einem je nach Auftrag unterschiedlichen Bewertungssystem unterzogen. Das kann z. B. so geschehen, dass ein Anbieter mindestens zwei vergleichbare realisierte Objekte vorweisen muss, um in diesem Teilbereich eine maximale Punktzahl zu erzielen. Dem ist absolut nichts entgegenzuhalten, wenn nun nicht plötzlich findige Köpfe, aus welchen Gründen auch immer, ein System aufstellen würden, bei dem eine Arbeitsgemeinschaft, in der drei Partner zusammenarbeiten, plötzlich drei Mal mehr ausgeführte Objekte vorweisen müsste, um die maximale Punktzahl zu erreichen, als der Einzelanbieter, der offensichtlich bevorzugt werden soll. Dies, ohne dass dieses seltsame Vorgehen vorgängig bekannt gegeben worden wäre - von einer transparenten Gewichtung der einzelnen Kriterien ganz zu schweigen. Das wäre nicht so schlimm, aber nur die Punktedifferenz aus der Betrachtungsweise Arbeitsgemeinschaft/Einzelunternehmung kann einen Preisvorteil von 800 000 bis 900 000 Franken auf einen Schlag wettmachen. Leider ist das - und das ist das Problematischste - kein Einzelfall. Es gäbe x Beispiele zu nennen, wie die Submissionsregeln interpretiert werden, umgebogen werden, bis es einem passt.

Unter diesem Aspekt werden natürlich Klein- und Mittelbetriebe benachteiligt. Ebenfalls dürfte der Markt längerfristig nicht mehr spielen, da sich bei grösseren, anspruchsvolleren Objekten schlussendlich nur noch zwei bis drei Anbieter finden lassen. Nun kann man aber argumentieren: Wenn wir höher vergeben, wenn wir Steuergelder verschenken, findet ein Return infolge von Steuern statt. Das würde ich nun wirklich nicht überbewerten. In der Regel sind das die Unternehmungen, die sehr dürftig Steuern bezahlen. Wir Klein- und Mittelbetriebe buchen auf dem Konto "Blumen und Konfekt" ab, was da an Steuern retour kommt. Dieser Aspekt ist nicht nachvollziehbar.

Im ruinösen Wettbewerb macht der gelebte Protektionismus in der Schweiz nach wie vor betroffen, aber auch wütend, ohnmächtig und teilweise sogar hilflos. Da brüten Stäbe von Ingenieuren wochenlang über Offerten, opfern Freitage und bleiben sonntags den Familien fern, um nachher mit nicht nachvollziehbaren und intransparenten Entscheiden ausgehebelt und ausgebootet zu werden.

Die Situation ist viel schlimmer, als wir Politikerinnen und Politiker wahrhaben wollen. Diese Willkür, diese vorgängig fehlende Gewichtung der Submissionskriterien, kostet den Steuerzahler pro Jahr, man höre und staune, über 100 Millionen Franken. Es mutet doch einigermassen grotesk an, wenn wir, zu Recht, während den Budgetdebatten Tausendernoten umherschieben, wenn wir berechtigte Anliegen von Kollege Plattner ablehnen müssen - das tut meinem Herzen weh - und hier Millionen Franken völlig unnötig "verbraten".

Nun wird natürlich selbstverständlich immer auf die Rechtsmittelbelehrung hingewiesen. Doch das nützt dem Nichtberücksichtigten rein gar nichts, denn erstens wird aufschiebende Wirkung nur selten erteilt, und bis der Entscheid, wenn überhaupt, vorliegt, ist das Objekt schon lange gebaut. Ausser Spesen ist letztlich nichts gewesen. Im Übrigen, und das ist eines der trübsten Kapitel in diesem Land, gibt es in gleichen Fällen so viele unterschiedliche Verwaltungsgerichtsentscheide, wie es Kantone gibt. Das mag Sie überraschen, aber das habe ich eins zu eins erlebt.

Was kann man machen? Diese Frage stellt sich - man kann debattieren, so lange man will. Was kann man machen? Die einzige Stelle, die hier Remedur schaffen könnte, wäre das Bundesamt für Strassen. Dieses muss nämlich Projekte, die vom Bund subventioniert werden, absegnen und zurücksenden. Die Erfahrung zeigt aber, dass es entweder die Kantonsautonomie sehr hoch leben lässt oder aber völlig überfordert ist. Denn nur so ist es erklärbar, dass es selbst Vergebungsanträge, die wirklich gegen alle Regeln der Submissionsvorschriften verstossen, kommentarlos absegnet.

Der Bundesrat schreibt in seiner Stellungnahme, dass Transparenz, Wettbewerb, Gleichbehandlung und Wirtschaftlichkeit für ihn nach wie vor wegleitend sind; doch ich muss heute leider feststellen, dass diesen Kriterien nicht nachgelebt wird. Die Interkantonale Vereinbarung vom 25. November 1994 über das öffentliche Beschaffungswesen funktioniert nicht, noch nicht oder ungenügend. Die Anbieter sind nach wie vor zu oft auf den Goodwill der vergebenden Instanzen - sprich: Chefbeamten - angewiesen. Da wird ihnen faktisch auch ein Maulkorb umgehängt. Ich bin sehr wohl für Kantonsautonomie. Aber wenn der Bund schon einzelne Objekte mit 70 bis 80 Prozent subventioniert, hat er eben auch ein Mitspracherecht und eine Kontrollfunktion.

Ich bin dem Bundesrat dankbar, wenn er die bevorstehende Revision kritisch angeht. Vor allem bin ich ihm dankbar, wenn er nicht nur filtrierte Berichte berücksichtigt. Sofern tatsächlich auf Fakten, die vorhanden sind, abgestützt wird, werden wir unschwer feststellen können, dass hier tatsächlich Handlungsbedarf besteht. Es gibt auch Kantone, die pro Jahr 80 bis 90 Verwaltungsgerichtsentscheide hängig haben. Das spricht Bände.

Ich habe die Hoffnung noch nicht aufgegeben, zu hoffen ist ja immer erlaubt. Ich bin mit der Umwandlung in ein Postulat einverstanden.

Pfisterer Thomas · Ständerat · Aargau · Freisinnig-demokratische Fraktion

Der Aargau ist kein schwarzes Schaf, Kollege Jenny! Der Motionär hat in seinem Text in aller Öffentlichkeit, nicht nur im Protokoll, zwei Kantone ohne nähere Abklärungen in den "Scheibenstand" - nicht ins Schützenhaus - gestellt. Das darf nicht unwidersprochen bleiben, und dann möchte ich auch in der Sache selbst noch etwas sagen. Dies als Vorbemerkung zum Beispiel des Kantons Aargau, das Sie verwendet haben.

In der Hauptsache bin ich jetzt selbstverständlich froh, dass Kollege Jenny mit der Überweisung als Postulat einverstanden ist. In der Form der Motion wäre ja kaum eine Begründung möglich gewesen.

Der Motionär argumentiert mit diesem schlechten Beispiel, liefert aber keine Begründung. Er weist auf diese Studie hin, und darin habe ich jedenfalls diese Begründung nicht gefunden. Im Gegenteil! Wenn ein Kanton in dieser Branche Lob verdient - ich mache jetzt nicht in "Heimatschutz" -, dann der Aargau, der seit sechs Jahrzehnten eine liberale Submissionsordnung kennt, seit je mit Beschwerdeverfahren und aufschiebender Wirkung in jedem einzelnen Fall. Das ist nun wirklich erstaunlich: Nicht einer dieser Fälle, die Sie da angesprochen und jetzt auch mündlich wieder erwähnt haben, betrifft Bundessubventionen. Nicht ein einziger betrifft das Bundesgesetz über das öffentliche Beschaffungswesen! Und überhaupt gibt es kaum "Heimatschutzfälle", die vor Verwaltungsgericht gekommen sind.

Nun, mein Kropf ist geleert, die Arena ist gereinigt, und jetzt kommen wir zur Sache. Für die Motion besteht kein Grund. Der Bund hat nämlich gar nicht die Kompetenz zur Gesetzgebung im öffentlichen Beschaffungswesen. Das ist ja der Grund, weshalb wir das Konkordat machen mussten! Das öffentliche Beschaffungswesen im Bundesgesetz beschränkt sich nämlich auf die Bundesbehörden. Ich nehme gerne Kenntnis vom europapolitischen Eifer meines Kollegen und werde ihn vielleicht bei Gelegenheit einmal daran erinnern. Ich jedenfalls habe die Bundesämter etwas anders erlebt, als das bei ihm offenbar der Fall war. Wir sind uns aber sicher einig - in diesem Sinne kann ich sehr versöhnlich schliessen -, dass eine Evaluation dieser Erfahrungen der letzten rund sechs Jahre nichts schadet, bei den Kantonen, aber auch beim Bund und bei der Branche. Sollte sich nachher zeigen, dass die Gesetzgebung geändert werden muss, kann man selbstverständlich auch darüber sprechen, aber dann auf dem demokratischen Wege über eine Revision der Bundesverfassung.

Stähelin Philipp · Ständerat · Thurgau · Christlichdemokratische Fraktion

Eigentlich habe ich Freude an dieser Motion. Weshalb? Weil sie ausgerechnet von einem Glarner stammt. Sehen Sie, ich erinnere mich noch gut - ich bin nicht allein damit - an eine Konferenz der Ostschweizer Kantonsregierungen. Sie fand sinnigerweise in Näfels statt, und wir behandelten das Konkordat, das dann ja zustande kam. Das ging so lange gut, bis der Vorgänger von This Jenny, Chäpp Rhyner, eintraf, etwas verspätet, weil er vorher an einer Sitzung des Ständerates teilgenommen hatte, und dann - darf ich das so sagen? - wirklich mit der Schaufel Sand ins Getriebe warf. Er wies darauf hin, dass es natürlich wohl überall möglich sei, das Submissionswesen zu vereinheitlichen - aber doch bitte ohne den Kanton Glarus. Wenn ich mich noch richtig erinnere, waren seine Worte in etwa so: "Ja, das hätte gerade noch gefehlt, dass jemand mir in Elm dreinreden würde bei der Arbeitsvergabe." Und wenn ich mich auch noch richtig erinnere, war Chäpp Rhyner damals nicht nur Ständerat, sondern auch noch Baudirektor des Kantons Glarus und Gemeindeammann von Elm. Das tut nichts zur Sache, aber ich freue mich nun; ich freue mich über das Votum aus dem Glarnerland.

Ich freue mich aber auch über etwas anderes: dass nämlich das Konkordat in der Folge zustande kam. Die Kantone haben sich mit dieser Übung furchtbar schwer getan, aber sie haben ein Konkordat zustande gebracht. Dieses Konkordat ist nicht so schlecht, wie es der Motionär meint. Es ist aber noch nicht sehr lange in Kraft. Sie müssen sich jetzt einfach vorstellen, wie viel Zeit es braucht, bis dieses Denken, das ich vorhin exemplifiziert habe, aus den Köpfen der Gemeindebehörden verschwunden ist. Es geht weniger um die Kantone, es geht mehr um die Gemeindebehörden.

Sie müssen sich auch vorstellen, wie lange es geht, bis sich zu diesem Recht eine Praxis entwickelt hat. Es gibt heute meines Wissens noch sehr wenige höchstrichterliche und dann auch noch praxisbildende Entscheide zu diesem Konkordat. Selbstverständlich bleiben in dieser Phase die Entscheide der einzelnen Verwaltungsgerichte der Kantone noch unterschiedlich. Das liegt in der Natur der Sache, das braucht seine Zeit. Ich bin überzeugt, dass hier dann auch eine Vereinheitlichung in der Rechtsprechung greifen wird. In Bezug auf die Rechtsetzung, lieber Kollege Jenny, haben wir keinen Handlungsbedarf; es geht nun darum, dass sich auch die Praxis einheitlich herausbildet. Die Rechtsgrundlage ist gegeben und genügt mit diesem Konkordat.

Ein Letztes auch noch einmal: Meines Erachtens ist hier die Verfassungsgrundlage für ein Einwirken des Bundes schlicht nicht gegeben; das ist Sache der Kantone. Sie haben ihre Pflicht und ihre Verantwortung mit dem Erlass des Konkordates wahrgenommen. Ich meine, jetzt müssen wir ihnen auch Zeit lassen, dieses Konkordat zum Tragen zu bringen.

Ich bin froh, dass Kollege Jenny mit der Umwandlung in ein Postulat einverstanden ist. In meinen Augen wäre auch ein Postulat nicht notwendig. Aber ich habe nichts gegen die Überweisung eines Postulates einzuwenden, weil es ja dann primär auch darum geht, hier die gemachten Erfahrungen etwas zu sammeln - und Erfahrungen sind immer etwas Gutes, da kann ich zustimmen.

Jenny This · Ständerat · Glarus · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Meine honorigen ehemaligen Regierungsräte: (Heiterkeit) Sie können mich wirklich nicht für Taten meines Vorgängers und ehemaligen Baudirektors verantwortlich machen! Sie können viel, aber das können Sie nun wirklich nicht! Ich habe im Kantonsrat gegen die Widerstände meines Vorgängers für die Submissionsverordnung gekämpft. Wir haben sie entsprechend durchgebracht, und sie wird jetzt vollzogen. Aber nur weil ein Sündenfall "umherschweift", heisst das noch lange nicht, dass andere folgen sollten.

Der ehemalige Baudirektor des Kantons Aargau hat sich zu Wort gemeldet. Ich kann nichts dafür, dass ausgerechnet der Kanton Aargau bei den Beschwerden am Verwaltungsgericht die Spitze anführt. Dafür kann auch ich nichts! Das sind Fakten. Und so liberal, wie er das nun dargestellt hat - ich spreche aus der Praxis und weiss, wovon ich spreche -, so liberal, wie er tut, ist die Praxis nicht. Aber sehr vieles wissen die Baudirektoren natürlich gar nicht, und deshalb mache ich ihnen auch keinen Vorwurf.

Der Bund hat die Kompetenz nicht. Das Bundesamt für Strassen muss diejenigen Objekte, die subventioniert werden, unterzeichnen. Wenn es das nicht macht und die Kantonsingenieure antraben lässt, wird das Ganze besprochen. Wenn es seine Unterschrift verweigert, ist die Vergebung nicht abgesegnet; das ist eine Tatsache. Aber ich bin froh, wenn etwas geht.

Den beiden Herren werde ich Beispiele geben. Sie haben noch einen satten Haarwuchs; die Haare werden ihnen zu Berge stehen, wenn sie die Beispiele sehen. Dann werden sie feststellen, dass das nicht aus der Luft gegriffen ist. Auf dem hohen Stuhl des Regierungsrates ist das gut zu beurteilen. Aber für diejenigen, für die es existenziell ist und die von diesen Aufträgen leben, ist das eine ganz andere Situation. Letzteren gegenüber ist es ungerecht, auch wenn nur kleine Sachen missachtet werden - ob mit Absicht oder nicht, das sei einmal dahingestellt.

Villiger Kaspar · BR-M · Bundesrat · Luzern

Eigentlich wollte Herr Jenny nur zum Protokoll sprechen. (Heiterkeit) Es scheinen doch einige zugehört zu haben, auch ich. Ich sah immer im Geiste meinen Namensvetter aus Glarus, den Vorgänger von Herrn Jenny, vor mir.

Nein, ich habe mit Interesse zugehört, weil zwischen Theorie und Praxis häufig gewisse Unterschiede bestehen. Ich glaube nicht, dass es so dramatisch ist; aber ich weiss natürlich, wie schwierig es ist, Mentalitäten "umzubauen". Ich wohne ja gerade an der Kantonsgrenze. Alle Bauunternehmen haben in allen Gemeinden noch irgendeinen Cousin "eingepflanzt" und eine kleine Niederlassung gehabt, um irgendwie sagen zu können: Wir wohnen ja auch hier. Ich habe mich immer gefragt, wie man eigentlich europaweit das Submissionswesen vereinheitlichen kann, wenn es zwischen Pfeffikon und Reinach nicht möglich ist.

Aber ich glaube doch, dass sich in der letzten Zeit sehr vieles verbessert hat und wir uns Schritt für Schritt den Lösungen angenähert haben. Ich erwähne die internationalen Übereinkommen wie Gatt und WTO, die Verordnung über das öffentliche Beschaffungswesen, das erwähnte Konkordat der Kantone, das Binnenmarktgesetz sowie kantonale Erlasse, und jetzt kommen dann noch die bilateralen Übereinkommen dazu. An Papier und Normen fehlt es ja an sich nicht. Das muss man jetzt auch Schritt für Schritt zum Leben erwecken.

Wir sind uns auch bewusst, was gesagt worden ist. Ich will jetzt nicht sehr viel sagen und Ihnen nicht den ganzen, sorgfältig ausgewogenen Text der Verwaltung hier vorlesen, sondern Ihre Sorge einfach zur Kenntnis nehmen. Ich habe auch festgestellt, dass Sie sehr häufig einen Bereich angesprochen haben, der nicht in meinem Departement liegt. Ich werde das selbstverständlich auch zur Kenntnis nehmen.

Ich möchte einfach sagen, wie es aus unserer Perspektive weitergehen könnte. Wir sind auch der Meinung, dass sechs Jahre nach Inkrafttreten dieses besagten Beschaffungsregimes nun eigentlich eine Zwischenbilanz gezogen werden sollte, und zwar müsste man nun die Erfahrungen aus der Praxis mit den Anbietern und Auftraggebern aufarbeiten und dann schauen, wo es Verbesserungen vorzunehmen gibt. Wir werden hier selbstverständlich die Kantone intensiv mit einbeziehen müssen. Wir haben die verfassungsrechtliche Grenze, da hat Herr Pfisterer Recht. Es stellt sich die Frage, ob man innerhalb der verfassungsrechtlichen Zuständigkeiten gewisse Verbesserungen vornehmen kann oder ob es eine Verfassungsänderung bräuchte. Herr Gustave E. Marchand, Direktor des Bundesamtes für Bauten und Logistik, hat mir schon einmal unverbindlich die Idee geäussert, man könnte sich ja auch z. B. beim Bund eine Art Ombudsstelle vorstellen, die eine gewisse vereinheitlichende Wirkung hätte und der man praktische Probleme unterbreiten könnte, bevor man vor das Gericht geht. Ich habe ihm gesagt, sofern es nicht zu viel Personal brauche, könnte man sich darüber unterhalten. (Heiterkeit) Das Problem ist schon in der Koordination der Bau- und Liegenschaftsorgane des Bundes angesprochen worden. Dort wird man das weiterverfolgen.

Ich bin also sehr dankbar, dass Herr Jenny nicht auf der Motion beharrt, sondern mit der Umwandlung in ein Postulat einverstanden ist. Auf der Basis dieses Postulates sind meine Fachleute gerne bereit, die Sache weiterzuverfolgen. Sie sind ja selber auch in der KöB und können dort ständig mit Ihrer Fachkompetenz nachfragen, was hier wirklich geschieht.

In diesem Sinne nehmen wir das Postulat gerne entgegen.

Cottier Anton · P-M · Ständerat · Freiburg · Christlichdemokratische Fraktion

Überwiesen als Postulat - Transmis comme postulat