Klima- und Energielenkungssystem

Bischofberger Ivo · P-M · Ständerat · Appenzell I.-Rh. · CVP-Fraktion

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates

(= Nichteintreten)

Proposition de la commission

Adhérer à la décision du Conseil national

(= Ne pas entrer en matière)

Luginbühl Werner · Mit-M · Ständerat · Bern · Fraktion BD

Der Bundesrat hat als erste Etappe der künftigen Klima- und Energiepolitik im September 2013 die Botschaft zur Energiestrategie 2050 vorgelegt. Die entsprechende Gesetzesvorlage wurde nach der Beratung im Parlament und dem ergriffenen Referendum inzwischen durch das Schweizervolk abgesegnet und tritt am 1. Januar 2018 in Kraft. Das Ziel der Energiestrategie ist es bekanntlich, den Energie- und Stromverbrauch zu reduzieren, den Anteil der neuen erneuerbaren Energien zu erhöhen und die energiebedingten CO2-Emissionen zu senken.

Für die zweite Etappe ab 2021 beabsichtigte der Bundesrat, das Fördersystem durch ein Lenkungssystem abzulösen, das primär auf Klima- und Stromabgaben basiert. Am 28. Oktober 2015 verabschiedete der Bundesrat die Botschaft zur Schaffung einer entsprechenden Verfassungsgrundlage. Diese soll festlegen, dass der Bund eine Klimaabgabe auf Brenn- und Treibstoffen und eine Stromabgabe erheben kann. Diese Abgaben sollen einen wesentlichen Beitrag dazu leisten, dass der Verbrauch fossiler Energien und damit die Treibhausgasemissionen vermindert werden und dass die Energienutzung generell sparsam und effizient ist. Die Abgaben sollen zusammen mit anderen Massnahmen der Erreichung der Klima- und Energieziele des Bundes dienen.

Die Klima- und Stromabgaben würden die heutige CO2-Abgabe auf Brennstoffen mit ihren Teilzweckbindungen und den Netzzuschlag ablösen. Für Unternehmen, deren Betrieb oder Produktion besonders treibhausgas- oder energieintensiv ist, wären Erleichterungen vorgesehen. Die Erträge der Klima- und Stromabgaben würden nach einer Übergangszeit vollständig an die Haushalte und Unternehmen zurückverteilt. Haushalte und Unternehmen mit einem niedrigen Energieverbrauch würden belohnt, da sie voraussichtlich mehr Geld zurückerhalten würden, als sie an Klima- und Stromabgaben entrichten. Während einer Übergangszeit soll die Möglichkeit bestehen, die Erträge aus den Klima- und Stromabgaben befristet für die bisherigen Förderzwecke zu verwenden.

Der Nationalrat beschloss am 8. März 2017 ohne Gegenantrag, nicht auf die Vorlage einzutreten. Die antragstellende UREK-NR begründete ihren Nichteintretensantrag mit den abstrakten und in ihren Augen unnötigen Bestimmungen auf Verfassungsebene. Zudem mangle es in der Botschaft des Bundesrates an konkreten Umsetzungsmodellen auf Gesetzesstufe. Die UREK-NR verlangte von der Verwaltung einen Bericht über mögliche Alternativen zu einer solchen Lenkungsabgabe. Dieser Bericht lag unserer Kommission ebenfalls vor. Obwohl eine Lenkungsabgabe von den meisten Ökonomen empfohlen wird, weil sie erstens dem Verursacherprinzip entspricht, zweitens die Kostenwahrheit wiedergibt und drittens kostengünstiger ist als jedes Fördersystem, schloss sich die UREK-SR der Haltung des Nationalrates an; dies vor allem deshalb, weil die Weiterverfolgung des Geschäfts als aussichtslos beurteilt wurde. Die Diskussion war kurz.

Ich beantrage Ihnen mit der einstimmigen Kommission Nichteintreten. Selbstverständlich ist sich die Kommission aber bewusst, dass es mit einer Ablehnung des Klima- und Energielenkungssystems nicht getan ist. Die Diskussion bezüglich allfälliger Alternativen wurde unter dem Titel "Zukünftiges Marktdesign" bereits aufgenommen. Die UREK beider Räte befassen sich mit dem Thema und werden zu gegebener Zeit Alternativen vorlegen.

Vonlanthen Beat · Mit-M · Ständerat · Freiburg · CVP-Fraktion

Die schickliche Bestattung eines gutgemeinten Projekts - das ist es, was wir hier heute machen. Wir könnten es im Ständerat also eigentlich kurz und schmerzlos und ohne grosse Diskussion hinter uns bringen; so, wie wir es übrigens auch in der Kommission gemacht haben. Ich meine, dass wir hier, im Plenum des Ständerates, dem einstimmigen Vorschlag der Kommission folgen und gleich wie der Nationalrat das Eintreten verwehren sollten. Der Bundesrat selber hat sich ja von seinem Projekt des Klima- und Energielenkungssystems (Kels) verabschiedet und unterstützt dieses Vorgehen.

Solche Einmütigkeit kommt in demokratischen Prozessen selten vor. Gerade diese eindrückliche Einigkeit über alle Parteigrenzen hinweg muss uns als verantwortungsvolle Politiker aufrütteln. Es ist unsere Pflicht, dem Mainstream nicht einfach kritiklos zu folgen, sondern uns auch kritische Fragen zu stellen. Es genügt nämlich nicht, dieses ungeliebte Projekt über Bord zu werfen und so zu tun, als ob nun alle Probleme im Energie- und Klimabereich gelöst wären.

Das Schweizer Stimmvolk hat am 21. Mai 2017 die Energiestrategie 2050 mit deutlichem Mehr akzeptiert. Wir haben damit eine gute Basis für die weiteren Arbeiten im Bereich der Energiepolitik. Mit der Genehmigung des Pariser Klimaübereinkommens am letzten Mittwoch haben wir überdies auch grünes Licht für die Ratifizierung dieses für die Stabilisierung des Klimas wichtigen Abkommens gegeben.

Wie soll es nun aber konkret weitergehen? Ich will dazu die folgenden drei Bemerkungen anfügen:

1. Wie hast du's mit dem Instrument Lenkungsabgabe? Diese Gretchenfrage ist direkt an den Vertreter der Landesregierung gerichtet. Ich bin auch dezidiert Ihrer Meinung, sehr geehrter Herr Bundesrat, dass die hier vorgeschlagene Lenkungsabgabe nicht mehrheitsfähig ist. Und doch: Wenn ich die kurz vor der Abstimmung über die Energiestrategie 2050 veröffentlichte Studie der ETH Zürich lese, bin ich etwas verunsichert. Denn die Studie bringt zum Ausdruck, dass Lenkung gesamtwirtschaftlich erheblich effizienter und bis zu fünfmal kostengünstiger ist als Förderung. Das Lenkungssystem ist aber auch mit Nachteilen verbunden und generiert Verlierer. Die Studie hält fest, dass im Durchschnitt Hauseigentümer gegenüber Mietern schlechtergestellt werden und Haushalte in ländlichen Gegenden gegenüber Haushalten in Städten und Agglomerationen verlieren. Ohne effiziente Korrekturmassnahmen wird es vor diesem Hintergrund immer schwierig sein, Mehrheiten für das Lenkungssystem zu finden. Es würde mich interessieren, Herr Bundesrat Maurer, ob der Bundesrat das Instrument der Lenkungsabgabe definitiv zum Alteisen wirft oder ob er vor dem Hintergrund der ETH-Studie einen solchen Approach weiterhin als interessant beurteilt, um die Energie- und Klimapolitik in der Schweiz zu steuern.

2. Die zweite Phase der Energiestrategie 2050 kommt wie das Amen in der Kirche; unser Kommissionssprecher und -präsident hat es bereits gesagt. Es scheint mir wichtig zu sein, dass wir heute nicht einfach so tun, als seien mit dem 21. Mai, d. h. mit der Annahme der Energiestrategie 2050, nun alle Fragen rund um die Energiepolitik definitiv gelöst. Aufgrund der Sunset-Klausel im KEV-Bereich und auf der Basis von Artikel 30 Absatz 5 des Energiegesetzes muss der Bundesrat bis 2019 der Bundesversammlung einen Erlassentwurf für ein marktnahes Modell unterbreiten. Ich meine, dass wir nun mit kühlem Kopf und nicht überhastet diese zweite Phase vorbereiten müssen. Die Zeit soll also genutzt werden, um eine Denkpause einzuschalten - ich betone: eine Pause zum Denken und nicht vom Denken - und die verschiedenen Modelle eines Strommarktdesigns theoretisch durchzuexerzieren. Ich bin zuversichtlich, dass wir so letztlich geeignete Massnahmen treffen, um die Ziele zeitgerecht umzusetzen. Im Klimabereich wird uns der Bundesrat ja mit dem neuen CO2-Gesetz demnächst konkrete Vorschläge unterbreiten.

3. Das Missing-Money-Problem der Energieversorgungsunternehmen: Wir haben kein Interesse, diese Unternehmen gegen die Wand fahren zu lassen, und müssen daher Mittel und Wege finden, um unsere strategisch zentrale Energieressource, nämlich die Wasserkraft, adäquat und zielgerichtet zu unterstützen, damit sie vor dem Hintergrund der sehr schwierigen preislichen Herausforderungen kurz- und mittelfristig überleben kann. Die im Energiegesetz festgelegte Marktprämie wird eine gewisse Entlastung bringen, aber es werden wohl noch weitere Massnahmen nötig sein. Ich gehe dabei mit dem Elcom-Präsidenten Carlo Schmid einig, wenn er sagt, dass das Missing-Money-Problem klar von der Aufgabe der Gewährleistung der Versorgungssicherheit getrennt werden muss.

Zusammenfassend: Das Kels ist ein gutgemeinter Vorschlag des Bundesrates, über die Verankerung von Klima- und Stromabgaben in der Bundesverfassung ein Lenkungssystem einzuführen. Diese Idee ist in ihrer jetzigen Ausgestaltung überhaupt nicht mehrheitsfähig. Dennoch müssen wir uns im Klaren darüber sein, dass zur Umsetzung der ehrgeizigen Ziele im Energie- und im Klimabereich weitere Massnahmen unumgänglich sind: Ein marktnahes Modell muss entwickelt und der Bundesversammlung bis 2019 unterbreitet werden. Inwiefern in Zukunft auch das grundsätzlich effiziente System einer Lenkungsabgabe mehrheitsfähig ist, wird davon abhängen, ob der Bundesrat in der Lage ist, die negativen Effekte auf zahlreiche Gruppen zu minimieren.

In diesem Sinne ersuche ich Sie um die Annahme des Antrages der einstimmigen Kommission, dem Nationalrat zuzustimmen und auf die Vorlage nicht einzutreten.

Maurer Ueli · BR-M · Bundesrat · Zürich

Sie erinnern sich: Wir haben eine Förderpolitik, die bis 2020 dauern soll. Diese Förderpolitik sollte mit dieser Vorlage ab 2020 durch eine Lenkungspolitik abgelöst werden. Der Bundesrat hat sich grundsätzlich dafür entschieden, dafür eine Verfassungsgrundlage zu schaffen, weil er der Meinung ist, es sei keine genügende Verfassungsgrundlage vorhanden. Damit hätte mit dieser Vorlage auch das Volk zur Energiepolitik im Grundsatz noch einmal Ja sagen können. Nun wird die Schaffung dieser Verfassungsgrundlage abgelehnt. In diesem Punkt ist man sich einig.

Aber bei den Gründen liegen wir meilenweit auseinander. Es gibt das Lager - das habe ich vor allem im Nationalrat gehört -, das sagt: Wir brauchen gar keine Verfassungsgrundlage, wir können das auf Gesetzesstufe machen; es ändert sich damit nichts, aber wir machen das in einem Gesetz. Es gibt auch das Lager, das sagt: Wir wollen das noch nicht, wir wollen vielleicht schon einmal eine Verfassungsgrundlage, aber jetzt nicht. Es gibt also diametral unterschiedliche Gründe, um diese Vorlage abzulehnen. Man glaubt entweder, die geltenden Verfassungsbestimmungen genügten schon, oder man glaubt, diese Vorlage sei ungenügend.

In dieser Situation ist es wahrscheinlich das Vernünftigste, nicht auf die Vorlage einzutreten. Denn der Scherbenhaufen ist zu gross, oder die Meinungen sind zu unterschiedlich, um daraus noch etwas zimmern zu können. Aber damit - darüber müssen wir uns schon klar sein - haben wir kein einziges Problem gelöst. Wir nähern uns langsam der Situation, in der wir wissen, was wir nicht wollen. Aber wir wissen noch nicht, was wir dann einmal wollen. An dieser Frage haben wir gemeinsam zu arbeiten. Wir haben wohl zu definieren, wie die Energiepolitik mittel- und längerfristig aussehen soll. Die Meinungen dazu gehen relativ weit auseinander. Es gibt, wenn wir das global betrachten, wirtschaftlich starke Staaten, die eine Energiepolitik verfolgen mit dem Ziel, genügend Energie zu haben, sie unabhängig zu produzieren, und ausserdem soll sie günstig sein. In Europa, insbesondere in Deutschland und in der Schweiz, hat diese Politik, die wir auch immer vertreten haben, inzwischen noch einen etwas ideologischen Anstrich erhalten.

Ich denke, wir müssen uns gemeinsam Klarheit darüber verschaffen, was wir in diesen Punkten wollen. Wir müssen uns klar sein, dass die Energie für den Wirtschaftsstandort Schweiz ganz zentral ist. Wir können uns hier nicht völlig losgelöst vom internationalen Umfeld bewegen. Denn mit den Gestehungskosten, die wir haben, sollten wir die Energie nicht unendlich oder zu stark verteuern. In dieser Diskussion stecken wir. Wir wollen eine saubere Energie, wir wollen das Klimaabkommen von Paris erfüllen. Die Frage ist wohl, wie wir es erfüllen können. Hier gibt es die Möglichkeit einer Lenkungsabgabe. Der Bundesrat ist grundsätzlich der Meinung - so auch die Studie, die Sie zitiert haben -, dass eine Lenkungsabgabe ein geeignetes Instrument ist, um die Energiepolitik in die richtige Richtung zu lenken, in die Richtung, in die man gehen will.

Nachdem wir hier aber doch in verschiedenen Punkten vorerst die Ausgangslage bereinigen müssen, ist es wohl angebracht, sich über die Energiestrategie einig zu werden. Wir sprechen zwar von einer Energiestrategie, die allgemeine Richtung ist vorgegeben, auch mit der Abstimmung über die Energiestrategie; wir müssen diese Energiestrategie aber wohl in verschiedenen Punkten noch besser definieren und konsolidieren und auf eine Zeitachse bringen, die dann für eine Mehrheit als umsetzbar erscheint. Ich denke, in dieser Diskussion werden wir in den nächsten Monaten und Jahren sein, um dann diese Energiepolitik auch weiter festzulegen. Dabei haben wir natürlich insbesondere auch auf unsere Konkurrenzstandorte Rücksicht zu nehmen und die Politik entsprechend anzupassen.

Der Bundesrat ist klar der Meinung, dass sich die Schweiz hier etwas weiter vorwagen darf und soll, weil in der Energiepolitik, die wir eingeschlagen haben, durchaus auch wirtschaftspolitisches Potenzial für Innovationen und innovative, kreative Projekte liegt. Aber wir können das System mit den Lenkungsabgaben wahrscheinlich nicht völlig losgelöst betreiben, und das ist ja eigentlich der Grund, weshalb diese Vorlage nicht mehrheitsfähig ist. Den einen geht sie viel zu wenig weit, den anderen zu weit, obwohl Details in einem Verfassungsartikel eigentlich noch gar nicht definiert werden können. Vielmehr ist es ja so, dass die Umsetzung eines Verfassungsartikels entsprechend im Gesetz erfolgt. Damit ist eine Pause bzw. ein Marschhalt in der Energiepolitik einzuschalten, eine Standortbestimmung vorzunehmen, damit pragmatisch weitere Schritte definiert werden können.

Sie werden die Gelegenheit ja bei der Beratung des CO2-Gesetzes haben, das wir Ihnen demnächst einmal zustellen werden. Aber auch bei diesem CO2-Gesetz öffnet sich, wenn ich die Vernehmlassungsergebnisse anschaue, ein recht breites Spektrum von Meinungen. Wir haben immer noch eine ähnliche Ausgangslage. Das heisst wohl, dass wir in der Energiepolitik für weitreichende Entscheide, für Weichenstellungen, die für Jahrzehnte bestimmend sein werden, noch nicht reif genug sind. Diese Diskussion hat aber mit der Energiestrategie 2050 positiv angefangen, ein erstes Zeichen wurde hier gesetzt, und jetzt geht es darum, weitere Eckwerte festzulegen.

Ich denke, wir sollten uns darauf besinnen, was die schweizerische Gesetzgebung eigentlich auszeichnet, nämlich Realitätssinn und Pragmatismus beim Lösen von Problemen. Da sind vielleicht nicht Schritte von Jahrzehnten vorzusehen, sondern wir haben uns etwas pragmatischer Schritt für Schritt anzupassen. Das heisst aber nicht, dass wir einander wesentlich näher gekommen sein werden. Ich denke, etwas weniger Ideologie und etwas mehr Pragmatismus müssten die Energiepolitik der nächsten Jahre prägen, damit wir für den Wirtschaftsstandort Schweiz und für die Bevölkerung eine Energiepolitik präsentieren können, die weiterhin eine sichere Versorgung vorsieht, eine genügende Versorgung, eine günstige Versorgung, die selbstverständlich auf die Umwelt Rücksicht nimmt und versucht, die Emissionen, die damit verbunden sind, weiter zu reduzieren.

Über diese allgemeine Stossrichtung sind wir uns alle noch einig. Das Mittel dazu kann weiterhin ein Lenkungsabgabensystem sein, vielleicht muss es in kleineren Schritten eingeführt werden. Der Bundesrat hat höflicherweise gewartet, bis Sie heute auch Nein sagen - davon ist ja auszugehen -, und wird anschliessend Aussprachen führen und eine weitere Standortbestimmung vornehmen. Mit diesem Nichteintreten auf die Schaffung einer Verfassungsgrundlage wird ein weiterer Stein aus dem Weg der Energiestrategie herausgebrochen. Probleme sind damit keine gelöst, aber wir nehmen diesen Entscheid auch als Auftrag entgegen, die unterschiedlichen Positionen und das allgemeine Umfeld zu analysieren und dann mit Ihnen zusammen zu versuchen, die Energiepolitik Schritt für Schritt im Detail weiter zu definieren. Es ist aber wohl ein Politikbereich, in dem wir auch in Zukunft keine einstimmigen Entscheide haben werden, weder auf die eine noch auf die andere Seite.

Damit ist bei diesen Fragen noch einmal ein gewisser Pragmatismus gefragt, und der Bundesrat wird dazu Hand bieten. Ich versuche also nicht, Ihnen das Projekt Klima- und Energielenkungssystem noch einmal zu verkaufen, sondern nehme zur Kenntnis, dass Sie nicht darauf eintreten wollen. Wir nehmen das aber auch als Auftrag entgegen, die ungelösten Probleme aufzuarbeiten und mit Ihnen zusammen nach Lösungen zu suchen.

Bischofberger Ivo · P-M · Ständerat · Appenzell I.-Rh. · CVP-Fraktion

Präsident (Bischofberger Ivo, Präsident): Die Kommission beantragt, dem Beschluss des Nationalrates zuzustimmen und auf die Vorlage nicht einzutreten.

Angenommen - Adopté

Präsident (Bischofberger Ivo, Präsident): Beide Räte haben Nichteintreten beschlossen. Damit ist das Geschäft definitiv erledigt.

Ich möchte noch darauf hinweisen, dass die Kommission die Petition 13.2044 der Jugendsession 2011, "Lenkungsabgabe auf nichterneuerbaren Energien", gemäss Artikel 126 Absatz 2 des Parlamentsgesetzes behandelt und davon Kenntnis genommen hat.