Stopp der Administrativhaft für Kinder!

Kuprecht Alex · P-M · Ständerat · Schwyz · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Antrag der Mehrheit

Der Initiative keine Folge geben

Antrag der Minderheit

(Mazzone, Engler, Jositsch, Stöckli, Zopfi)

Der Initiative Folge geben

Proposition de la majorité

Ne pas donner suite à l'initiative

Proposition de la minorité

(Mazzone, Engler, Jositsch, Stöckli, Zopfi)

Donner suite à l'initiative

Präsident (Kuprecht Alex, Präsident): Es liegt ein schriftlicher Bericht der Kommission vor.

Bauer Philippe · Mit-M · Ständerat · Neuenburg · FDP-Liberale Fraktion

Vous vous souviendrez que vous avez déjà discuté, en automne 2019, de cette initiative déposée par le canton de Genève en novembre 2018. A l'époque, notre conseil avait refusé d'y donner suite, par 23 voix contre 15. Le Conseil national, au terme d'une procédure de vote relativement compliquée puisqu'elle a dû être répétée, a par contre décidé, en septembre 2020, d'y donner suite, par 95 voix contre 93 et 6 abstentions.

L'objet revient dès lors devant notre conseil.

Le 1er février 2021, la Commission des institutions politiques a maintenu sa décision de 2019, par 7 voix contre 5 et 1 abstention. Elle vous propose aujourd'hui d'en faire de même.

Une minorité Mazzone propose par contre de donner suite à l'initiative.

Sur le fond, je vous rappelle que la loi sur les étrangers et l'intégration prévoit qu'une détention administrative peut être ordonnée s'il est à prévoir qu'une personne tente de se soustraire à un renvoi susceptible d'être exécuté dans un délai prévisible. Cette mesure doit permettre l'application de la loi et, comme mesure d'exécution, elle est de la compétence des cantons.

Certes, la détention administrative avant l'expulsion est peut-être discutable voire peut-être critiquable, néanmoins elle existe aujourd'hui dans notre législation.

En ce qui concerne les mineurs, deux situations peuvent se présenter. Tout d'abord, celle des mineurs dont l'âge est inférieur à 15 ans: ils ne peuvent pas faire l'objet d'une détention administrative avant un renvoi. Dans le cas des mineurs âgés de 15 à 18 ans, le canton a la compétence de décider s'il est possible ou non de soumettre à une détention administrative une personne de cet âge avant son expulsion du territoire suisse. Certains cantons excluent cette possibilité; d'autre cantons - une minorité - le permettent. Toutefois, ceux qui le permettent assortissent cette détention de beaucoup de réserves et de conditions.

Pour l'histoire, fin 2008, il s'est avéré que certains cantons n'avaient pas respecté, à quelques reprises, l'interdiction de détenir des mineurs âgés de moins de 15 ans.

Le Conseil fédéral l'a, à l'époque, admis. La Commission de gestion du Conseil national s'en est émue et a mis en place un groupe de travail réunissant Confédération et cantons pour discuter de cet objet. Suite à l'annonce faite à l'époque, le Grand Conseil du canton de Genève a déposé cette initiative visant à unifier la procédure pour les mineurs âgés de 15 à 18 ans en interdisant cette détention administrative, celle des mineurs âgés de moins de 15 ans étant déjà interdite.

Le groupe de travail mis sur pied a expressément rappelé que cette détention administrative devait être une ultima ratio, que, par exemple, elle n'était envisageable que lorsqu'il y avait eu plusieurs disparitions de la personne avant son expulsion, qu'il convenait de chercher avant tout d'autres solutions, des solutions de substitution, comme par exemple une obligation d'annonce régulière dans un service étatique, des cautions financières, une assignation à résidence ou le port d'un bracelet électronique.

En 2009, notre conseil a privilégié le fédéralisme en rappelant lui aussi que la détention était une mesure extrême et que les cantons devaient absolument privilégier les mesures alternatives, la détention ne devant s'appliquer que dans des cas très spéciaux, mais que les cantons gardaient la compétence de décider s'ils souhaitaient l'appliquer..

Aujourd'hui, votre Commission des institutions politiques vous recommande de ne pas donner suite à cette initiative pour les quelques motifs suivants.

Tout d'abord, les cantons sont l'autorité d'exécution de la loi fédérale sur les étrangers et l'intégration. Dès lors, c'est à eux de décider des mesures et de la manière dont ils envisagent de les exécuter. Je vous rappelle aussi que la détention administrative des mineurs âgés de 15 à 18 ans - et j'insiste, de 15 à 18 ans - n'existe que dans des cas très rares, que c'est véritablement le dernier recours, que cette détention doit être proportionnée, que notre loi fédérale sur les étrangers et l'intégration prévoit d'ailleurs expressément la nécessité de recourir aux mesures de substitution, et que cette proposition qui est faite de supprimer une compétence cantonale concerne une compétence que nous avons - notre Parlement et la population -, voulu donner aux cantons.

Pour toutes ces raisons, je vous remercie de suivre la majorité de votre commission et, pour la seconde fois, de ne pas donner suite à l'initiative du canton de Genève.

Mazzone Lisa · Mit-F · Ständerat · Genf · Grüne Fraktion

En préambule, j'aimerais fournir deux précisions. Ensuite, j'aimerais vous démontrer que la pratique actuelle est non seulement problématique, mais qu'en plus elle est inefficace.

La première précision, c'est que la détention administrative est appliquée non pas à des personnes qui ont commis un délit pénal, qui présentent un risque pour la sécurité, mais à des personnes en vue d'un renvoi. Il n'y a donc ni risque ni délit pénal assorti à cette détention.

La deuxième précision, c'est que la Convention relative aux droits de l'enfant, dont la Suisse est signataire et qu'elle a ratifiée, dit que: "Tout être humain âgé de moins de 18 ans doit être considéré comme un enfant." Il n'y a pas de catégories d'enfants. Il y a des enfants qui sont protégés selon la convention jusqu'à l'âge de 18 ans. Parce que ces enfants sont particulièrement vulnérables, ils ont droit aussi à une protection particulière, adaptée, et qui respecte leur intérêt supérieur. Peu importe, dans le fond, quelle est leur origine, quel est leur parcours migratoire, quel est leur statut.

On se trouve sur le plan des principes. Ensuite il faudrait vraiment examiner quelle est la pratique actuelle. Aujourd'hui déjà, cela a été dit par le rapporteur, onze cantons excluent totalement la détention administrative des mineurs. Ces cantons le font soit par voie d'ordonnance, soit par une loi, soit par décision de principe. C'est le cas, il est important de le souligner, des cantons de Genève et de Zurich qui sont les "hubs" de départ. Cela montre bien que si l'on veut renvoyer quelqu'un, on n'a pas besoin de recourir à la détention administrative de mineurs puisque les deux cantons qui sont les points de départ vers les pays de renvoi ne pratiquent pas la détention administrative des mineurs.

Un élément est très important: en 2020, il n'y a eu que quatre enfants enfermés administrativement en Suisse. En 2019, seulement sept. Cette pratique est donc totalement marginale; il n'y a que très peu de cas qui se présentent. Et cela montre bien que l'on peut faire autrement, que nous n'avons pas vraiment besoin de recourir à cette pratique et qu'y renoncer ne mettra pas à bas l'ensemble de notre système ni n'entravera la procédure et les procédures de renvoi.

Je rappelle que l'attribution aux différents cantons est une procédure arbitraire, que, en termes de fédéralisme, la majorité civile est fixée sur le plan national à 18 ans et que les règles qui entourent la détention pénale - fixées dans le code de procédure pénale -, valent pour toute la Suisse.

Il est important de se demander si cette mesure est efficace: le rapport de Terre des hommes, qui a évalué cette pratique de la détention administrative des mineurs, aboutit à la conclusion que lorsque la personne mineure fait l'objet d'un ordre de détention - à savoir quand on lui dit qu'elle va aller en détention administrative -, le plus souvent, cette personne disparaît avant même de rejoindre son lieu de détention. En conclusion, cette mesure n'améliore pas la capacité de renvoyer ensuite ces personnes.

Et puis, il existe des mesures alternatives, raison pour laquelle il y a si peu de situations; des mesures alternatives qui sont des centres ouverts ou semi-ouverts, des mesures de surveillance, l'obligation de s'annoncer régulièrement, ou l'obligation d'habiter ou de dormir à une certaine adresse.

Sur le fond, le Comité des droits de l'enfant des Nations Unies considère que le statut de séjour d'un enfant ne peut justifier sa détention. Donc, sur le fond, cette pratique est pointée du doigt par le Comité des droits de l'enfant des Nations Unies et, je pense que c'est important de le dire: ce n'est pas banal comme pratique, que de passer par une détention. C'est une grave entrave aux droits humains, ce n'est pas quelque chose qui est banal dans une vie. On sait que pour 85 pour cent des personnes qui ont été détenues administrativement, cela a des conséquences irrémédiables sur le plan physique et sur le plan psychique également.

C'est pour ces raisons, qui sont certes des raisons de principe, mais aussi des raisons relativement pragmatiques, que je vous invite à donner suite à cette initiative du canton de Genève.

Stöckli Hans · Mit-M · Ständerat · Bern · Sozialdemokratische Fraktion

Ich bin froh, dass der Nationalrat uns nochmals die Gelegenheit bietet, über diese Standesinitiative zu diskutieren.

Wir haben im Verlauf der letzten Jahre Verbesserungen erzielt. Der Sprecher der Kommissionsmehrheit hat es ausgeführt: Es ist jetzt wirklich klar, dass Kinder unter 15 Jahren nicht mehr in Administrativhaft gesetzt werden dürfen. Ich mag mich erinnern, dass wir die ganze Angelegenheit in der GPK untersuchen mussten. Leider hatte es auch in meinem Kanton Vorfälle gegeben, die es besser nicht gegeben hätte. Ich bin auch froh, dass der Fachausschuss Rückkehr und Wegweisungsvollzug des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements und der Konferenz der kantonalen Justiz- und Polizeidirektorinnen und -direktoren sich schon seit längerer Zeit erfolgreich dieser Problematik angenommen hat und taugliche Alternativen gefunden hat, um die Administrativhaft von Kindern unter 15 Jahren zu ersetzen. Ich bin froh, dass entsprechende andere Mittel zur Verfügung stehen. Das ist - wie der Sprecher ausgeführt hat - die Meldepflicht mit engmaschiger Kontrolle; das ist Artikel 74 des Ausländer- und Integrationsgesetzes, welcher die Eingrenzung ermöglicht; das sind elektronische Mittel, die heute auch erfolgreich eingesetzt werden.

Es stellt sich jetzt die Frage, weshalb diese erfolgreichen Alternativen zu einer Administrativhaft nicht auch für Kinder und Jugendliche bis zum 18. Lebensjahr eingesetzt werden können, ohne dass die Administrativhaft, die aus meiner Sicht für Kinder und Jugendliche unter 18 Jahren nicht zu rechtfertigen ist, eingesetzt werden muss. Es wurde ausgeführt: Die Stigmatisierung ist erheblich, und wir wissen vom UN-Ausschuss für die Rechte des Kindes, dass wir in diesem Bereich kritisiert werden, weil der Aufenthaltsstatus als solcher keinen Haftgrund darstellt. Wir müssen Kinder und Jugendliche in Haft nehmen, welche strafrechtlich relevante Tatbestände erfüllen, und nicht solche, die ausländerrechtliche Regelungen verletzten.

Dementsprechend ist es für mich klar, dass wir diese Fälle, auch wenn es zum Glück nur wenige Fälle geworden sind, mit dieser Standesinitiative Genf unterbinden und eine einheitliche Lösung für die ganze Schweiz finden sollten. Es ist für mich nicht einsehbar, weshalb Kinder und Jugendliche in gewissen Kantonen in Administrativhaft gesetzt werden, während sie in anderen Kantonen - zum Glück - mit Massnahmen behandelt werden, die auch bei Kindern und Jugendlichen unter 15 Jahren erfolgreich angewandt wurden.

Ich ersuche Sie dementsprechend, dem Antrag der Minderheit zuzustimmen.

Engler Stefan · Mit-M · Ständerat · Graubünden · Die Mitte-Fraktion. Die Mitte. EVP.

Ich sage Ihnen, weshalb ich bei der Frage, ob Kinder in Administrativhaft genommen werden dürfen oder nicht, gerne in der Minderheit bin. Es handelt sich erstens um eine Frage der Verhältnismässigkeit und zweitens um eine Frage der Ungleichbehandlung, wie im Land mit minderjährigen - begleiteten oder unbegleiteten - Flüchtlingen umgegangen wird. Der dritte Grund, welcher mich letztlich bewogen hat, sicher zu sein, dass ich auf der richtigen Seite stehe, war eine Aussage in der Kommission, wonach 15- bis 18-Jährige eigentlich gar keine Kinder seien; das seien Jugendliche. Schauen Sie einmal in Ihre eigenen Familienverhältnisse, wie Sie mit Ihren 16-, 17- oder 18-jährigen Kindern umgehen und ob es sich dabei für uns um Kinder oder um Jugendliche handelt.

Die Inhaftierung Minderjähriger ist deshalb unverhältnismässig, weil in der Güterabwägung die Durchsetzung einer Administrativmassnahme, nämlich die Vorbereitung auf die Ausschaffung, dem Kindeswohl gegenübersteht. Ich stufe das Kindeswohl höher ein, vor allem deshalb, weil auch andere Möglichkeiten bestehen und auch praktiziert werden, um die Ausschaffung sicherzustellen.

Herr Stöckli hat diese Alternativmassnahmen angesprochen. Diese reichen von Heimen oder Zentren - die nichts mit einem Gefängnis zu tun haben - für Personen, die auf eine Rückkehr warten, bis zur Unterbringung in Betreuungsstrukturen und familienähnlichen Strukturen. Auch Überwachungsmassnahmen wurden genannt. Es soll also niemand sagen, es gebe keine alternativen Konzepte. Diese werden im Übrigen ja auch schon angewandt. Das ist ja das Gute daran, dass man hier in den letzten Jahren auch eine Entwicklung festgestellt hat.

Die Inhaftierung Minderjähriger ist unverhältnismässig. Der Standesinitiative keine Folge zu geben, würde auch zu einer ungleichen Behandlung führen, und zwar von Kantonen, die keine Alternative zur Administrativhaft vorsehen, und Kantonen, die Wegweisungen in einem kinderfreundlicheren Rahmen abwickeln. Ich lese in einer Zuschrift, dass gerade die Kantone Genf und Neuenburg von sich aus in ihrer eigenen Gesetzgebung die Administrativhaft für Kinder expressis verbis ausgeschlossen und verboten haben.

Zusammenfassend bin ich der Meinung, dass es hier darum geht, ob wir das Kindeswohl höher gewichten wollen. Es geht um Kinderrechte, unabhängig davon, ob es sich um begleitete oder unbegleitete Minderjährige handelt, die für mich immer noch Kinder sind, auch wenn sie nicht mehr 15 Jahre alt sind.

Für mich ist die Antwort klar: Selbst wenn es nur noch drei oder vier Fälle im Jahr sind, so gibt uns diese Standesinitiative doch die Möglichkeit, bei der nächsten Revision des Ausländerrechts diese Forderung aus dem Kanton Genf aufzunehmen; man muss nicht morgen damit beginnen, nur wegen dieser Bestimmung hier das Ausländerrecht zu revidieren.

Abstimmung

Abstimmung - Vote

Für Folgegeben ... 16 Stimmen

Dagegen ... 17 Stimmen

(0 Enthaltungen)

Kuprecht Alex · P-M · Ständerat · Schwyz · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Präsident (Kuprecht Alex, Präsident): Damit sind wir am Ende der zweiten Sessionswoche angelangt. Ich erinnere Sie nochmals daran, dass Sie wieder Testkits in Ihren Fächlein haben, und bitte Sie, sie zu benutzen und am Montag wieder abzugeben. Ich wünsche Ihnen einen schönen Rest dieser Woche und ein schönes Wochenende.

Schluss der Sitzung um 12.40 Uhr

La séance est levée à 12 h 40