Koordination und zentrale Leitung der Nachrichtendienste

Paupe Pierre · Ständerat · Jura · Christlichdemokratische Fraktion

Lors de sa séance du 21 octobre 1999, la Commission de la politique de sécurité de notre Conseil a examiné la motion du Conseil national (Schmid Samuel) du 17 décembre 1997. Cette motion a pour objectif la mise sur pied d'un organe directeur permanent et opérationnel du renseignement, centre stratégique d'alerte et d'information. Dans un premier temps, ce centre se verrait conférer les tâches de coordination des services existants pour se transformer dans le cadre de la réforme du Gouvernement en organe de direction du renseignement.

Le texte de la motion est connu. Il s'agit, d'une part, de mettre sur pied une organisation adéquate qui sera l'organe directeur permanent et opérationnel du renseignement au service de la politique de sécurité du pays, de manière à ce que nous puissions disposer d'un centre stratégique d'alerte et d'information; d'autre part, de fixer immédiatement à ce centre des objectifs, au besoin en obligeant les services actuels à coopérer dès à présent entre eux, avant de lui donner, dans le cadre de la réforme des institutions de direction de l'Etat, un statut légal d'organe de direction mis à sa disposition.

Dans sa déclaration du 11 février 1998, le Conseil fédéral proposait de transformer la motion en postulat. Le 8 mars 1999, le Conseil national décidait contre l'avis du Conseil fédéral, par 104 voix sans opposition, de transmettre cette motion.

Considérations de notre commission: la commission soutient sans réserve les objectifs visés par la motion, à savoir la mise sur pied d'une organisation adéquate en matière de renseignement, afin que le Gouvernement dispose d'un centre stratégique d'alerte et d'information. Il y a urgence en la matière, notamment si l'on se souvient des problèmes posés par le manque d'information dans la question de la critique de l'attitude de la Suisse durant la dernière guerre mondiale.

Le problème n'est pas nouveau, puisqu'il a fait l'objet d'interventions parlementaires répétées depuis 1990, sans que des mesures adéquates n'aient été prises. C'est ainsi que la Commission d'enquête parlementaire consacrée au Département militaire fédéral avait adopté un postulat invitant le Conseil fédéral à examiner s'il était opportun de créer un service de renseignement stratégique indépendant du Département militaire fédéral et chargé d'une mission étendue d'acquisition de renseignements. En août 1992, un groupe de travail adoptait un rapport destiné au Conseil fédéral et consacré au thème d'un service de renseignement extérieur. Ce rapport, malheureusement, n'a jamais été suivi de mesures concrètes. En 1993, la Délégation des Commissions de gestion a une nouvelle fois demandé que la question soit examinée, encore une fois sans résultat. Depuis le début 1997, de nouvelles interventions demandent une réorganisation du système de renseignement. Ce fut notamment le cas avec la motion Frick 97.3350, transformée en postulat.

La commission estime que le moment est venu de passer aux actes. Elle prend acte des premières mesures décidées par le Conseil fédéral le 28 avril 1999, à savoir la création d'un organe de conduite de sécurité ainsi que d'un poste de coordinateur renseignements. Ce coordinateur disposera d'un bureau de détection et d'appréciation de la situation. Cette organisation doit permettre de détecter à temps les signes annonciateurs de crise et suivre l'évolution de la situation dans le domaine de la sécurité, en informer le Conseil fédéral et élaborer d'éventuelles options d'action pour la Suisse. A ce sujet, notre commission regrette que le coordinateur n'ait pas un accès direct au Conseil fédéral, ou tout au moins à sa commission de sécurité.

Sur le plan matériel, votre commission souscrit pleinement aux termes de la motion, du point de vue formel. Elle constate toutefois que la question soulevée par la motion relève de la compétence du Conseil fédéral. Or, l'article 25 alinéa 1er du règlement du Conseil des Etats prévoit expressément qu'une motion "ne peut avoir trait à une affaire qui relève de la seule compétence du Conseil fédéral". De plus, elle est d'avis que, sur la base de cette motion, le Conseil fédéral ne peut présenter aucune modification de la législation actuelle, ceci devant se faire dans le cadre de la réforme du Gouvernement, comme le reconnaît d'ailleurs le motionnaire.

En fonction de ces considérations, votre commission propose, à l'unanimité, par 11 voix sans opposition, de transmettre la motion sous forme de postulat des deux Conseils. Etant donné l'importance du dossier, l'urgence, et surtout la sensibilité du sujet et les effets émotionnels que cela a déjà produit, la commission se réserve le droit d'intervenir dans une phase ultérieure, si aucune mesure n'était prise dans un délai raisonnable.

Bieri Peter · Ständerat · Zug · Christlichdemokratische Fraktion

Ich gehörte bereits in der letzten Legislaturperiode der Sicherheitspolitischen Kommission an, welche dieses Geschäft schon im Oktober 1999 behandelte. Mittlerweile hat auch die Geschäftsprüfungskommission, die ich in den letzten zwei Jahren präsidierte, dieses Geschäft wiederaufgenommen. Herr Wicki wird sich als jetziger Präsident der Geschäftsprüfungsdelegation auch noch dazu äussern.

Zu Recht hat Herr Paupe gesagt, dass die SiK damals nicht deshalb beschlossen habe, diesen Vorstoss nur in der Form des Postulates zu überweisen, weil wir gedacht hätten, der Inhalt des Vorstosses sei zu wenig wichtig, um ihn als Motion zu überweisen. Es war vielmehr so, dass wir unserem Ratsreglement Folge leisten mussten. Wir haben damals in der Kommission auch beschlossen, dass wir das hier ganz pointiert vortragen würden.

Der Generalsekretär des VBS hat nämlich damals zu dieser Thematik erklärt, dass das Einsetzen und die Organisation dieses Nachrichtenkoordinators in der Kompetenz des Bundesrates lägen und von daher kein Handlungsbedarf auf Gesetzesebene seitens des Parlamentes bestehe. Die Überweisung als Postulat erfolgt deshalb aus diesem rein gesetzlichen Grund und nicht im Sinne einer Herabminderung der Bedeutung dieses Vorstosses.

Der Vorstoss von Kollege Schmid Samuel stammt vom Dezember 1997. In unserer Kommission wurde von einem ehemaligen Mitglied der PUK EMD erwähnt, dass diese bereits 1990 ein ähnlich lautendes Postulat eingereicht hatte, welches dann wahrscheinlich irgendwo "versandete".

Die jüngsten Ereignisse haben grundsätzlich nichts an der Bedeutung des Vorstosses geändert. Vielmehr ist seine Notwendigkeit noch akzentuiert worden. Im sicherheitspolitischen Bericht erscheint nun der Nachrichtenkoordinator in der Lenkungsgruppe Sicherheit, welche dem Sicherheitsausschuss des Bundesrates unterstellt ist. Der jetzige Chef ad interim des Nachrichtendienstes hat in unserer Kommission zu Recht gesagt, dass der Koordinator nur eine Aufgabe habe, wenn er auch etwas zu koordinieren habe. Das heisst: Wir können weder dem strategischen noch dem militärischen Nachrichtendienst sämtliche Zähne ausreissen. Wenn der Bundesrat dieses Organ nutzbar verwerten will - ich denke, dass er dafür genügend Gründe hat -, dann müssen die mit der Nachrichtenbeschaffung beauftragten Departemente bei der Nachrichtenbeschaffung aktiv sein und die Nachrichten auch auswerten können. Diesbezüglich hat ja auch die Studienkommission Untergruppe Nachrichtendienst von Herrn alt Botschafter Brunner eine Analyse vorgenommen (Bericht vom 15. Februar 2000). Sie ist zur Erkenntnis gelangt, dass dieser Nachrichtenkoordinator als Vorsitzender der Lenkungsgruppe Sicherheit funktioniert und in Absprache mit dem Sicherheitsausschuss des Bundesrates die Möglichkeit besitzt, direkt beim Bundesrat vorzusprechen.

Insofern schlägt die Kommission Brunner im Vergleich zum sicherheitspolitischen Bericht einen zentraleren, einheitlicheren und insbesondere wirkungsvolleren Aufgabenbereich für diesen Posten vor. Im Bericht Brunner wird in die Zukunft schauend vorgeschlagen, dass bei der Staatsleitungsreform der Nachrichtenkoordinator einem neu zu schaffenden Präsidialamt oder einem zuständigen Fachminister zu unterstellen sei. Aus diesem Blickwinkel wäre der Vorstoss natürlich motionswürdig gewesen.

Wie dem auch sei, wichtig scheint mir, dass das, was dringend ist, sofort geregelt wird. Ebenso muss aber auch die Chance von "Armee XXI" gepackt werden, damit wir in unserem Land auf politisch-strategischer, aber auch auf militärischer Ebene einen Nachrichtendienst besitzen, der effiziente Dienste leistet.

In diesem Sinne bin ich auch interessiert, einmal zu vernehmen, welche Linie sich dann durchsetzen wird: diejenige der Kommission Brunner oder diejenige, wie sie jetzt im sicherheitspolitischen Bericht vorgeschlagen ist. Denn wenn Sie diese beiden Vorschläge miteinander vergleichen, sehen Sie, dass die Stellung des Nachrichtenkoordinators gemäss dem Vorschlag des Berichtes Brunner wesentlich bedeutungsvoller ist und dass er wesentlich mehr Mittel in der Hand hat. In diesem Sinn - nicht etwa im Sinne einer Herabminderung der Bedeutung des Vorstosses - sind wir in der Kommission zur Einsicht gelangt, ihn als Postulat zu überweisen, nichtsdestotrotz aber voller Überzeugung, dass hier entsprechender Handlungsbedarf besteht.

Schmid Samuel · Ständerat · Bern · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Ich schicke voraus, dass ich mit der Überweisung der Motion als Postulat einverstanden bin, allerdings eher dem Verstand als dem eigenen Triebe folgend, denn dieses Problem ist seit dem Bericht des Generals zum Zweiten Weltkrieg pendent. Jetzt hindern uns formelle, nicht inhaltliche Gründe daran, dieses Problem dem Bundesrat verpflichtend zur Lösung zu übertragen.

In diesem Zusammenhang scheint mir heute eine Diskussion zu Artikel 25 unseres Geschäftsreglementes leider eine Übung am falschen Objekt zu sein, eben deswegen, weil der Bundesrat ja jetzt zu handeln bereit ist und auch erste Zeichen des Handelns gesetzt hat. Die Stelle ist ausgeschrieben, man hat einen Verordnungsentwurf, und es scheint, dass jetzt die Koordination der Nachrichtendienste an die Hand genommen wird.

Wenn ich das Wort ergreife, dann vor allem deshalb, um hier deutlich zu machen, dass sich die Räte nach meinem Dafürhalten hier nicht mehr hinhalten lassen dürfen. Wir haben recht gut funktionierende einzelne nachrichtendienstliche Elemente: Elemente im VBS, Teile im EJPD, Teile im EDA und letztlich auch im EVD. Sie sind als Dienste zu belassen und nicht durch eine Zentralisation und Konzentration in ihrer Funktionalität zu stören, aber sie sind eben zu koordinieren. Denn letztlich nützt es nichts, wenn einzelne Dienste über einzelne Sachverhalte genau Bescheid haben, aber das eigentliche Führungsorgan davon keine Kenntnisse hat. Ein Führungsorgan - das ist an sich eine Banalität -, das seinen Nachrichtendienst vernachlässigt und damit die Gefahr erhöht, in der sich rasch ändernden Gegenwart "blind" dazustehen, übernimmt Verantwortung, wenn es nicht zeitgerecht zu handeln vermag. Dass die Schweiz nicht mehr einfach im Windschatten steht, müssten uns die letzten Jahre bewiesen haben.

Nachrichten sind schliesslich nicht nur zu sammeln und zu ordnen, sie sind auch legal zu erheben, und es ist auch einzelnen Elementen nachzugehen.

Ein Nachrichtendienst hat also nicht nur zu analysieren, sondern er ist auch zu führen; der Koordinator muss entsprechende Kompetenzen haben. Nachrichten sind nicht irgendwo zu erheben, sondern sie sind dort zu erheben, wo das oberste Führungsorgan die Nachrichten benötigt. Wenn diese Dienste so geführt werden sollen, dann kommen wir nicht um diesen Koordinator herum. Es wurde zu Recht bereits zweimal darauf hingewiesen, dass der Direktzugang des Koordinators zum Bundesrat eigentlich dieser Bedeutung entsprechen würde. Hier handelt der Bundesrat nach meinem Dafürhalten zögerlich. Die heute vorgesehene Einordnung lässt erkennen, dass man noch nicht bereit ist, dieser Funktion das nötige Gewicht beizumessen. Ich hoffe, dass wir am Anfang eines iterativen Vorganges stehen und man vielleicht in der zweiten Runde - man will nämlich die Organisation nach 18 Monaten überprüfen - dazu kommt, dieser Koordinationsfunktion die Position einzuräumen, die ihr eigentlich zukommt und die ihr auch in anderen Ländern zukommt, in Ländern, die eben bereits länger im rauhen Wind der Weltpolitik stehen. Ich hoffe, dass in der Zwischenzeit bereits fruchtbare Resultate zu spüren sind und der Bundesrat damit ein Instrument erhält, das ihn zeitgerecht und kompetent in den für ihn wichtigen Bereichen berät, damit er auch entsprechend entscheiden kann.

Ich bitte Sie also, es hier - mit all diesen Vorbehalten, aber eben mit der nötigen Wachsamkeit für die Zukunft - aus formellen Gründen beim Postulat zu belassen und dieses zu überweisen.

Wicki Franz · Ständerat · Luzern · Christlichdemokratische Fraktion

Ich unterstütze den ursprünglich im Nationalrat von Kollege Schmid Samuel eingereichten Vorstoss und bin mit der Kommission einverstanden, dass dieser Vorstoss als Postulat beider Räte zu überweisen ist. Als Präsident der Geschäftsprüfungsdelegation möchte ich Sie und vor allem auch den Bundesrat auf die Bedeutung und die Dringlichkeit dieser Angelegenheit hinweisen.

Die Geschäftsprüfungsdelegation hatte bereits 1993 auf diese Frage intensiv aufmerksam gemacht. In ihrem Bericht vom 24. November 1999 über die Vorkommnisse in der Untergruppe Nachrichtendienst des Generalstabes - also in der Bellasi-Affäre - hat die Geschäftsprüfungsdelegation klar auf die Stellung und die Bedeutung der nachrichtendienstlichen Tätigkeit im Entscheidungsprozess der Behörden hingewiesen.

Es geht nicht nur um die formelle Koordination. Wir müssen uns bewusst sein: Nachrichtendienst heisst Entscheidungshilfe für die Behörden. Darum muss sich der Bundesrat über die Bedeutung des Nachrichtendienstes für die Staatsführung bewusst sein. Daher muss er sich vorerst darüber klar werden, welche allgemeine Stellung und Bedeutung die nachrichtendienstliche Tätigkeit im Entscheidungsbildungsprozess einnehmen soll.

Diese Überprüfung muss umfassend sein und sich auf sämtliche nachrichtendienstlichen Bereiche erstrecken. Ich erwähne hier die Armee, die Diplomatie, die Immigration, das Thema "Bekämpfung des organisierten Verbrechens und des Terrors" usw. Die Überprüfung muss auch davon unabhängig sein, ob dabei die äussere oder die innere Sicherheit betroffen ist. Denn nachrichtendienstliche Tätigkeit betrifft nicht mehr nur die Sicherheitspolitik. Sie ist ein Instrument zur Aufdeckung von Absichten und zur Früherkennung von Ereignissen. Sie erstreckt sich sowohl auf den sicherheitspolitischen als auch auf den wirtschaftlichen, den technologischen und den wissenschaftlichen Bereich.

Der Bundesrat muss über Informationen verfügen, die es ihm ermöglichen, die Absichten der Länder zu erkennen, mit denen er Beziehungen pflegt. Je mehr er es versteht, alle Aspekte und Formen dieser Informationen zu nutzen, desto mehr ist der Erfolg gewährleistet. Der Bundesrat muss über solche Informationen verfügen können, zum Beispiel wenn er seine Militärstrategie plant und über die Armeeorganisation entscheidet, wenn er seine Aussenpolitik festlegen und umsetzen will, wenn er seine Position bei den multilateralen Verhandlungen bestimmt, wenn er Handelsverträge aushandelt oder wenn er flüchtlingspolitische Massnahmen treffen will.

Darum betone ich Folgendes: Mit der Koordination des Nachrichtendienstes alleine ist es nicht getan. Der Bundesrat muss seine Nachrichtenbedürfnisse klar definieren und ein Auftrags- und Interessenprofil festlegen. Die Definition der Regierungsbedürfnisse kann nicht mehr wie bisher dem freien Ermessen der betroffenen Departementsvorsteherinnen oder -vorsteher überlassen werden.

Die Bedürfnisse der Regierung sind nicht immer die gleichen wie diejenigen der Departemente. Sie können auch nicht als blosse Anhäufung der einzelnen Departementsbedürfnisse verstanden werden. Daher muss ein Nachrichtendienst, der alle wesentlichen Bedürfnisse des Bundes abdeckt, hierarchisch direkt beim Bundesrat oder in seiner unmittelbaren Nähe angesiedelt sein. Die Geschäftsprüfungsdelegation hat deshalb in ihrem Bericht vom 24. November 1999 betont, eine blosse Koordination auf mittlerer Beamtenstufe, wie sie der Bundesrat noch am 3. November 1999 angeordnet hat, genüge diesen Anforderungen nicht.

Die Geschäftsprüfungsdelegation hat sich insbesondere mit dem strategischen Nachrichtendienst auseinander gesetzt. Hier muss sicher die Unterstellung dieses Dienstes unter den Generalstabschef hinterfragt werden, denn wie bereits erwähnt ist die Sicherheit immer weniger eine militärische Angelegenheit, und sie enthält immer mehr politische, wirtschaftliche und technologische Faktoren.

Wie sieht es mit der Führung und der Unterstellung des Nachrichtendienstes im Ausland aus? In Deutschland z. B. ist der Bundesnachrichtendienst seit Anfang 1975 direkt dem Chef des Bundeskanzleramtes unterstellt, der den Rang eines Bundesministers bekleidet. Dieser wird durch einen Beauftragten für die Nachrichtendienste unterstützt, der den Titel eines Staatssekretärs trägt. Dieser Beauftragte beaufsichtigt die gesamten Nachrichtendienste.

In Frankreich steht dem Premierminister eine entsprechende Direktion zur Verfügung, die die Nachrichtenbedürfnisse der Regierung koordiniert und deren Umsetzung durch die verschiedenen Ministerien überwacht. In Italien findet sich praktisch die gleiche Struktur. In Grossbritannien ist der ausländische Nachrichtendienst dem Aussenministerium unterstellt.

Abgesehen von der funktionellen Unterstellung stellt sich auch die Frage, ob die Führung des strategischen Nachrichtendienstes weiterhin dem Militär übertragen bleiben soll oder ob vielmehr zu einer zivilen Führung übergangen werden sollte.

Dieser Entscheid ist von grossem politischem und symbolischem Gehalt. Darum haben die Geschäftsprüfungsdelegation und dann die GPK beider Räte dem Bundesrat Empfehlungen abgeliefert. Wie ich nun auch feststelle, hat der Bundesrat die in den damals eingereichten Motionen gemachten Vorschläge gestern gutgeheissen und ist bereit, die Motionen entgegenzunehmen.

Ich bitte daher abschliessend darum, dass aufgrund der Erkenntnisse der Geschäftsprüfungsdelegation und der GPK und aufgrund der Erkenntnisse der vom Vorsteher des VBS eingesetzten Studienkommission Brunner II vorgegangen und der Vorstoss von Kollege Schmid Samuel baldmöglichst ernst genommen und umgesetzt wird.

Huber Annemarie · BK-F · Bern

Die SiK beantragt Ihnen in Übereinstimmung mit dem Bundesrat, die Motion aus formellen Gründen in ein Postulat umzuwandeln.

Wie Ihre Kommission teilt auch der Bundesrat die Auffassung, dass im Bereich des sicherheitspolitischen Nachrichtendienstes Handlungsbedarf besteht. Seit der Einreichung der Motion im Dezember 1997 hat der Bundesrat gehandelt. Mit der Schaffung der Lenkungsgruppe Sicherheit im vergangenen Jahr und der Stelle eines Nachrichtenkoordinators, die in den nächsten Wochen besetzt werden wird, ist ein wesentlicher Teil der Motion erfüllt. Die Lenkungsgruppe, der hohe Vertreter aus dem EDA, dem EJPD und dem VBS angehören, beurteilt laufend die sicherheitspolitische Lage zuhanden des Sicherheitsausschusses des Bundesrates. Der Bundesrat selbst behandelt seit Beginn dieses Jahres regelmässig Fragen im Bereich der Information aus dem Lenkungsausschuss des Bundesrates. Der Nachrichtenkoordinator wird mit einem Lage- und Früherkennungsbüro der Lenkungsgruppe zur Verfügung stehen. Ich bin mir bewusst, dass nicht alle Anliegen der Motion des Nationalrates (Schmid Samuel) erfüllt sind, insbesondere was die Stellung des Nachrichtenkoordinators betrifft, vor allem dessen direkten Zugang zum Bundesrat. Der Bundesrat hat aber beschlossen, die neue Organisation der sicherheitspolitischen Führung 18 Monate nach ihrer Einsetzung zu evaluieren und im Lichte der gemachten Erfahrungen neu zu beurteilen. In diese Überprüfung sollen auch die Empfehlungen der Geschäftsprüfungskommission in ihrem Bericht über die Vorkommnisse im Nachrichtendienst, die Ergebnisse der Studienkommission Untergruppe Nachrichtendienst - der so genannten Kommission Brunner - vom 15. Februar 2000, aber auch die Motionen der GPK-NR 99.3578 und der GPK-SR 99.3579 vom 30. November 1999 betreffend die Stellung des strategischen Nachrichtendienstes innerhalb des Staatsführungsprozesses mit einbezogen werden. Herr Wicki hat bereits darauf hingewiesen, dass der Bundesrat bereit ist, diese GPK-Motionen entgegenzunehmen. Sie sehen aus diesen Darlegungen, dass den ersten Schritten weitere folgen sollen. Ich hoffe, dass auch Herr Schmid Samuel mit diesen Schritten einverstanden sein kann.

In diesem Sinne bitte ich Sie, dem Antrag der SiK zu folgen.

Schmid-Sutter Carlo · P-M · Ständerat · Appenzell I.-Rh. · Christlichdemokratische Fraktion

Überwiesen als Postulat - Transmis comme postulat