Landesverweisungen durch Strafbefehl

Riniker Maja · P-F · Nationalrat · Aargau · FDP-Liberale Fraktion

Antrag der Mehrheit

Annahme der Motion

Antrag der Minderheit

(Schneider Meret, Arslan, Dandrès, Docourt, Funiciello, Jaccoud, Mahaim, Schmezer)

Ablehnung der Motion

Proposition de la majorité

Adopter la motion

Proposition de la minorité

(Schneider Meret, Arslan, Dandrès, Docourt, Funiciello, Jaccoud, Mahaim, Schmezer)

Rejeter la motion

Gianini Simone · Mit-M · Nationalrat · Tessin · FDP-Liberale Fraktion

La vostra Commissione degli affari giuridici ha esaminato in via preliminare, nella sua seduta del 10 aprile 2025, un'iniziativa parlamentare presentata il 14 giugno 2024 dal consigliere nazionale Pascal Schmid. Quell'iniziativa parlamentare, nel frattempo ritirata perché in parte recepita nella mozione qui in esame, mirava da un lato a permettere che l'espulsione di stranieri che si rendono colpevoli di reati e non dispongono di un diritto di soggiorno in Svizzera, possa essere ordinata non solo da parte di un tribunale, ma anche nella procedura del decreto d'accusa da parte del Ministero pubblico. Dall'altro, veniva proposto di togliere l'obbligo di difesa, oggi previsto per i casi che possono portare alla misura dell'espulsione.

La maggioranza della vostra commissione ha sostenuto il primo obiettivo, secondo cui la misura accessoria dell'espulsione nei confronti di stranieri senza diritto di soggiorno in Svizzera possa avvenire anche nell'ambito di un decreto d'accusa, respingendo invece il secondo, quello dell'abolizione della difesa obbligatoria, ritenendo che andasse oltre a quanto ammissibile dal punto di vista costituzionale e dei diritti umani.

La maggioranza della commissione ha quindi recepito quel primo obiettivo in una mozione di commissione, la numero 25.3428, qui ora appunto in discussione, e contemporaneamente anche in un'iniziativa parlamentare, la numero 25.436, questa seconda per il caso in cui il Consiglio federale non procedesse con l'attuazione della mozione nell'ambito di quanto già aveva preannunciato di fare rispetto alla mozione numero 18.3408, "Esecuzione sistematica delle espulsioni giudiziarie", dell'allora consigliere nazionale Philipp Müller, già da tempo accolta, nota bene, anche dal Consiglio federale, che nel suo parere si dice ora invece contrario ad estendere anche alla procedura del decreto d'accusa la possibilità di pronunciare l'espulsione giudiziaria.

L'opinione della maggioranza della commissione è che l'ordine di espulsione tramite decreto d'accusa nei confronti di persone prive di diritto di soggiorno in Svizzera contribuirebbe ad accelerare e alleggerire il lavoro della giustizia. Inoltre, verrebbe meno l'incentivo a rinunciare alla misura accessoria dell'espulsione per evitare di dover procedere in giudizio dinnanzi a un tribunale con atto d'accusa. La persona accusata avrebbe comunque a disposizione la possibilità di fare opposizione senza obbligo di motivazione, in base all'articolo 354 del Codice di procedura penale, e poiché la commissione ha fatto proprio solo il primo obiettivo dell'iniziativa del collega Schmid, avrebbe anche sempre la garanzia della difesa obbligatoria in base all'articolo 130 lettera b del Codice di procedura penale.

Una minoranza della commissione ha invece respinto anche quell'obiettivo, ritenendo ingiustificate le limitazioni dei diritti procedurali che ne deriverebbero.

Tuena Mauro · Mit-M · Nationalrat · Zürich · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Ihre Kommission für Rechtsfragen hat ursprünglich die parlamentarische Initiative Schmid Pascal 24.437 diskutiert, welche forderte, dass eine Landesverweisung von Ausländern ohne Aufenthaltsrecht auch im Strafbefehlsverfahren angeordnet werden kann. Sie hat diese Forderung im Grundsatz gutgeheissen, mindestens diesen Teil. In der parlamentarischen Initiative Schmid Pascal gab es einen weiteren Teil zur Rechtshilfe. Von diesem Teil wollte die Kommission nichts wissen. Sie hat dann der parlamentarischen Initiative Schmid Pascal mit 15 zu 9 Stimmen keine Folge gegeben, hat aber gesagt, dass sie den ersten Teil aufnehmen will. Deshalb beantragt sie Ihnen, die jetzt vorliegende Kommissionsmotion anzunehmen. Dies entschied sie mit 15 zu 8 Stimmen bei 2 Enthaltungen.

Es geht um Folgendes: Heute ist es so, dass ein Staatsanwalt bei Raub oder Einbruch eine Freiheitsstrafe von 6 Monaten oder eine Geldstrafe von 180 Tagessätzen verordnen kann. Bei einem Schweizer gibt das einen Strafbefehl. Jetzt ist es eigentlich so, dass das sogenannte Katalogdelikte sind. Sie mögen sich erinnern, "Katalogdelikte" würde heissen, dass ein Ausländer des Landes verwiesen werden kann. Heute ist es aber so, dass die Landesverweisung ausschliesslich durch ein Gericht angeordnet werden kann. Was ist die Konsequenz dieses Faktums? Entweder scheuen sich die Staatsanwälte, eine höhere Strafe zu geben, und geben dann einfach eine tiefere Strafe. Sie gehen dann eben nicht vor Gericht, weil sie diesen Weg meiden wollen. Oder sie gehen trotzdem vor Gericht, und so werden die Gerichte massiv überlastet; Sie wissen das. Die Kommissionsmehrheit möchte Ihnen daher beantragen, dass ein solcher Landesverweis neu auch per Strafbefehl angeordnet werden kann.

Ich möchte Sie noch auf Folgendes hinweisen, einfach damit es keine Missverständnisse gibt: Selbstverständlich ist eine solche Landesverweisung, welche per Strafbefehl kommt, separat innerhalb von zehn Tagen anfechtbar und kann dann entsprechend von einem Gericht beurteilt werden. Es ist also keine Rede davon, dass das ein abschliessender Entscheid wäre.

Ich möchte Sie bitten, diese Kommissionsmotion zu unterstützen, und möchte Ihnen noch Folgendes mit auf den Weg geben - wir haben ja inzwischen die bundesrätliche Stellungnahme erhalten -: Für den Fall, dass Bundesrat Jans nicht in sich gegangen ist, diese Motion nach wie vor zur Ablehnung beantragt und somit dieses Anliegen nicht in das ganze Paket hineinnehmen will, liegt eine gleichlautende Kommissionsinitiative auf dem Tisch. Damit müsste halt dann die Kommission diese Arbeit machen, was schade wäre, Herr Justizminister, denn dann würde die Arbeit doppelt laufen. Die Kommissionsmehrheit möchte Sie also bitten, das aufzunehmen und sich hier nicht zu verweigern.

Eine Kommissionsminderheit - das sind die 8 Stimmen, die ich erwähnt habe - will, dass es wie bis anhin läuft. Sie will also, dass die Staatsanwaltschaft, wenn sie eine Landesverweisung möchte, das von Anfang an vor Gericht durchsetzen muss.

Schneider Meret · Mit-F · Nationalrat · Zürich · Grüne Fraktion

Die vorliegende Motion Ihrer Kommission für Rechtsfragen beauftragt den Bundesrat, eine Anpassung der gesetzlichen Grundlagen vorzunehmen, welche die Anordnung einer Landesverweisung gegenüber Ausländerinnen und Ausländern ohne Aufenthaltsrecht auch im Strafbefehlsverfahren ermöglicht. Meine Minderheit beantragt Ihnen, diese Motion abzulehnen, und zwar aus zwei Gründen.

Der erste Grund ist ein formaljuristischer, da es sich bei der Landesverweisung um eine Massnahme und nicht um eine Strafe handelt. Diese Massnahme ist formal etwas anderes als eine Strafe, die durch einen Strafbefehl ausgesprochen wird, und hat in diesem Verfahren schlicht nichts zu suchen. Ich bitte daher alle, die meinen Ausführungen zum zweiten Grund nicht folgen, rein mit dem Argument der formalen Korrektheit nicht ohne Not Strafen und Massnahmen zu vermischen und die Motion abzulehnen.

Der zweite und für mich sehr viel relevantere Grund ist ein inhaltlicher. Über 90 Prozent der Straftaten werden nicht von Gerichten, sondern von Staatsanwaltschaften beurteilt. Das ist möglich, wenn eine Busse, eine Geldstrafe bis zu 180 Tagessätzen oder eine Freiheitsstrafe bis zu 6 Monaten ausgesprochen wird. Das Strafbefehlsverfahren ist sehr effizient, prozessökonomisch, ressourcenschonend und kostengünstig. Wenn Staatsanwaltschaften selbst entscheiden und nicht vor Gericht Anklage erheben müssen, können Strafverfahren viel schneller abgeschlossen werden. Den Staatsanwaltschaften ist es aber nicht erlaubt, per Strafbefehl eine Landesverweisung anzuordnen, und dies aus gutem Grund. Bei der Entstehung der Bestimmung zur Landesverweisung wurde nämlich aus rechtsstaatlichen Gründen bewusst und im Einklang mit der Europäischen Menschenrechtskonvention darauf verzichtet, dass die Landesverweisung im Strafbefehlsverfahren ausgesprochen werden kann. In der Regel geht es hier um sehr viel mehr als um etwas, das in einem Strafbefehlsverfahren rasch entschieden werden kann. Staatsanwaltschaften müssen in solchen Fällen vor Gericht Anklage erheben und können solch drastische Massnahmen aus rechtsstaatlichen Gründen nicht einfach in einem schnellen schriftlichen Verfahren aussprechen.

Die Beurteilung durch ein Gericht ist auch gemäss Ihrer Kommission für Rechtsfragen angebracht, wenn es um Ausländer mit einem Aufenthaltsrecht in der Schweiz geht. Eine Landesverweisung ist für sie die wesentlich härtere Strafe als eine Freiheitsstrafe bis zu 6 Monaten, da sie den Verlust des Aufenthaltsrechts bedeutet. Bei Ausländerinnen und Ausländern ohne Aufenthaltsrecht hingegen hält Ihre Kommission ein Strafbefehlsverfahren für angebracht, da ihnen mit einer Landesverweisung nichts weggenommen werde, sie müssten die Schweiz ja ohnehin verlassen. Das spricht wiederum dafür, dass es sich eben nicht um eine Strafe handelt, sondern um eine Massnahme und dass diese Massnahme im Strafbefehlsverfahren nichts zu suchen hat.

Bei Personen ohne Aufenthaltsrecht soll es also ermöglicht werden, per Strafbefehl eine Landesverweisung anzuordnen, wobei auch die notwendige Verteidigung entfallen würde. Heute ist es so, dass jeder Beschuldigte verteidigt werden muss, wenn ihm eine Landesverweisung droht, was in Anbetracht der massiven und einschneidenden Konsequenzen rechtsstaatlich absolut angebracht ist. Mit der Motion sollen Strafverfolgungsbehörden entlastet und Kosten für amtliche Verteidigungen eingespart werden. Das Strafbefehlsverfahren sei effizient und günstig, daher solle man dieses wählen.

Der Rechtsstaat ist keine Produktionsstätte. Das Motto "schneller, billiger, besser" gilt hier nicht. Demokratie, die auf Rechtsstaatlichkeit beruht, ist nun einmal nicht schnell und billig. Wir sollten uns davor hüten, sie aus Kostengründen auszuhöhlen und Ungleichbehandlungen von Menschen vor dem Gesetz in Kauf zu nehmen. Jede und jeder hat ein faires Verfahren verdient. Wir sind zu Recht stolz auf unseren Rechtsstaat, und das muss es uns wert sein.

Ich bitte Sie daher, meiner Minderheit zuzustimmen und die Motion abzulehnen.

Jans Beat · BR-M · Bundesrat · Basel-Stadt

Der Bundesrat hat in seiner Stellungnahme dargelegt, weshalb eine Landesverweisung immer von einem Gericht angeordnet werden muss. Kurz zusammengefasst: Eine Landesverweisung bedeutet ein Einreiseverbot für mehrere Jahre. Eine obligatorische Landesverweisung beträgt mindestens 5, eine fakultative mindestens 3 Jahre. Sie kann für die Dauer von 15 oder 20 Jahren oder sogar auf Lebenszeit ausgesprochen werden, und unter Umständen gilt das Einreiseverbot sogar für den gesamten Schengen-Raum. Die Landesverweisung stellt somit zweifellos einen schweren Eingriff für die betroffene Person dar.

Aus Sicht des Bundesrates ist es unangemessen, eine solch schwere Sanktion im Strafbefehlsverfahren von den Staatsanwaltschaften anordnen zu lassen, und zwar auch für Personen ohne Anwesenheitsrecht. Weshalb ist es unangemessen? Im Strafbefehlsverfahren werden rechtsstaatliche Abstriche gemacht, um Zeit zu sparen und das Verfahren schnell erledigen zu können. Gerade deshalb ist dieses Verfahren nur bei Straftaten von relativ geringer Schwere anwendbar, sofern ein klarer und einfacher Fall vorliegt. Entsprechend dürfen nach geltendem Strafprozessrecht im Strafbefehlsverfahren nur relativ geringfügige Sanktionen ausgesprochen werden. So können maximal 180 Tagessätze Geldstrafe oder 6 Monate Freiheitsstrafe verhängt werden; ausserdem ist in jedem Fall - auch bei einer Person, die sich unrechtmässig in der Schweiz aufhält - eine Interessenabwägung vorzunehmen. Das ist eine klassische richterliche Aufgabe; das rasche und schriftliche Strafbefehlsverfahren ist dazu nicht geeignet.

Weil die Staatsanwaltschaft bei einem Strafbefehl als Untersuchungsbehörde und zugleich als Gericht handelt, ist dies nur zulässig bei Bagatellfällen, die in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht klar sind. Die Fälle, die mit der Motion anvisiert werden, sind aber nicht zwingend einfach und klar, weder in tatsächlicher noch in rechtlicher Hinsicht; allein die Frage, ob ein Aufenthaltsrecht besteht, ist nicht immer einfach zu beantworten. Dass die Kommission an der Einsetzung einer notwendigen Verteidigung festhält, zeigt, dass es sich offensichtlich nicht um Bagatellfälle handelt und dass sie Schwierigkeiten bieten, denen die beschuldigte Person allein nicht gewachsen ist.

Hinzu kommt, dass bei Strafbefehlen die Sanktion nicht begründet werden muss und dass der Sachverhalt teilweise auch ohne Einvernahme geklärt wird. Angesichts der Schwere der Landesverweisung wäre es aus Sicht des Bundesrates daher wohl geboten, eine gesetzliche Pflicht zur Begründung und zur Einvernahme einzuführen. Schliesslich ist der Strafbefehl zunächst nur ein Urteilsvorschlag, der im Rahmen eines ordentlichen Gerichtsverfahrens weitergezogen werden kann. Der Weiterzug wäre bei einer Landesverweisung vorprogrammiert und angesichts der Schwere des Eingriffs voraussichtlich die Regel. Die Umsetzung der Motion würde daher aller Voraussicht nach die bereits sehr ausgelasteten Staatsanwaltschaften zusätzlich belasten und nicht entlasten. All dies dürfte die Verfahren insgesamt zeitlich verlängern und damit nicht zu einer Entlastung der Strafverfolgungsbehörden führen.

Ich möchte zum Schluss noch auf das im März eingereichte Postulat Schmid Pascal 25.3394, "Strafjustiz entlasten. Landesverweisungen den Migrationsbehörden übertragen?", hinweisen. Dieses beauftragt den Bundesrat, zu prüfen und darüber Bericht zu erstatten, ob eine Gesetzesänderung zur vollständigen Rückübertragung der Kompetenzen im Bereich der strafrechtlichen Landesverweisung an die Migrationsbehörden Optimierungspotenzial verspricht und daher angezeigt erscheint. Sollte das Postulat angenommen werden, hielte es der Bundesrat für sinnvoll, zunächst die Ergebnisse der Analyse abzuwarten, bevor weitere Änderungen an den bestehenden strafrechtlichen und strafprozessrechtlichen Bestimmungen zur Optimierung des Landesverweisungsverfahrens vorgenommen werden.

Aus all diesen Gründen beantrage ich Ihnen im Namen des Bundesrates, die Motion abzulehnen.

Abstimmung

Präsidentin (Riniker Maja, Präsidentin): Die Mehrheit der Kommission beantragt die Annahme der Motion. Eine Minderheit Schneider Meret und der Bundesrat beantragen die Ablehnung der Motion.

Abstimmung - Vote

Für Annahme der Motion ... 111 Stimmen

Dagegen ... 77 Stimmen

(1 Enthaltung)