Loi sur la radioprotection (LRaP). Modification

Engler Stefan · P-M · Conseil des Etats · Grisons · Le Groupe du Centre. Le Centre. PEV.

Strahlenschutzgesetz

Loi sur la radioprotection

Art. 24b

Antrag der Mehrheit

Streichen

Antrag der Minderheit

(Crevoisier Crelier, Graf Maya)

Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates

Art. 24b

Proposition de la majorité

Biffer

Proposition de la minorité

(Crevoisier Crelier, Graf Maya)

Adhérer à la décision du Conseil national

Fässler Daniel · Mit-M · Conseil des Etats · Appenzell Rh.-Int. · Le Groupe du Centre. Le Centre. PEV.

Der Nationalrat als Erstrat hat diese Revisionsvorlage letzte Woche am Mittwoch ein zweites Mal beraten. Er hat dabei eine Differenz ausgeräumt, indem er den durch den Ständerat neu eingefügten Artikel 9a übernommen hat. Bei zwei weiteren durch unseren Rat beschlossenen Differenzen blieb der Nationalrat bei seiner Position. Ich berichte Ihnen nun über die Beratung in unserer Kommission anlässlich einer Sitzung am letzten Donnerstagmorgen.

Die erste Differenz betrifft die Revision des gemäss Artikel 24 geltenden Rechtes. Zwischen den beiden Räten noch strittig ist dabei einzig die Frage, wie mit Radioaktivität natürlicher Herkunft, das heisst konkret mit Radon, umzugehen ist. Leider sehen Sie auf der Ihnen soeben verteilten Fahne nicht alle direkt mit dieser Frage zusammenhängenden Bestimmungen. Daher muss ich kurz die Ausgangslage erläutern.

Zuerst: Im geltenden Recht findet sich in Artikel 24 unter der Marginalie "Andauernd erhöhte Umweltradioaktivität" folgende Bestimmung: "Wird in der Umwelt während längerer Zeit erhöhte Radioaktivität natürlicher oder anderer Herkunft festgestellt, so kann der Bundesrat besondere Anordnungen zur Begrenzung der Strahlenexposition treffen. Er kann für den Vollzug die Kantone beiziehen." Diese Bestimmung bleibt unverändert.

In Umsetzung dieser Gesetzesnorm hat der Bundesrat in der Strahlenschutzverordnung diverse Ausführungsbestimmungen erlassen, auch zur Radioaktivität natürlicher Herkunft. Die Verordnung hält fest, dass die Zuständigkeit für den Vollzug von Radonschutzmassnahmen bei den Kantonen liegt. Die Kantone können Radonmessungen durchführen lassen, in Schulen und Kindergärten sind sie dazu verpflichtet. Bei Neu- und Umbauten ist es Sache der Baubewilligungsbehörden, auf Anforderungen betreffend Radonschutz aufmerksam zu machen. Es liegt also heute in der Verantwortung der Grundeigentümer bzw. der Bauherrschaften, präventive bauliche Massnahmen zu treffen. Wenden sie die zeitgemässe Bautechnik an und halten sie die einschlägigen SIA-Normen ein, ist bei Um- und Neubauten der Schutz vor Radon gewährleistet. Offen ist daher einzig die Frage, ob bei den Bestandesbauten genereller gesetzgeberischer Handlungsbedarf besteht.

Der Bundesrat sah mit seinem Entwurf vor, das geltende Recht bei Artikel 24 mit einem neuen Absatz 2 zu ergänzen und in einem neuen Artikel 24a die Kostentragung für Untersuchungen und Sanierungen zu regeln, und zwar im gleichen Artikel sowohl für Radioaktivität nicht natürlicher Herkunft als auch für Radioaktivität natürlicher Herkunft. Der Nationalrat ist in der ersten Beratung diesem Antrag des Bundesrates gefolgt.

Der Entwurf des Bundesrates ist systematisch unbefriedigend. Die Kommission beantragte Ihnen daher in der ersten Beratungsrunde, Absatz 2 von Artikel 24 zu streichen und in Artikel 24a zu verschieben, die Bestimmung aber auf Radioaktivität nicht natürlicher Herkunft zu beschränken. Der Ständerat folgte diesem Antrag am 2. März dieses Jahres oppositionslos.

Der Nationalrat hat sich bei der Beratung von letzter Woche am 3. Juni mit der systematischen Neuordnung einverstanden erklärt, beschloss aber seinerseits, das Gesetz mit einem zusätzlichen Artikel 24b zu ergänzen, der nur die Radioaktivität natürlicher Herkunft betrifft. Das ist die Bestimmung, die Sie auf der Fahne vorfinden. Der Nationalrat hat damit einen Vorschlag der Verwaltung übernommen. Absatz 1 entspricht inhaltlich Artikel 24 Absatz 2 gemäss Entwurf des Bundesrates. Absatz 2 entspricht inhaltlich dem Entwurf des Bundesrates bei Artikel 24a Absatz 1.

Nach dieser systematischen Einordnung äussere ich mich nun zur materiellen Differenz. Die Kommission beantragt Ihnen mit 9 zu 2 Stimmen bei 2 Enthaltungen, am früheren Beschluss festzuhalten. Eine Minderheit Crevoisier Crelier möchte sich dem Beschluss des Nationalrates anschliessen.

Was sind die Überlegungen der Kommissionsmehrheit? Mit einer Totalrevision der Strahlenschutzverordnung vom 26. April 2017 hatte der Bundesrat im Bereich Radon anstelle des früheren Grenzwertes von 1000 Becquerel pro Kubikmeter Luft neu einen Referenzwert von 300 Becquerel pro Kubikmeter Luft festgelegt. In einem dazu publizierten Grundlagenpapier hielt das Bundesamt für Gesundheit (BAG) fest, dass eine flächendeckende Einführung des neuen Referenzwertes unverhältnismässig wäre. Dieser soll daher vor allem bei Neubauten und Renovationen greifen. Das BAG hat die Kommission in einem Bericht darüber informiert, dass eine Überschreitung des Referenzwertes überall in der Schweiz möglich ist. In rund 10 Prozent aller Gebäude werde der Referenzwert für Radon überschritten.

Dies gilt es einzuordnen: In der Schweiz gibt es rund 1,8 Millionen Gebäude, die ganz oder teilweise für Wohnzwecke genutzt werden. Hinzu kommen rund 380 000 Arbeitsgebäude, für die ein Schwellenwert von 1000 Becquerel pro Kubikmeter Luft gilt. Auch wenn man die rund 450 000 landwirtschaftlichen Gebäude weglässt, wird der heute massgebende Wert also immer noch in rund 200 000 Wohn- und Arbeitsgebäuden überschritten.

Der Nationalrat möchte nun, in Übereinstimmung mit dem Bundesrat, die Eigentümer dieser Gebäude dazu verpflichten, ihre Liegenschaften bei Überschreitung des Referenz- bzw. Schwellenwertes auf eigene Kosten zu sanieren. Damit die Eigentümer wissen, ob sie dieser Pflicht unterliegen, sind sie faktisch verpflichtet, ihre Liegenschaften untersuchen zu lassen, gemäss Bundesrat und Nationalrat ebenfalls auf eigene Kosten. Die Pflicht zur Untersuchung wird zwar nicht festgeschrieben, doch wie will ein Grundeigentümer darlegen, dass er nicht der Sanierungspflicht unterliegt, wenn er keine Untersuchung in Auftrag gegeben hat?

Diese neuen Pflichten auf Gesetzesstufe lehnt die Kommissionsmehrheit ab. Damit würde der 2017 eingeführte Referenzwert entgegen den damaligen Zusicherungen wie ein Grenzwert behandelt. Dies ist unverhältnismässig. Die durchschnittlichen Sanierungskosten werden durch das BAG auf rund 10 000 Franken pro Gebäude geschätzt. Daraus würden bei 200 000 betroffenen Gebäuden gesamthaft Kosten von rund 2 Milliarden Franken resultieren. Darin noch nicht enthalten sind die Kosten der Untersuchungen, die pro Gebäude auf 300 Franken geschätzt werden. Dies ergibt nochmals Kosten von total rund 60 Millionen Franken. Das BAG operiert zwar mit tieferen Kostenprognosen, doch diese berücksichtigen das eigene Zahlenmaterial ungenügend.

Die Kommissionsmehrheit beantragt Ihnen aus all diesen Überlegungen, am früheren Entscheid festzuhalten und Artikel 24b zu streichen. Eine Minderheit Crevoisier Crelier beantragt Ihnen, dem Nationalrat zu folgen. Ich gehe davon aus, dass sie ihre Gründe selber darlegen wird.

Crevoisier Crelier Mathilde · 2VP-F · Conseil des Etats · Jura · Groupe socialiste

Comme l'a exposé de manière très exhaustive le rapporteur de la commission, il s'agit ici des mesures et des assainissements qui sont liés à la radioactivité d'origine naturelle. Le projet du Conseil fédéral prévoyait, par analogie aux mesures liées à la radioactivité d'origine anthropique, une base légale permettant de fixer des limites d'exposition à partir desquelles l'assainissement d'un site ou d'un bien-fonds serait obligatoire, et de régler la prise en charge des coûts. Ici, on parle principalement de la pollution au radon. Vous savez que ce dernier est présent en Suisse de manière inégale, mais assez largement dans certaines régions, notamment dans l'Arc jurassien et l'Arc alpin. Concrètement - le rapporteur a également cité plusieurs chiffres -, 10 pour cent des bâtiments en Suisse dépassent le plafond d'exposition de 300 becquerels par mètre cube.

Quels sont les risques de ces valeurs supérieures aux limites d'exposition ? Une étude a permis d'estimer que le radon était responsable d'environ 200 à 300 décès par an imputables au cancer du poumon, soit 8,3 pour cent du total des décès liés à ce cancer ; un chiffre qui n'est qu'une moyenne, puisqu'il peut aller jusqu'à 15 pour cent dans les cantons particulièrement exposés, comme mon canton, le canton du Jura, mais également le Tessin, par exemple. Ainsi, le radon représente la deuxième cause de cancer du poumon après la consommation de tabac. L'exposition au radon constitue donc un véritable enjeu de santé publique. Dès lors, si l'on renonçait à une base légale pour la radioactivité d'origine naturelle, les cantons seraient considérablement freinés dans leur possibilité d'action dans ce domaine. Je rappelle qu'on parle notamment d'assainissements dans les écoles ou dans les jardins d'enfants, à savoir concernant un groupe de population particulièrement vulnérable.

Le Conseil national a estimé que l'absence de dispositions légales suffisamment précises pour assurer l'assainissement des biens-fonds pollués risquait d'affaiblir la pratique actuelle en matière de radioactivité naturelle et, en particulier, de protection de la population, et constituait à cet égard un signal négatif. Il a donc adopté une solution de compromis, avec ce nouvel article 24b, qui permet au Conseil fédéral de fixer le plafond d'exposition à partir duquel des mesures sont nécessaires. Par ailleurs, cet article règle la prise en charge des frais liés aux examens et aux assainissements, ce qui correspond aussi à la volonté des cantons. Ainsi, la version adoptée par le Conseil national est plus ciblée que le projet initial, mais elle permet au Conseil fédéral de fixer des valeurs de référence et ménage la possibilité d'agir des cantons.

Il a été fait allusion au fait que, lors du premier examen de ce projet de loi par notre conseil, il n'y avait pas eu de proposition de minorité à ce sujet. Toutefois, le Conseil national a fait preuve de la sagesse qui, il nous semble, a fait défaut à notre conseil, en refusant de garantir le bon déroulement des assainissements de bien-fonds, et il a donc adopté à l'unanimité ce nouvel article 24b. Dès lors, il nous a semblé pertinent de mener cette discussion également dans notre chambre. C'est pourquoi je vous invite à suivre le Conseil national et à clore ainsi cette divergence.

Baume-Schneider Elisabeth · BR-F · Conseil fédéral · Jura

Je vais répondre à la question en considérant, dans un premier temps, les divergences pour ce qui concerne la radioactivité d'origine naturelle. Votre commission a confirmé sa volonté de renoncer à une nouvelle base légale qui réglerait l'examen et l'assainissement de biens-fonds en cas de radioactivité d'origine naturelle - on pense naturellement au radon. Cette décision constitue un signal négatif pour la protection contre le radon, alors même que ce gaz radioactif est responsable chaque année dans notre pays de 200 à 300 décès par cancer du poumon.

En fait, en l'absence de dispositions inscrites dans la loi, la pratique actuelle et éprouvée dans le domaine du radon, fondée sur l'ordonnance sur la radioprotection, serait fragilisée, ce qui irait à l'encontre de la volonté exprimée par les cantons lors de la consultation. En effet, il n'est pas certain que l'article 24, qui est une disposition d'ordre général, constituera une base légale suffisante pour justifier une poursuite de la pratique actuelle au niveau de l'ordonnance. Nous en doutons. Cela limitera les possibilités d'action des cantons, notamment, cela a été dit, lorsqu'il s'agira d'ordonner des assainissements dans les écoles et les jardins d'enfants.

Je me permets encore de rappeler que tant le Conseil fédéral que les cantons considèrent qu'il est indispensable d'inscrire dans la loi une réglementation claire en matière de protection contre le radon précisant qu'il appartient aux propriétaires de prendre en charge les frais liés aux examens et aux assainissements. Le Conseil national s'est penché sur cette problématique et vous propose un nouvel article 24b, qui va dans le même sens que le Conseil fédéral, tout en étant nettement plus modéré que le projet initial. Selon cette disposition, le Conseil fédéral peut donc fixer le niveau d'exposition à partir duquel des mesures de protection sont appropriées - il y a donc cette notion de proportionnalité -, et ce, sans inscrire dans la loi une obligation d'assainissement au-delà d'une limite stricte. Cela préserve ainsi la marge d'action des cantons et est compatible avec la pratique actuelle selon laquelle le degré d'urgence d'un assainissement est défini au moyen de recommandations.

La proposition de votre commission remet donc en question la pratique actuelle qui a été soutenue par les cantons en matière de radon. Par conséquent, je vous remercie de suivre le Conseil national sur ce point et de donner un signal clair en faveur de l'option qui a été soutenue en consultation par les cantons.

Vote

Abstimmung - Vote

Für den Antrag der Mehrheit ... 31 Stimmen

Für den Antrag der Minderheit ... 11 Stimmen

(1 Enthaltung)

Engler Stefan · P-M · Conseil des Etats · Grisons · Le Groupe du Centre. Le Centre. PEV.

Art. 44 Abs. 2

Antrag der Mehrheit

Festhalten

Antrag der Minderheit

(Crevoisier Crelier, Graf Maya)

Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates

Art. 44 al. 2

Proposition de la majorité

Maintenir

Proposition de la minorité

(Crevoisier Crelier, Graf Maya)

Adhérer à la décision du Conseil national

Fässler Daniel · Mit-M · Conseil des Etats · Appenzell Rh.-Int. · Le Groupe du Centre. Le Centre. PEV.

Bei dieser Differenz geht es um die Strafbestimmungen und nicht zum ersten Mal in unserem Rat um die Frage, ob Übertretungen auch bei Fahrlässigkeit strafbar sein sollen oder nicht.

Der Bundesrat hatte in seiner Botschaft darauf hingewiesen, dass die Strafverfolgungsbehörden heute im Bereich des Strahlenschutzes unnötig mit Übertretungsfällen belastet werden, die bei einem sehr geringen radiologischen Gefährdungspotenzial einen unverhältnismässig grossen Aufwand verursachen. Er schlug daher vor, Artikel 44 in einem neuen Absatz 4 mit einer Bagatellklausel zu ergänzen. In leichten Fällen soll auf Strafanzeige, Strafverfolgung und Bestrafung verzichtet werden können. Ob ein Strafverfahren eingeleitet wird, liegt allein im Ermessen der zuständigen Behörde. Sie allein entscheidet, was ein leichter Fall ist. Ein Anspruch auf Anwendung der Bagatellklausel besteht nicht.

In einem von der Kommission in Auftrag gegebenen Bericht hat das Bundesamt für Gesundheit eine Übersicht über potenzielle Straftaten nach den Artikeln 43a und 44 des Strahlenschutzgesetzes sowie Praxisbeispiele aus den letzten zehn Jahren vorgelegt. Mit dem Bericht wurde aufgezeigt, dass die Strafbestimmungen zu den als Verbrechen oder als Vergehen einzuordnenden Tatbeständen nur sehr selten angewendet werden müssen. Dass diese Delikte, die als Verbrechen oder als Vergehen zu qualifizieren sind, sowohl bei vorsätzlicher als auch bei fahrlässiger Begehung strafbar sein sollen, war in beiden Räten unbestritten. Das haben wir bei Artikel 43a Absatz 2 des Strahlenschutzgesetzes das letzte Mal so entschieden. Diesen Artikel finden Sie deshalb nicht mehr auf der Fahne.

Anders sieht es nun aber bei den Übertretungen aus. Unbestritten ist, dass die vorsätzliche Begehung bestraft werden soll, und zwar mit Busse bis zu 40 000 Franken. Eine fahrlässige Missachtung der in Absatz 1 aufgeführten Pflichten soll demgegenüber gemäss dem früheren Beschluss des Ständerates aber nicht mehr unter Strafe gestellt werden. Bundesrat und Nationalrat sehen dies anders. Die Kommission beantragt Ihnen nach nochmaliger Beratung, am früheren Beschluss festzuhalten. Es kann nicht sein, dass eine Behörde darüber entscheidet, ob die fahrlässige Verletzung einer Sorgfaltspflicht strafrechtlich verfolgt werden soll oder ob sie als straffreie Bagatelle eingeordnet werden kann.

Die Kommission möchte die auch vom Bundesrat angestrebte Entlastung der Straforgane effektiv erreichen. Sie beantragt Ihnen daher, am früheren Entscheid festzuhalten und Artikel 44 Absatz 2 zu streichen. Die Minderheit Crevoisier Crelier beantragt Ihnen auch hier, dem Nationalrat zu folgen. An dieser Stelle wird Ihnen Frau Kollegin Crevoisier Crelier die Gründe selber darlegen.

Crevoisier Crelier Mathilde · 2VP-F · Conseil des Etats · Jura · Groupe socialiste

Ici aussi, il s'agit de la poursuite de la croisade contre l'infraction par négligence que mène notre conseil. On sait pourtant que si elles sont commises par négligence, les infractions qui sont définies à l'article 44 n'en sont pas pour autant négligeables. En effet, il peut s'agir d'exercer sans autorisation des activités qui, justement, sont soumises au régime de l'autorisation, ou de ne pas prendre les mesures nécessaires pour respecter les limites de dose. Il peut s'agir également de se soustraire à la dosimétrie qui est prescrite. On parle donc de pratiques - qu'elles soient intentionnelles ou commises par négligence - qui mettent en danger la population en raison du domaine que l'on traite, qui concerne, je le rappelle quand même, les doses de radioactivité qui sont admises.

Ainsi, la proposition de votre commission ne vise pas seulement à biffer purement et simplement l'infraction par négligence du projet de loi. Elle vise aussi à biffer le montant de l'amende qui était prévu jusqu'à présent, à savoir 20 000 francs. Pour qu'un délit ou un crime, selon la gravité de l'infraction poursuivie, soit pénalisé d'une amende de 20 000 francs, on ne parle pas d'un cas de bagatelle. Par ailleurs, la clause de minimis qui a été prévue à l'article 44 alinéa 4 permet de donner la marge de manoeuvre nécessaire pour éviter de poursuivre et de chicaner les personnes ou les entreprises qui auraient réellement commis par négligence une infraction de peu de gravité. Cela crée également une forte asymétrie dans le texte de loi, puisque seule l'intention serait mentionnée à l'article 44. Dès lors, le risque serait évident que l'on plaide la négligence pour se soustraire à toute poursuite en cas d'infraction commise. La proposition qui vous est faite par votre commission constitue un retour en arrière par rapport au droit en vigueur et en regard des enjeux en matière de santé publique et de protection de la population. Il est primordial de ne pas accepter ce recul.

C'est pourquoi je vous invite, comme l'a fait le Conseil national, à maintenir la version du Conseil fédéral et à éliminer ainsi cette dernière divergence.

Baume-Schneider Elisabeth · BR-F · Conseil fédéral · Jura

La seconde divergence concerne la punissabilité des infractions commises par négligence, dans la présente loi sur la radioprotection. Le Conseil national s'est prononcé contre sa suppression, suivant par là le Conseil fédéral, qui estime qu'il y aurait dès lors une lacune et qu'il y aurait également un incitatif à ne pas respecter les obligations de diligence. Le Conseil fédéral comprend tout à fait la volonté de réduire les procédures et de ne pas "criminaliser" - vu que ce terme a été utilisé - les citoyennes et les citoyens pour les cas de peu de gravité commis par négligence. D'ailleurs, cet objectif est pris en considération avec la clause de minimis proposée à l'article 44 alinéa 4.

Je souhaite souligner une fois encore que la grande majorité des infractions dans le domaine de la radioprotection - environ 95 pour cent - sont dues à la négligence. Il s'agit d'inattentions ou de lacunes organisationnelles qui conduisent, par exemple, au non-respect des prescriptions légales en matière de sécurité relative aux sources hautement radioactives. En fait, on peut bien sûr imaginer les cas bagatelles, qui ne seraient pas pris en considération. Toutefois, si je prends un exemple concret, sans être dans une dramaturgie excessive, on peut imaginer un élément hautement radioactif utilisé pour radiographier des soudures afin de détecter des fissures dans des conduites et qui serait laissé sans surveillance sur un chantier. On pourrait imaginer aussi qu'un enfant ou même un adulte découvre cette source et l'utilise à mauvais escient. Le risque radiologique lié au non-respect des prescriptions de sécurité est, dans ce cas, très élevé. Bien sûr, l'auteur, possiblement l'ouvrier du bâtiment responsable, n'a aucunement l'intention d'exposer une personne à un rayonnement ionisant, mais lui ou son employeur aurait néanmoins dû reconnaître le risque potentiel grave, mais visiblement, ils n'ont pas pensé à cela et ont agi par négligence. La négligence n'est donc pas systématiquement corrélée à la situation de non-importance ou de bagatelle. Dès lors, la sécurisation est importante et nécessite, aux yeux du Conseil fédéral, cette disposition.

Dès lors, je vous remercie de suivre le Conseil national et de maintenir la punissabilité des infractions commises par négligence.

Vote

Abstimmung - Vote

Für den Antrag der Mehrheit ... 33 Stimmen

Für den Antrag der Minderheit ... 11 Stimmen

(0 Enthaltungen)

Präsident (Engler Stefan, Präsident): Das Geschäft geht an den Nationalrat zurück.