Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung

Schiesser Fritz · P-M · Ständerat · Glarus · Freisinnig-demokratische Fraktion

Antrag der Kommission

Eintreten

Antrag Schmid-Sutter Carlo

Nichteintreten

Proposition de la commission

Entrer en matière

Proposition Schmid-Sutter Carlo

Ne pas entrer en matière

Germann Hannes · Mit-M · Ständerat · Schaffhausen · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung wurde zum Schutz und für die Stärkung der Gemeindeautonomie geschaffen. Sie enthält politische, verwaltungstechnische und finanzielle Grundsätze. Die Einhaltung dieser Grundsätze erlaubt den kommunalen Gebietskörperschaften, ihre eigenen Angelegenheiten möglichst autonom zu besorgen. Die Gemeindeautonomie ist ein wichtiger Bestandteil eines jeden föderalistisch organisierten Staates. Die Charta der kommunalen Selbstverwaltung sollte zu einer Demokratisierung staatlicher Strukturen beitragen.

Die 1985 verabschiedete Charta trat am 1. September 1988 in Kraft. Mit der Demokratisierung der mittel- und osteuropäischen Länder und ihrem schrittweisen Beitritt zum Europarat haben sich die Grundsätze der Charta in der letzten Dekade über den ganzen Kontinent verbreitet. Sie ist inzwischen von einer überwältigenden Mehrheit der 45 Mitgliedländer des Europarates unterzeichnet und ratifiziert worden. Drei Länder, nämlich Belgien, Frankreich und Georgien, haben die Charta der kommunalen Selbstverwaltung zwar unterzeichnet, aber noch nicht ratifiziert. Noch nicht unterzeichnet haben sie einzig Andorra, San Marino, Serbien-Montenegro - das erst seit 2003 dabei ist - und die Schweiz.

Warum soll die Schweiz der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung beitreten? Aufgrund seiner drei Föderativebenen mit ausgeprägten dezentralen Strukturen kann unser Land nach Ansicht von Bundesrat und Kommission mit einem Beitritt ein positives Signal setzen. Die Charta ist ein wichtiges Instrument, um die Elemente Föderalismus und Dezentralisierung auch nach aussen hin mit noch grösserer Glaubwürdigkeit und Legitimation vertreten zu können. Vor allem die Staaten des ehemaligen Ostblocks könnten unser Know-how im Bereich Gemeindeautonomie und föderale Strukturen gut brauchen. Nachdem der Bundesrat eigentlich bereits 1986 einen raschen Beitritt zur Charta angestrebt hatte, wurde das Projekt aufgrund verschiedener Bedenken zurückgestellt. Die Kantone waren zwar schon damals mehrheitlich dafür, doch hatten sie Bedenken, dass der Beitritt zu einem Eingriff in einem Bereich führen könnte, der in ihre Zuständigkeit fällt. Es gab aber auch Befürchtungen, die Gemeindeautonomie könnte beschnitten werden. Das führte immer wieder zu Verzögerungen.

Ende der Neunzigerjahre wurde der Dialog wieder aufgenommen. Die Frage des Beitritts der Schweiz wurde anlässlich des föderalistischen Dialogs im Oktober 2002 wieder auf den Tisch gebracht. Schliesslich gelang es im Rahmen eines tripartiten Treffens - Bund, Kantone, Städte und Gemeinden -, einen Konsens zu erzielen. Angesichts dieses breiten Konsenses zwischen den beteiligten Föderativpartnern sprachen sich auch die vier Bundesratsparteien für den Beitritt zur Charta aus.

Die Charta hat keine Auswirkungen auf die innerstaatliche Verteilung der Kompetenzen zwischen Bund und Kantonen, denn sie trägt der besonderen Situation von föderalistischen Staaten ausdrücklich Rechnung. So legt Artikel 1 die Verpflichtung für den Vertragsstaat fest, jene Artikel als bindend zu bezeichnen, die zur Anwendung im eigenen Land ausgewählt sind. In der Schweiz erfolgte die Auswahl der anwendbaren bzw. bindenden Artikel in einhelligem Einvernehmen mit den Kantonen. Aus Respekt vor diesem Konsens haben unsere Kommission wie auch der Nationalrat davon abgesehen, weitere Artikel bzw. Bestimmungen als bindend zu erklären. Die Behörden von Bund und Kantonen haben sich zudem darauf geeinigt, in der Botschaft bei jedem Artikel anzugeben, ob die Begriffe Verfassung, Gesetz oder Gesetzgebung der Charta sich auf Bundesrecht oder kantonales Recht beziehen; dies, weil eine Erklärung auf innerstaatlicher Ebene sinnvoller erscheint als eine Erklärung zuhanden des Europarates. Damit kann von vornherein Klarheit über die Auswirkung der jeweiligen Bestimmungen geschaffen werden.

Die Charta strebt keine Vereinheitlichung des Rechtes im Bereich der kommunalen Organisation in den Mitgliedstaaten des Europarates an, wohl aber die Einführung von Mindeststandards im Kontext einer Vielzahl von Rechtsordnungen. Dank dem System "à la carte", bei dem mindestens 20 von 30 Absätzen im Teil I der Charta als bindend bezeichnet werden müssen, ist es uns ermöglicht worden, unseren landesspezifischen Bedürfnissen und den gewachsenen Föderativstrukturen Rechnung zu tragen.

Der Nationalrat hat die Charta in der Sommersession mit 117 zu 29 Stimmen klar befürwortet. Die Grosse Kammer will aber den Beschluss - entgegen dem bundesrätlichen Entwurf - dem Staatsvertragsreferendum unterstellen.

Die Kommission beantragt Ihnen mit 8 zu 1 Stimmen bei 2 Enthaltungen ebenfalls deutlich, die Unterzeichnung der Charta gutzuheissen, allerdings ohne sie dem Staatsvertragsreferendum zu unterstellen.

Ich bitte Sie, auf die Vorlage einzutreten und den Anträgen der Mehrheit der Kommission zuzustimmen.

Schmid-Sutter Carlo · Mit-M · Ständerat · Appenzell I.-Rh. · Christlichdemokratische Fraktion

Ich entschuldige mich dafür, dass ich den Gottesdienst einmal mehr störe. Aber ich kann Sie nicht davon dispensieren, mich bei allen solchen Veranstaltungen anhören zu müssen. Ich würde sonst durch Unterlassung sündigen.

Ich habe Ihnen den Antrag gestellt, auf diese Vorlage nicht einzutreten, und dies aus folgenden Gründen:

1. Diese Charta ist überflüssig für die Schweiz. Die Gemeindeautonomie ist in der Schweiz gut verankert. Seit jeher war sie ein ungeschriebenes Verfassungsrecht; seit der Nachführung der Bundesverfassung ist sie geschriebenes Verfassungsrecht. Der Inhalt der Gemeindeautonomie hat sich seit jeher nach Massgabe des kantonalen Rechtes bestimmt. Wir haben hinsichtlich der Gemeindeautonomie einen Stand erreicht, den andere erst noch erreichen müssen. Wir brauchen daher diese Charta nicht.

2. Nun höre ich sofort den Einwand: Warum soll man gegen einen Vertrag opponieren, den man ja erfüllt, der keine neuen Verpflichtungen bringt, die wir nicht erfüllen könnten? Die Antwort auf diese Frage ist einfach: Mit jedem normativen Völkerrechtsvertrag betreiben wir Gesetzgebung am Volke vorbei - was mir an sich schon zuwider ist und insbesondere dann, wenn man einen solchen Vertrag dem Staatsvertragsreferendum entzieht. Das ist umso bedenklicher, als wir dem Volk mit jedem völkerrechtlichen Vertrag einen Teil seiner Souveränität entziehen und auf den Bundesrat übertragen. Es stimmt, die vertraglichen Verpflichtungen können wir heute erfüllen; was wir aber mit der Vertragsunterzeichnung verlieren, ist die Freiheit des Volkes, in Zukunft anders zu legiferieren, als der Vertrag dies vorsieht oder zulässt. Wir sind gebunden und haben keine Möglichkeit im innerstaatlichen Recht, auf einen einmal gefällten Entscheid zurückzukommen und anders zu legiferieren.

3. Gegen dieses Argument wird man mir entgegnen, der Vertrag sei kündbar. Die Antwort darauf ist ja auch bekannt: Der Vertrag ist zwar kündbar, aber nur durch den Bundesrat. Weder das Volk noch das Parlament kann den Bundesrat zwingen, den Vertrag zu kündigen. Wir haben keine Möglichkeit, während der laufenden Legislatur Sanktionen gegen den Bundesrat zu ergreifen. Ich habe noch keinen Vertrag gesehen, den der Bundesrat aus politischen Gründen gekündigt hätte. Er wird dies nicht tun. Mit anderen Worten: Was Sie heute beschliessen, wird auf ewige Zeiten Recht sein, mindestens solange dieser Vertrag besteht. Das Volk wird daran nichts mehr ändern können.

4. Sie werden mir vorhalten, dass ich einem kleinen Geschäft eine viel zu grosse Bedeutung verschaffe. Dagegen: Es geht mir ums Prinzip, wie bei der Alpenkonvention, wie bei einer ganzen Anzahl internationaler Verträge, die ich in diesem Rate bekämpft habe.

5. Sie werden mir vorhalten, dass die internationale Solidarität die Unterzeichnung dieser Verträge erfordere. Die Sorge um unsere schweizerische Bevölkerung sollte in unserer politischen Tätigkeit einen höheren Stellenwert haben als die internationale Solidarität. Nur zur Erinnerung: Das erste Zusatzprotokoll zur EMRK ist Anfang der Achtzigerjahre vom Bundesrat den Kantonen in die Vernehmlassung gegeben worden mit der Bemerkung, man wolle dies vorbehaltlos unterzeichnen. Das hat mich damals gelehrt, was wir - die Schweizer und ihre Institutionen - dem Bundesrat dann, wenn es um die internationale Solidarität geht, wert sind. Es ist nämlich damals niemandem aufgefallen, weder dem Bundesrat noch seiner Verwaltung, dass mit der Genehmigung dieses ersten Zusatzprotokolls die Gemeindeversammlungen schlagartig illegal geworden wären. Es hat den kleinen Kanton Appenzell Innerrhoden gebraucht, um den Bundesrat darauf aufmerksam zu machen. Es sei denn, man hätte damals versucht, diese hinterwäldlerischen Atavismen auf kaltem Wege auszurotten. Ich bin der Auffassung, dass wir mit dem Begriff der internationalen Solidarität aufpassen müssen, dass wir nicht eigenes Hochzuhaltendes an Institutionen unserer Eidgenossenschaft preisgeben.

6. Sie werden mir entgegenhalten, dass die Kantonsregierungen, die KdK, auch für die Ratifizierung dieses Vertrages sind. Da muss ich Ihnen sagen: Ich verstehe es nicht. Gerade in diesem Punkt begreife ich die Haltung der Kantonsregierungen nicht. Sie haben zu Beginn der Diskussion um dieses Geschäft ganz klar die Bedingung gestellt, dass sie nur dann dieser Charta zustimmen werden, wenn die unmittelbare Anwendbarkeit der Charta-Bestimmungen ausgeschlossen werden kann. In völliger Offenheit hat der Bundesrat die Kantonsregierungen darauf hingewiesen, dass das nicht möglich ist.

Die schweizerische Rechtsordnung kennt das System des Monismus. Mit Inkrafttreten eines völkerrechtlichen Vertrages werden seine Bestimmungen sofort und unmittelbar Bestandteil der schweizerischen Rechtsordnung, mit der Konsequenz, dass so genannt unmittelbar anwendbare Bestimmungen der bundesgerichtlichen Interpretation und Jurisdiktion unterstellt sind. Das schafft Probleme. Wir können a priori als Parlament gar nie zuverlässig bestimmen - aber auch der Bundesrat nicht -, welche Bestimmungen denn eines Tages vom Bundesgericht als unmittelbar anwendbar erklärt werden und welche nicht. Daran ändert auch nichts, dass der Bundesrat in seiner Botschaft aufzählt, welche Bestimmungen nach seiner Auffassung unmittelbar anwendbar sind oder nicht. Ich anerkenne ausdrücklich, dass er in seiner Botschaft auch sagt, dass er nicht ausschliessen könne, dass noch andere Bestimmungen unmittelbar anwendbar seien. Das bedeutet, der Monismus führt dazu, dass wir mit Annahme eines internationalen Vertrages eine a priorische Rechtsunsicherheit schaffen, die so lange dauert, bis das Bundesgericht entschieden hat. Das ist ein Zustand, den wir im innerstaatlichen Recht auf Bundesebene so nicht kennen.

Kommt ein Zweites dazu: Wenn das Bundesgericht im innerstaatlichen Recht einer Bestimmung eine Auslegung gibt, die der Gesetzgeber nicht wollte - zum Beispiel den Begriff "Öffentlichkeit" anders definiert, als wir es seinerzeit wollten -, so hat es der Gesetzgeber heute innerstaatlich in der Hand, das Recht so abzuändern, dass es seinen Intentionen entspricht, und es so präzise zu fassen, dass auch das Bundesgericht von dieser Interpretation nicht abweichen kann. Bei internationalen Verträgen besteht diese Möglichkeit nicht. Wenn das Bundesgericht gesagt hat, eine Bestimmung sei "self-executing", dann können wir alle Wände hoch und den Bundesrat in seiner Botschaft zitieren, so lange wir wollen, das nützt gar nichts mehr. Wenn wir hingehen und sagen, eine Bestimmung habe diese und jene Bedeutung, und das Bundesgericht sagt, es habe eine andere, dann sind uns die Hände gebunden; wir können das nicht mehr korrigieren. Weswegen nun die Kantonsregierungen in einem für sie zentralen Bereich, nämlich der Definition der Gemeindeautonomie mit allen ihren Konsequenzen, von ihrer klaren Vorstellung abgewichen sind, weswegen sie an diesem Grundsatz nicht festhalten, kann ich als regierender Landammann eines Kantons nicht verstehen. Ich bin der Auffassung, wir sollten in diesem Bereich einmal einen Marschhalt einlegen.

Wir sollten überlegen, ob es nicht sinnvoller wäre, jetzt - gerade auch mit Blick auf eine ganze Anzahl vielfältiger Verträge, die auf uns zukommen und die uns auch hinsichtlich der weiteren Entwicklung noch beschäftigen werden - von diesem System des Monismus abzuweichen und das System des Dualismus einzuführen, wie es Deutschland kennt. Das heisst, dass mit der Annahme international-rechtlicher Verträge nicht mehr eine unverzügliche, ohne Umsetzungsgesetze direkt eintretende Anwendbarkeit dieser Vertragsbestimmungen in unser schweizerisches Recht eingeführt wird, sondern dass wir dazu Umsetzungsgesetze brauchen, in denen wir sagen, was wir meinen, und die dann auch für die Gerichte anwendbar und verbindlich sind.

Das sind die Gründe, die mich bewogen haben, einen Nichteintretensantrag zu stellen. Wenn Sie ihm folgen, kann man die ganze Frage Monismus/Dualismus - gerade auch mit Blick auf die "Bilateralen II" - noch anschauen. Ich glaube, wir sind uns das selbst schuldig, und ich bitte Sie, meinem Antrag zuzustimmen.

Maissen Theo · Mit-M · Ständerat · Graubünden · Christlichdemokratische Fraktion

Für mich stellt sich zuerst einmal die Frage, was eine Charta für mehrere Staaten überhaupt bedeutet. Es geht um nichts anderes als um das Festlegen von Grundsätzen, denen man in den beteiligten Staaten im politischen Alltag nachleben will.

Lassen Sie mich nun anhand der Vorlage drei Überlegungen anstellen. Konkret muss man sich fragen, ob es angesichts der hohen Gemeindeautonomie, deren wir uns in der Schweiz rühmen, überhaupt notwendig ist, diese Charta zu ratifizieren. Wenn wir von einem hohen Stellenwert der Gemeindeautonomie in der Schweiz sprechen, müssen wir allerdings feststellen, dass wir innerhalb der Schweiz ein starkes Gefälle haben, ich nenne es ein Ost-West-Gefälle: In den östlichen Landesteilen ist, als grobe Regel, vom alemannischen Recht her, vom Genossenschaftsrecht her, die Gemeindeautonomie höher als in den westlichen Landesteilen, in denen, aus der geschichtlichen Entwicklung, eher ein gewisser Einfluss des zentralistischen Modells von Frankreich besteht. Ich kann mir in Graubünden, wo wir uns rühmen, die Gemeindeautonomie am höchsten zu werten, zum Beispiel nicht vorstellen, dass wir Regierungsstatthalter hätten oder Präfekten, wie das in anderen Kantonen zum Teil der Fall ist.

Wenn nun also generell die Gemeindeautonomie in der Schweiz hoch ist, warum sollen wir dieser Charta beitreten? Sie hätte ja keine weiteren Wirkungen auf die Struktur in unserem Staat, weil wir diesen Grundsätzen bereits nachleben und sie erfüllen. In der Anhörung in der Kommission wurde vom Vertreter des Schweizerischen Gemeindeverbandes und des Schweizerischen Städteverbandes, also der Organisationen, die die Interessen der Gemeinde und Städte vertreten, drei Gründe genannt, weshalb man diese Charta ratifizieren soll:

1. Heute bestehen wegen den länderübergreifenden Problemen immer wieder enge Kontakte mit Delegationen aus ausländischen Gemeinden und Organisationen. Die Charta der kommunalen Selbstverwaltung habe deshalb für diese beiden Verbände insbesondere auch eine aussenpolitische Bedeutung. Angestrebt würden eine Stärkung und ein Ausbau der Gemeindeautonomie - vor allem in Staaten, in denen die Gemeindeautonomie noch tiefer gewertet wird, d. h. vor allem auch in den ehemaligen Ostblockländern. Es wurde darauf hingewiesen, dass solche Ziele mit diesen Kontakten am besten erreicht und unterstützt werden können, wenn wir nicht abseits stehen, sondern diese Charta unterzeichnen würden. Ein Abseitsstehen unseres Landes würde, wie uns dargelegt wurde, nicht verstanden.

2. Die Charta stellt die Autonomie der Schweizer Gemeinden nicht infrage. Im Gegenteil: Sie ist eine weitgehende Bestätigung des Schweizer Modells.

3. Seitens des Gemeinde- und des Städteverbandes wurde dargelegt, dass die vorliegende Botschaft das Endprodukt eines langen Prozesses sei. Die Meinungsverschiedenheiten zwischen Kantonen und Gemeindeverbänden punkto Ratifizierung der Charta seien zeitweise enorm gewesen. In den letzten Jahren sei es aber zu einem wesentlichen Umdenken gekommen. Heute arbeiteten die Gemeinden und die Gemeindeverbände insbesondere auch mit der KdK sehr eng zusammen. Die tripartite Agglomerationskonferenz sei ein gutes Beispiel dafür, wie diese Zusammenarbeit über die drei Staatsebenen erfolge. Die Einigung hinsichtlich der Charta sei ein Hinweis, wie diese tripartite Zusammenarbeit auch in Zukunft aussehen könnte. Die Fronten hätten aufgeweicht werden können, und selbst die letzten Unstimmigkeiten seien beseitigt. Dies die Hinweise aus den Anhörungen seitens des Gemeinde- und des Städteverbandes.

Zusammengefasst heisst es Folgendes: Im Grundsätzlichen geht es darum, dass wir anerkennen, dass es Rechtsstaatlichkeits- und Demokratiestandards gibt, die wir im Sinn der allgemeinen Menschenrechte zu erfüllen verpflichtet sind. Die erfüllen wir. Es ist aber auch unsere Pflicht, diese Standards mitzutragen und zu unterstützen, indem wir uns zu ihnen bekennen.

Nun lassen Sie mich eine zweite Überlegung zum ursprünglichen Widerstand der Kantone anstellen. Die Einwände sind, wie wir es vorher gehört haben, vor allem staatsrechtlicher und verfassungsrechtlicher Natur. In Wahrheit ist die Geschichte natürlich viel prosaischer: Es geht um Macht. Es geht auch um das Verhältnis zwischen den Kantonen und den Gemeinden. Als seinerzeitiger Gemeindepräsident einer kleinen, finanzschwachen Berggemeinde war ich bezüglich der Verantwortungen und Kompetenzen in der Gemeinde über Jahre im Clinch mit Regierung und Verwaltung des Kantons Graubünden. Wir haben zwar, wie gesagt, auch in Graubünden eine wunderbare Auslegung der Gemeindeautonomie, aber letztlich werden vorab die finanzschwachen Gemeinden an einem relativ kurzen Gängelband über die Finanzen geführt. Damals war es nämlich so: Selbst wenn die Gemeindeversammlung etwas beschlossen hatte, mussten wir - wenn das Kosten von mehr als 1000 Franken zur Folge hatte - die kantonale Verwaltung anfragen, ob wir die Ausgabe tätigen dürften. Ich musste einmal einen Schrank für die Gemeindekanzlei anschaffen und habe mit dem Schreiner, der mir diesen Schrank verkaufte, ausgehandelt, dass er 998 Franken koste, damit ich wegen der Anschaffung dieses Schrankes nicht die löbliche Verwaltung des Kantons anfragen musste.

Ich muss anerkennen: Es ist besser geworden. Der Finanzausgleich in Graubünden hat die Finanzverantwortung der Gemeinden inzwischen höher gewichtet. Aber es geht in Tat und Wahrheit nach wie vor um das Spannungsfeld zwischen Gemeinden und Kantonen, auch zwischen Städten und Kantonen. Als Standesvertreter sind wir in der Regel gehalten, hier die Kantone zu vertreten, was in diesem Falle leicht ist, weil sie zustimmen, aber gleichzeitig sind wir natürlich immer auch Einwohner einer Gemeinde und haben hin und wieder auch deren Interessen wahrzunehmen.

Es besteht nun im vorliegenden Fall allerdings eine eigenartige Situation: Auf der einen Seite haben wir das Argument, dass wir das ja alles schon leben und deshalb die Charta nicht brauchen, auf der anderen Seite bestehen doch irgendwelche Befürchtungen, dass Forderungen seitens der Gemeinden gestellt werden könnten, dass Rechte gegenüber den Kantonen eingefordert werden könnten, die unangenehm wären. Für mich ist diese Argumentation ein Widerspruch in sich. Nachdem die KdK dem Beitritt nun aber auch zugestimmt hat, komme ich zum Schluss, dass es Sinn macht, dass wir die Charta ratifizieren.

Nun zu meiner dritten Überlegung: Man kann sich auch fragen, ob es nicht ein Grund sei, die Charta zu ratifizieren, nachdem der Europarat inzwischen aus 45 Mitgliedstaaten besteht und neben der Schweiz nur noch Andorra, San Marino und Serbien-Montenegro sie noch nicht ratifiziert haben - wobei Serbien-Montenegro erst seit kurzem Mitglied des Europarates ist. Für mich ist das überhaupt kein Argument. Wenn wir es richtig finden würden, die Charta nicht zu ratifizieren, spielt es für mich keine Rolle, welche Staaten sie ratifiziert haben oder nicht.

Für mich ist es ein anderer Grund, der mich dazu führt, die Ratifizierung zu befürworten, mit Blick darauf, dass doch ein Grossteil der Mitgliedstaaten des Europarates der Charta beigetreten ist. Für mich geht es auch darum, dass wir bezüglich der internationalen Zusammenarbeit glaubwürdig sind. Ich habe in meiner Tätigkeit im Europarat oder auch in der APK gesehen, dass die Schweiz in verschiedenen Ländern sehr aktiv ist, nicht nur beim Aufbau der Infrastrukturen in den Gemeinden, sondern man versucht auch, in den Gemeinden - ich denke da an Regionen im Balkan oder in den Oststaaten - im Sinne vom Aufbauhilfe mitzuhelfen, damit man in diesen Kommunen zu Organisationsstrukturen kommt, die die Mitwirkung, die Eigenverantwortung und demokratische Verfahren ermöglichen. Damit hilft man also basisorganisatorische Strukturen aufzubauen. Da wären wir doch irgendwie unglaubwürdig, wenn wir zwar diese Aufbauarbeit leisten und helfen würden, zu demokratischen Strukturen zu kommen, gleichzeitig aber die Standards, die dazugehören, nicht anerkennen würden. Für mich geht es darum, dass man hier mit Glaubwürdigkeit, mit dem Rückhalt in unseren eigenen Strukturen und der Anerkennung dieser Standards, entsprechend hinstehen und vermitteln kann.

Aufgrund dieser Überlegungen bitte ich Sie, dem Eintreten, wie von der Kommission beantragt, zuzustimmen.

Stähelin Philipp · Mit-M · Ständerat · Thurgau · Christlichdemokratische Fraktion

Mein Staatsverständnis ist von unten her aufgebaut. Ist der Einzelne überfordert - und nur dann -, so soll die Gemeinschaft tätig werden können, und zwar auf unterer Stufe, d. h. primär die Gemeinde. Ist die Gemeinde überfordert, so soll der Kanton tätig werden, danach der Bund und schliesslich allenfalls die überstaatliche Ebene. Dieses Prinzip der Subsidiarität gilt für mich nicht nur für die Aufgabenerfüllung selbst, sondern auch für die Organisation der Aufgabenerfüllung. Denn Organisation und Erfüllung der Aufgabe hängen sehr eng zusammen; sie beeinflussen sich gegenseitig. Die Gemeinde soll sich also primär auch selbst organisieren können, und zwar im Rahmen einer Gemeindeordnung, welche nach unserem Verständnis vom Kanton vorgegeben wird. Der Bund hat hier bisher keine Zuständigkeiten.

Das soll nun - darum geht es hier - mit dem Beitritt zu dieser Charta formell geändert werden. Zwar schreibt der Bundesrat auf Seite 89 seiner Botschaft, dass die Gemeindeautonomie ein Institut des Bundesrechtes sei - er weist auf Artikel 50 Absatz 1 der Bundesverfassung hin -, materiell jedoch durch das kantonale Recht definiert werde. Diese Verfassungsbestimmung ist mit der Totalrevision der Bundesverfassung neu hineingekommen; Sie erinnern sich. Vorher basierte die Gemeindeautonomie auf so genanntem ungeschriebenem Verfassungsrecht. Sie wurde richterlich durch das Bundesgericht entwickelt, soweit die Kantone die Autonomie nicht selbst festgeschrieben haben.

Darüber wird jetzt noch einmal hinausgegangen, und zwar massiv, wenn ich das richtig sehe. Wird die Autonomie nach wie vor durch das kantonale Recht definiert? Ich bitte Sie, schauen Sie Artikel 3 der Charta an. Dieser ist schon mit "Begriff der kommunalen Selbstverwaltung" übertitelt und enthält exakt eine Definition der Gemeindeautonomie, obwohl dann geschrieben wird, das sei jedoch Sache des kantonalen Rechtes. Da bekomme ich nun tatsächlich Schwierigkeiten.

Die Geschichte geht nachher natürlich weiter: Es wird dargelegt, dass bei den einzelnen Bestimmungen der Charta jeweils gesagt werde, ob hier kantonales Recht oder Bundesrecht zur Anwendung kommt - obwohl oben gesagt wird, das kantonale Recht definiere die Autonomie! Das sei so, es sei richtig, für jeden Artikel anzugeben, ob sich die Begriffe Verfassung, Gesetz und Gesetzgebung der Charta auf Bundesrecht oder auf kantonales Recht bezögen. Also soll nachher schlussendlich hier auch Bundesrecht inhaltlich Steuerungskraft erhalten.

Wie sieht das aus? Ich nehme als Beispiel - auch mein Vorredner hat vom Geld gesprochen, das ist immer schön - Artikel 9 Absatz 2 der Charta; er ist kurz gefasst: "Die Finanzmittel der kommunalen Gebietskörperschaften müssen in einem angemessenen Verhältnis zu ihren Kompetenzen stehen, wie sie in der Verfassung oder im Gesetz vorgesehen sind." Da heisst es also "im Gesetz vorgesehen". Hier schreibt nun der Bundesrat, vom Begriff Verfassung sei in der Schweiz nur die kantonale Ebene betroffen, hingegen sei mit dem Begriff Gesetz auch die Bundesebene gemeint. Dieser Absatz 2 soll übrigens dann direkte Anwendung finden.

Ja, was bedeutet das? Das kann zweierlei bedeuten: Es kann bedeuten, dass nun die Kompetenzen der Gemeinden durch ein Gesetz des Bundes definiert werden. Das bedeutet, dass der Bund also direkt regeln kann, welche Aufgaben auf Gemeindeebene zu erfüllen sind; mit anderen Worten bedeutet das, dass das nicht mehr Sache der Kantone ist. Es kann aber auch etwas anderes heissen: Es kann bedeuten, dass der Bund, wenn er Kompetenzen im Gesetz für die Gemeinden aller Kantone der Schweiz umschreibt, für ein angemessenes Verhältnis zwischen Finanzmitteln und Kompetenzen zu sorgen hat. Bedeutet das, dass er nachher also auch noch einen Finanzausgleich unter den Gemeinden dieses Landes einführen kann? Das ist für mich eine offene Frage. Aber in diese Richtung geht die Charta, das muss man schon sehen.

Ob sie dann direkt anwendbar ist oder nicht - mindestens das Bundesgericht wird sich darauf stützen können. Zumindest wird auch der Definitionsartikel für das Bundesgericht entscheidend sein. Was mich hier eben beunruhigt, ist die Tendenz - die noch verstärkt wird -, dass der Bund sich über die Kantone hinaus auch direkt an die Gemeinden richten kann und auch richten wird; das hat er bisher schon gemacht, das geht weiter. Es ist teilweise auch von aussen an den Bund herangetragen worden, ich erinnere an die hängige SVP-Initiative im Zusammenhang mit dem Bürgerrecht. Dort wird von der Bundesverfassung her wieder direkt die Gemeindeebene angesprochen.

Wollen wir das? Ist es auch im Interesse der Gemeinden - die ja dieser Charta positiv gegenüberstehen -, wenn nachher auch direkt vom Bund aus in ihre Ebene hinein legiferiert wird? Diese Frage kann man sich schon stellen. Sicher kann es nicht das Anliegen der Kantone sein, dass sie hier ausgehebelt werden - und das werden sie. Der Bund wird sich direkt in die Gemeindeorganisation einmischen können. Ich habe das in diesem Sinne auch in die Kommission eingebracht und bin mit der festen Absicht in die Kommission gegangen, einen Nichteintretensantrag zu stellen, wie er heute von Kollege Schmid-Sutter vorgelegt wird.

Ich habe darauf verzichtet und mich der Stimme enthalten. Weshalb? Ich war einigermassen frustriert - ich sage das -, als ich anhören musste, wie die Kantonsvertreter namens der KdK hier Einverständnis mit dieser Charta deklarierten. Ich bin dieser Sache nachher etwas nachgegangen, habe mit der Regierung meines eigenen Kantons gesprochen und habe dort natürlich nicht festgestellt, dass sie dahinter steht. Die Regierung meines Kantons befürchtet, wie ich selbst auch, schlussendlich auch eine Einebnung der Gemeindeautonomie, wenn dann andere Staaten mit einer völlig anderen Tradition - es ist Frankreich genannt worden, mit einer zentralistischen Optik, man kann andere Staaten nennen, bis hin zur Ukraine, welche auch Gemeinden haben, aber ohne grosse Autonomie - auch zur Trägerschaft einer solchen Charta gehören. Dann wird unsere Autonomie schlussendlich auch auf einen anderen Standard, und zwar nach unten, korrigiert. Wollen wir das? Ich will diese Einebnung nicht. Ich sehe das Argument, dass wir im Rahmen dieser europäischen Ordnung den Gedanken der Gemeindeautonomie weitertragen könnten - einverstanden! Aber sehen wir auch die Wechselwirkung: Das wird auch auf den Status der Autonomie unserer Gemeinden zurückschlagen, und zwar im negativen Sinne.

Aus diesen Gründen bin ich heute für Nichteintreten.

Frick Bruno · 1VP-M · Ständerat · Schwyz · Christlichdemokratische Fraktion

Sie haben von Herrn Germann gehört, dass die Kommission nicht einstimmig entschieden hat. Ich habe mich bereits in der Kommission gegen eine Ratifizierung ausgesprochen, und ich werde es auch heute tun. Warum? Ich führe nur einen Grund an: Wenn wir einer Konvention beitreten, muss sie etwas bewirken und zu etwas verpflichten. Ändert sie landesintern etwas im positiven Sinn, führt sie zu einer Änderung? Wir haben gesehen, dass hier kein Handlungsbedarf besteht. Bewirkt diese Konvention extern etwas? Motivieren und unterstützen wir damit die Förderung der Gemeindeautonomie in anderen Staaten? Ich meine: nicht mehr. Alle sind ja bereits Mitglied dieser Konvention - mit wenigen Ausnahmen - und haben sie unterzeichnet. Also bleibt nur die Begründung, dass die internationale Solidarität ein Mitmachen verlangt. Das ist das Argument von Herrn Maissen: Wir müssten zur Förderung der Gemeindeautonomie in anderen Staaten beitragen. Dies hat er unter Bezug auf die Gemeindevertreter, die wir in der Kommission angehört haben, ausgeführt. Nun, auch dort bewirken wir nichts Positives mehr, weil alle grösseren Staaten dabei sind. Die Schweiz ist das einzige namhafte Land, welches nicht Mitglied ist. Also bewirken wir in den anderen Staaten gar nichts mehr.

Wir könnten uns nun sagen: "Nützt's nüt, so schad's nüt." Aber da setzen eben meine Bedenken an. Herr Stähelin hat eindrücklich ausgeführt, dass die Rechtssätze der Konvention direkt anwendbar sind. Sie führen in der Rechtsanwendung zu erheblichen Unsicherheiten und Unklarheiten. Wir müssen in der Rechtsanwendung, in der Rechtsprechung des Bundesgerichtes, wesentliche Einflüsse auf unsere Gemeindeautonomie in Kauf nehmen. Die Tragweite kennen wir noch nicht, die Begriffe sind interpretationsbedürftig. Was das Bundesgericht in pflichtgemässer Anwendung daraus machen wird, können wir nicht sagen. Aus diesem Grund überwiegen für mich die Bedenken einer ungewollten Einflussnahme auf die Gemeindeautonomie durch diese Charta - bei der wir noch nicht absehen können, zu was für einem Ergebnis sie führen wird - gegenüber den Vorteilen der internationalen Solidarität.

Aus diesem Grund stimme ich gegen die Ratifizierung.

Briner Peter · Mit-M · Ständerat · Schaffhausen · Freisinnig-demokratische Fraktion

Gestatten Sie mir, die Vermutung zu äussern, dass die Befürchtungen, wie sie nun von einigen Vorrednern vorgebracht wurden, fast mythisch überhöht sind und sich inhaltlich nicht rechtfertigen lassen. Die Gemeindeautonomie und der föderalistische Aufbau der Schweiz als wesentliche Pfeiler werden bekräftigt.

Wie sieht es für die Kantone aus, die wir in dieser Sache hier zu vertreten haben? Schon 1988 wären vierzehn Kantone für einen Beitritt zu haben gewesen. Der Bundesrat war vorsichtig; er wollte die anderen auch noch gewinnen und hat es getan. Die Vorbehalte dieser Kantone konnten noch abgebaut werden, indem man bei den verbindlichen Bestimmungen Kompromisse gefunden hat. Im letzten Jahr haben dann sämtliche Kantone - nicht nur die KdK als gemeinsames Organ der Kantone, sondern die Kantone einzeln - einer Genehmigung der Charta zugestimmt. Diese Zustimmung, meine ich, ist doch für uns ausschlaggebend. Wir können die Charta so genehmigen. Die Frage nach einer eventuellen Tangierung kantonaler Hoheitsrechte ist für mich damit eine virtuelle geworden. Mit der Unterzeichung der Charta unterstreichen wir im europäischen Kontext die grosse Bedeutung, die wir dem Föderalismus - da sind auch die Kantone dabei - und der Gemeindeautonomie beimessen, ohne dass damit ja ein Erlass von Bundesgesetzen nötig würde. Nicht mehr und nicht weniger heisst es, wenn wir nun die Charta auch endlich ratifizieren.

Ich bitte Sie, auf die Vorlage einzutreten und der Mehrheit zuzustimmen.

Pfisterer Thomas · Mit-M · Ständerat · Aargau · Freisinnig-demokratische Fraktion

Ich erlaube mir, das Wort zu ergreifen - nicht zuletzt deshalb, weil ich in Bezug auf die Entstehungsgeschichte dieses Prozesses vielleicht einiges beitragen kann.

Ausgangspunkt der Diskussion ist offenbar der Umstand, dass wir uns darüber einig sind, dass sich landesintern rechtlich nichts ändert. Abgesehen von Herrn Stähelin hat niemand an der Richtigkeit dieser Aussage gezweifelt. Artikel 50 Absatz 1 der Bundesverfassung garantiert, dass sich die Gemeindeautonomie ausschliesslich nach kantonalem Recht richtet. Damit sind die hier geäusserten Bedenken, dass die Gemeindeautonomie zulasten der Kantone ausgedehnt würde, nicht begründet. Ich darf ausdrücklich beifügen, dass sich die gleiche Aussage auch bezogen auf die Absätze 2 und 3 von Artikel 50 rechtfertigt. Mit dieser Charta werden keine neuen Bundeskompetenzen in dieser Richtung begründet. Ich hoffe, dass sich die überwiegende Mehrheit des Rates dieser Position anschliessen kann.

Nun kommen die Aspekte der Würdigung. Ich mache eine Bemerkung zur Problematik, die uns Herr Schmid vor Augen geführt hat, und zwei Bemerkungen zur politischen Würdigung.

Zur Problematik der Bedeutung der völkerrechtlichen Verträge: Beim Studium dieses Geschäftes bin auch ich auf die Problematik der Alpenkonvention gestossen. Ich teile das Anliegen, unser System des Monismus zu überdenken: Man darf dieses Prinzip nicht übertreiben. Ich bitte den Bundesrat sehr, diese Überlegungen anzustellen, und ich bitte auch die APK, sich dieser Problematik zu stellen. Wir haben sie bei der Alpenkonvention diskutiert. Ich habe mir dort erlaubt, Ihnen einen Vorschlag zu unterbreiten, wie wir in jenem Geschäft das Problem lösen könnten.

Die Diskussion über die Charta stammt aus der Zeit vor unserer Diskussion über die Alpenkonvention. Was wir damals miteinander gefunden haben, war hier noch nicht anwendbar. Hier hat man versucht, mit dem damals bekannten Instrumentarium Sicherungen gegen weiter gehende Anwendungen einzubauen: Es sind einerseits die "Erklärungen" mit den Kommentaren in der Botschaft, und es ist andererseits der Entscheid, den Beschluss nicht dem Referendum zu unterstellen. Beides ist für mich entscheidend. Wenn die Auffassung des Nationalrates in Bezug auf die Unterstellung unter das Referendum obsiegen würde, könnte ich nicht mehr mitmachen. Aber solange wir auf dem Boden des Antrages unserer Kommission stehen, kann ich mitmachen. Die Situation ist dann so, dass wir sagen können: Mit dieser Nichtunterstellung unter das Referendum haben die Räte ausgedrückt, dass keine "wichtigen" Bestimmungen und keine "neuen" Bestimmungen enthalten sind im Sinne des Wortlautes und der Praxis von Artikel 141 Absatz 1 Litera d Ziffer 3 der Bundesverfassung; Sie verzeihen mir ausnahmsweise diese sehr präzise Zitation. Also glaube ich, dass wir das Problem der völkerrechtlichen Bindung hier bewältigen können, aber dass wir das im Sinne von Herrn Schmid generell studieren müssen.

Zur politischen Problematik, zunächst landesintern: Dieses Geschäft hat eine politische Bedeutung für das Verhältnis der Kantone zu den Städten und Gemeinden, zu den Verbänden der Städte und Gemeinden. Es hat ein intensiver Prozess mit ihnen stattgefunden, und man hat sich auf diese Lösung geeinigt. Das hat politisch Gewicht, und ich bitte Sie, das bei Ihrem Entscheid zu würdigen.

Ich gebe gerne zu, dass ich bei den Arbeiten in der KdK lange Jahre zu den Skeptikern gehört habe, dass ich nicht bereit war, bei der Genehmigung dieser Charta mitzumachen, bis dann eine Wende eingetreten ist: Die Diskussion stammt ja aus dem Beginn der Neunzigerjahre; da hat die Arbeitsgruppe der KdK eben Artikel 50 der Bundesverfassung vorgeschlagen. Der inhaltliche Kern von Artikel 50 der neuen Bundesverfassung stammt aus unserer KdK-Arbeitsgruppe, Frau Bundesrätin. Sie erinnern sich an unsere Arbeiten im Leitungsausschuss der KdK; aus diesen Arbeiten stammte der Vorschlag für den Kern von Artikel 50. Mit diesem Artikel 50 haben wir die Bedenken, die wir gegen diese Charta überhaupt hatten, beseitigen können. Wir haben vor allem in Absatz 1 festlegen können, dass sich die Autonomieklausel nach kantonalem Recht richtet und nicht nach eidgenössischem Recht, wie gewisse Leute das gewollt haben. Nach dieser "Wende", nach der Annahme der neuen Bundesverfassung, waren für viele Kolleginnen und Kollegen, auch für mich, die Bedenken, die wir gegenüber dieser Charta hatten, einigermassen berücksichtigt. So haben sich auch meine Bedenken verflüchtigt.

Darf ich jetzt einen Blick in die Zukunft werfen und den Punkt aufnehmen, den Herr Frick zu Recht, glaube ich, uns unterbreitet hat? Ich möchte Sie bitten, zusätzlich zu sehen, dass wir nicht nur ein innenpolitisches, sondern auch ein aussenpolitisches Interesse haben, bei dieser Charta mitzumachen. Die Schweiz hat ein Interesse daran, dass sich das sie umgebende Ausland auch mit dem Gedanken der lokalen und regionalen Autonomie vertraut macht. Wir können feststellen, auch in Westeuropa, dass dieses Gedankengut in den letzten Jahren wesentlich an Boden gewonnen hat - selbst in Frankreich! Ich erinnere mich, wie es zu Beginn der Neunzigerjahre mühsam war, mit unserem Elsässer Partner zusammenzuarbeiten, weil für alles und jedes immer wieder Paris angefragt werden musste. Heute ist es sehr viel einfacher als früher, mit dem Elsass zusammenzuarbeiten. Ähnliches soll sich im Kontakt mit italienischen und vor allem auch mit spanischen Regionen zeigen. Daran haben wir ein Interesse; wir haben ein Interesse daran, unsere Umgebung häuslich, Schweiz-ähnlicher, einzurichten. Ich möchte Sie bitten, einen Schritt in diese Richtung zu tun - wenn es doch innenpolitisch sonst keine Rolle spielt.

Das führt zu keiner Einebnung nach unten, Herr Stähelin, wir haben etwas anzubieten. Wir haben mehr anzubieten als andere. Andere werden sich nach dem Vorbild richten, und das Vorbild kann doch auch einmal die Schweiz sein. Darf ich Sie daran erinnern, dass im Entwurf zum Verfassungsvertrag für die EU die Föderalismuskomponente wesentlich gestärkt wurde? Sogar die Landesparlamente - Kantonsparlamente würden wir hier sagen - haben Mitwirkungspotenziale, von denen wir in unserem Lande nur träumen können. Ich muss das auch einmal sagen. Wir haben Angst vor dem Föderalismus in der Europapolitik - völlig unbegründet! Andere machen uns vor, was man tun könnte. Wir haben ein Interesse, dass diese Kräfte in Europa gestärkt werden.

Das ist nicht eine 1.-August-Ansprache, sondern das ist eine praktische Auseinandersetzung vom 2. August bis zum 31. Juli aus der Vergangenheit eines Kantons, der abgesehen vom Sonderfall Schaffhausen die längste unmittelbare Grenze mit Deutschland hat und seit langer, langer Zeit intensiv mit diesem Land zusammenarbeitet. Wir haben ein Interesse daran, dass unsere Nachbarn so denken und strukturiert sind wie wir. Hier könnten wir vermutlich einen kleinen Beitrag leisten. Bitte machen Sie mit, vielleicht sogar Herr Frick.

Gentil Pierre-Alain · Mit-M · Ständerat · Jura · Sozialdemokratische Fraktion

Je ne dois pas vous cacher que je suis étonné de l'allure que cette discussion a prise. Je me souviens de la discussion que nous avons eue sur la Convention des Alpes: j'ai l'impression assez forte que, dans ce conseil, on saisit le prétexte de discussions internationales pour remettre en cause des décisions qui ont été acquises, parfois difficilement, et des principes qui ont été acceptés au plan interne.

Le ton de la discussion d'aujourd'hui, qui porte sur la question de l'autonomie communale, me fait penser que certains des opposants à la Charte européenne de l'autonomie locale n'ont pas tellement le souci de prendre en considération le document qui nous est soumis et qui a été adopté par l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, mais plutôt la volonté de réchauffer encore une fois la vieille querelle pour savoir si ce sont les cantons ou la Confédération qui ont un mot à dire dans la définition de l'autonomie communale. Je suis au regret de vous dire qu'il est désagréable que cette bataille d'arrière-garde ressorte à chaque occasion, et précisément à cette occasion-là avec, il faut le dire, des fondements théoriques et juridiques assez légers, Monsieur Pfisterer vient d'ailleurs d'en parler.

Dans le message, à la page 81 de la version française, il est dit clairement: "Il faut .... tenir compte du fait que dans les pays à structure fédérale, les pouvoirs locaux peuvent être réglementés par les Etats fédérés plutôt que par le gouvernement central de la fédération. La présente charte n'affecte en aucune manière, en ce qui concerne les Etats fédéraux, la répartition des compétences entre l'Etat fédéral et les Etats fédérés." Je souligne cette dernière phrase. Donc, cette convention, sur ce point des relations entre les cantons et les communes, ne change rien à la situation actuelle.

Nous avons fixé nous-mêmes les règles qui définissent l'autonomie communale, et le débat que nous avons eu lorsque nous avons discuté de l'article 50 de la nouvelle Constitution - Monsieur Pfisterer vient de le rappeler - a été extrêmement difficile. La Confédération, la conférence des directeurs cantonaux, les associations représentatives des villes et des communes se sont mises d'accord pour définir ce qui était acceptable dans cette Charte européenne de l'autonomie locale. Personne, au niveau des organes institutionnels de la Confédération et des organes représentatifs des cantons et des communes, ne remet en cause ce fait que le droit interne n'est en rien modifié par cette Charte européenne.

Ce serait donc, si nous n'entrions pas en matière, la manifestation de la volonté du Conseil des Etats de reprendre la discussion sur l'article 50 de la Constitution et sur la répartition des compétences entre la Confédération, les cantons et les communes, ce qui est une polémique de droit interne, mais qui n'a rien à voir avec le document qui nous est soumis. Ce serait donc quelque chose de désastreux vis-à-vis des communes et des villes. Le Conseil des Etats, en prenant une décision de ce genre, donnerait nettement l'impression qu'il entend limiter l'autonomie des villes et des communes et que c'est pour cette raison qu'il n'entre pas en matière. Est-ce vraiment le signe que veut donner aujourd'hui le Conseil des Etats?

Et - Monsieur Pfisterer l'a souligné, mais je me permets de le répéter en français - une décision de non-entrée en matière donnerait une image désastreuse de la Suisse au plan international. Nous ne cessons depuis des années de nous présenter au plan international comme les modèles du fédéralisme bien conçu, bien pensé et bien organisé. Et, alors que de nombreux pays qui ont une pratique de l'autonomie communale et cantonale beaucoup moins affirmée que la nôtre ont signé ce document, on dirait une fois de plus: "L'Europe des 46 pays de l'Assemblée parlementaire n'est pas encore assez parfaite pour que la Suisse puisse donner son adhésion à un document que cette assemblée a élaboré."

Je crois, pour avoir l'honneur de vous représenter à l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, que cette attitude, qui représente une forme d'arrogance, commence à agacer prodigieusement une majorité de pays qui sont nos amis et qui ont du respect pour nos institutions. Respecter les institutions, affirmer les compétences de chacun, tout le monde le comprend; mais vouloir régulièrement estimer que nous avons, en matière de fédéralisme et d'autonomie communale, des leçons à donner au monde entier, cela dessert.

Monsieur Schmid, auriez-vous l'amabilité peut-être, une fois, d'écouter ceux qui ont pris la patience de vous écouter, eux aussi?

Nous n'avons pas la prétention, quant à nous, d'expliquer au monde entier que l'autonomie communale suisse est si particulière qu'elle ne peut pas s'intégrer dans un cadre européen. Je vous demande instamment d'entrer en matière et de refuser de montrer qu'au plan national, nous remettons en cause un équilibre qui a obtenu le consensus de tout le monde et qu'au plan international, nous voulons donner une fois de plus l'image d'éternels donneurs de leçons; cela desservirait l'image de notre pays et compliquerait sérieusement le travail de celles et ceux que vous avez choisis pour vous représenter à l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe.

Je vous remercie d'entrer en matière.

Schwaller Urs · Mit-M · Ständerat · Freiburg · Christlichdemokratische Fraktion

Bevor ich in Stellvertreterfunktion in die Sitzung der APK ging, hatte ich ähnliche Bedenken wie Carlo Schmid.

Die Geschichte mit der vorliegenden Charta ist ja nicht so neu. Wie auch aus der Botschaft hervorgeht, wurde bereits 1986 eine erste Vernehmlassung durchgeführt. Es haben sich damals 14 Kantone dafür und 11 Kantone dagegen ausgesprochen. In der Folge wanderte das Dossier zwischen Bundesverwaltung und Kantonen hin und her, und auch eine Aussprache am 20. November 2000 zwischen Delegationen des Bundes und der in der Zwischenzeit nun federführenden Konferenz der Kantonsregierungen (KdK) brachte keine Annäherung der Standpunkte - insbesondere was die von den Kantonen in diesem Zeitpunkt noch verlangte Anbringung eines generellen Vorbehalts betreffend die unmittelbare Anwendbarkeit der Charta anbelangte. Interessanterweise oder bezeichnenderweise wurden die Gespräche erst im Jahre 2002, ich war damals ebenfalls im leitenden Ausschuss der KdK, im Anschluss an eine europäische Konferenz der für die Gemeinden und Regionen zuständigen Minister wieder aufgenommen und auch intensiver geführt.

Es wurde mehrmals gesagt, dass ein weiteres Abseitsstehen von der Charta die Position der Schweiz im Dossier Regionalautonomie schwächen könnte. Neu in die Gespräche wurden daraufhin im Jahre 2003 auch der Schweizerische Städteverband und der Schweizerische Gemeindeverband mit einbezogen. Es war dies der Wille der Kantone.

Anlässlich der Sitzung der APK wurde uns mehrmals gesagt und zugesichert, dass der nun vorliegende Beschluss den Forderungen insbesondere der Kantone entspreche. Alle Kantone haben offenbar in der Vernehmlassung dem nun vorliegenden Entwurf zugestimmt. Die Zustimmung zur Charta erfolgte an der Plenarversammlung der KdK am 3. Oktober 2003. Damals waren mindestens 18 Kantone anwesend und stimmten auch zu.

Es geht aus dem Protokoll, das ich vor einigen Tagen verlangt habe, auch nicht hervor, dass noch von irgendeiner kantonalen Instanz Vorbehalte gegen die Charta angebracht worden wären. Wenn ich heute höre, dass die eine oder andere Kantonsregierung nicht dahinter steht, frage ich mich, wie denn deren Kantonsvertreter in dieser Plenarversammlung abgestimmt haben. Ich bin bis heute immer davon ausgegangen, dass die Kantonsregierungen ihre Vertreter instruieren; ich halte auch im vorliegenden Fall dafür, dass dem so war.

Unter diesen Umständen sehe ich heute keine Veranlassung mehr, gegen den ausdrücklichen Willen insbesondere auch der Kantone vorzugehen; und ich werde deshalb, wenn auch ohne grossen Enthusiasmus, für Eintreten und für die Vorlage stimmen - nicht ohne zu bedauern, dass die Kantone in der letzten Phase, nach einer Diskussion von 18 Jahren, schliesslich auf die Anbringung eines generellen Vorbehaltes zur unmittelbaren Anwendbarkeit der Charta verzichtet haben.

In diesem Zusammenhang möchte ich Sie, Frau Bundesrätin, ersuchen, noch einmal kurz auf die Frage der unmittelbaren Anwendbarkeit einzugehen. Auf Seite 89 der Botschaft wird ausgeführt: "Im Fall der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung ist der Bundesrat der Auffassung, dass Artikel 4 Absatz 6, Artikel 5, Artikel 9 Absatz 6 und Artikel 10 Absatz 1 (erster Teil des Absatzes) als unmittelbar anwendbar betrachtet werden können." Sie haben in der APK-NR Folgendes gesagt: "Le Conseil fédéral s'est aussi penché sur la question de l'applicabilité directe des dispositions de la charte, c'est-à-dire de savoir si les communes peuvent directement invoquer les dispositions de la charte devant les tribunaux suisses. Il est arrivé à la conclusion que très peu de normes sont directement applicables. Il faut cependant reconnaître que le dernier mot à ce sujet reviendra au Tribunal fédéral qui détient la compétence de juger par voie interprétative de l'applicabilité directe des normes internationales."

Darf ich Sie bitten, Frau Bundesrätin, in diesem Rat noch einmal zu wiederholen, worauf sich die Auffassung des Bundesrates stützt, was die direkte Anwendbarkeit anbelangt.

Germann Hannes · Mit-M · Ständerat · Schaffhausen · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Nach dieser Eintretensdebatte, die doch etwas länger gedauert hat, als ich erwartet oder befürchtet hatte, bleibt mir eigentlich nur noch, auf das hinzuweisen, was Herr Stähelin gesagt hat: Nach seinem Staatsverständnis muss der Staat von unten nach oben aufgebaut sein, und er hat das Subsidiaritätsprinzip und die Notwendigkeit unterstrichen, dass sich Gemeinden selber organisieren können sollten. Genau das soll eigentlich mit dieser Charta, mit diesem Recht, ja bewirkt werden. Ich verweise in diesem Zusammenhang und in Anlehnung an das Votum von Kollege Pfisterer gerne nochmals darauf hin, dass die Gemeindeautonomie seit einigen Jahren ein Institut des Bundesrechtes ist; ich verweise auf Artikel 50 der Bundesverfassung. Materiell wird sie jedoch durch das kantonale Recht definiert. Die Gemeindeautonomie wird durch das Bundesrecht gemäss Artikel 189 Absatz 1 der Bundesverfassung geschützt.

Das Bundesgericht hat das Recht der Gemeinden, bei Verletzungen ihrer Autonomie die Verfassungsrichter anzurufen, schon lange als verfassungsmässiges Recht anerkannt. Die Gemeinden können dieses Recht bereits heute mit einer staatsrechtlichen Beschwerde geltend machen. Ich weiss nicht, ob man da nicht ein bisschen viel in diese Bestimmungen hineininterpretiert. Ich möchte darum einfach nochmals auf Folgendes verweisen: Der Städteverband, der Gemeindeverband und die einstimmigen Kantonsregierungen, die sich sehr intensiv mit dieser Vorlage befasst haben - wie wir jetzt verschiedentlich gehört haben -, stehen hinter diesem Beitritt. Es bestehen keine Unklarheiten bei der Rechtsanwendung. Wir haben auch definiert, was bindend und was nicht bindend ist. Letztlich muss ich sagen, auch in Anlehnung an das Votum von Herrn Gentil: Das Signal, das wir hier im Falle einer Ablehnung aussenden würden, wäre schon etwas komisch. Ebenso komisch - ich kann mir diese Bemerkung jetzt nicht verkneifen - ist Folgendes: Wir sind in der Kommission mit 9 zu 0 Stimmen bei 2 Enthaltungen - ich wiederhole es noch einmal: mit 9 zu 0 Stimmen - auf die Vorlage eingetreten; dies einfach, damit das auch noch richtig gestellt wäre.

Ich bitte Sie nun wirklich, diesem Antrag zu folgen.

Calmy-Rey Micheline · BR-F · Bundesrat · Genf

La charte que le Conseil fédéral vous demande d'approuver n'est pas récente. C'est en 1985, c'est-à-dire il y a bientôt vingt ans, qu'elle a été ouverte à la signature à Strasbourg. La participation de notre pays à son élaboration avait été importante et appréciée à l'époque. La pratique suisse du fédéralisme et de la décentralisation du pouvoir nous prédestinait à jouer un rôle actif dans ce dossier. Ce n'est toutefois qu'aujourd'hui que les circonstances rendent possible notre ratification.

Le processus qui a conduit aujourd'hui à ce résultat positif a été très long et laborieux, car la charte interpelle tous les niveaux de notre Etat: les autorités fédérales, cantonales et communales. Ces dernières ont été sollicitées à différents titres et ont pu finalement s'accorder sur les modalités de l'adhésion de notre pays à cet instrument juridique du Conseil de l'Europe. Les cantons, cela ne fait pas de doute, sont tout particulièrement concernés par l'application de la charte. La collaboration avec la Conférence des gouvernements cantonaux - cela a été évoqué par plusieurs d'entre vous - a été déterminante pour clore le dossier. De leur côté, les associations des villes et des communes n'ont pas cessé de demander au Département fédéral des affaires étrangères de tout entreprendre pour que la Suisse ne reste pas à l'écart de cet instrument juridique international sur les libertés communales.

La Charte européenne de l'autonomie locale n'a certes pas la même portée que la Charte européenne des droits de l'homme. Mais politiquement, il s'agit d'un document de valeur fondamentale, surtout pour les pays d'Europe centrale et orientale, en tant qu'instrument en faveur de la démocratisation des institutions politiques. Le Conseil de l'Europe la considère comme une pièce maîtresse parmi les différentes conventions dont il est le promoteur.

Le Conseil fédéral se réjouit donc que la Suisse ait pu signer la charte le 21 janvier 2004 et s'apprête maintenant à la faire ratifier. Il s'agit là d'un signal très fort en politique extérieure puisque la charte reflète des principes qui lui sont propres: ceux de la décentralisation du pouvoir et de la participation des citoyens et des citoyennes à la gestion des affaires publiques. La commune, vous le savez et vous l'avez tous dit, est un terrain privilégié pour l'exercice des droits démocratiques et, de par sa longue tradition fédéraliste, l'avis de la Suisse est souvent sollicité quand il s'agit d'obtenir des renseignements ou de partager des expériences dans le domaine de la décentralisation du pouvoir. Dans ce contexte, la charte constituera un cadre institutionnel supplémentaire utile pour renforcer les divers contacts transnationaux déjà existants entre les collectivités communales.

Il est vrai que la Suisse s'apprête à adhérer à cet instrument juridique international avec un certain retard par rapport aux autres pays membres du Conseil de l'Europe. Cela s'explique par la nécessité de prendre en compte les argumentations bien légitimes des cantons. A ce propos, je tiens à souligner encore une fois que la portée juridique de la charte pour la Suisse a été longuement discutée avec les cantons et que les articles que notre pays acceptera ont été déterminés d'un commun accord avec eux. Il s'agit là de la conséquence logique du fait que les normes et les dispositions qui règlent l'organisation de la commune relèvent du droit cantonal.

La Constitution fédérale mentionne aussi l'autonomie locale, et cela dans deux articles: l'article 50 alinéa 1 énonce la garantie de l'autonomie communale dans les limites fixées par le droit cantonal; l'article 189 traite de la juridiction constitutionnelle du Tribunal fédéral, qui se prononce sur les réclamations pour violation de l'autonomie communale.

La charte contient des principes d'ordre politique, administratif, financier, garantissant aux collectivités locales la gestion la plus autonome possible des affaires communales. Ainsi, la charte s'intègre parfaitement dans notre ordre juridique interne et ne nécessite pas de modification législative. Elle ne modifie d'ailleurs pas non plus l'équilibre fédéral existant en ce qui concerne la répartition des compétences entre la Confédération, les cantons et les communes.

Pour un pays à structure fédérale comme la Suisse, plusieurs dispositions paraissent évidentes. Pourquoi alors adhérer à la charte si le cadre juridique est déjà en place? Pour deux raisons au moins, notre participation est judicieuse.

1. La charte constitue un instrument de politique étrangère. Elle permet de promouvoir au niveau international le fédéralisme et la décentralisation, qui sont des valeurs chères à la Suisse et dont nous pouvons être fiers. La Suisse étant connue pour son attachement profond au fédéralisme et à la décentralisation, le fait qu'elle soit encore à l'écart de cet instrument juridique est de moins en moins compris par les autres Etats. En ratifiant la charte, nous pouvons défendre et promouvoir nos valeurs avec encore plus de crédibilité et de conviction.

2. La ratification répond à un souhait maintes fois exprimé par les communes et les villes suisses. Certes, l'autonomie locale leur est déjà garantie par le droit constitutionnel et la législation cantonale, et en dernier ressort par la Constitution fédérale. Mais avec la ratification de la charte, elle reposera également sur un instrument juridique international, et je vous prie de croire que c'est un enjeu de politique intérieure très important.

Permettez-moi de relever encore quelques éléments clés de la charte. Tout d'abord, il convient de souligner le principe de la géométrie variable, qui est consacré à l'article 12 de cette charte. Ce principe permet aux Etats d'exclure les dispositions qui leur posent problème. Un noyau obligatoire de 14 principes fondamentaux doit toutefois être respecté. Les articles que notre pays sera en mesure de ratifier sont ceux qui figurent dans l'arrêté fédéral soumis à l'approbation du Parlement. L'engagement de la Suisse portera sur 12 - le minimum est de 10 - des 14 principes fondamentaux. Six dispositions, dont deux font partie du noyau dur, sont en revanche exclues du champ d'application. Le choix des dispositions applicables ou non en Suisse a été fait, je l'ai dit, en concertation avec les cantons. Et le choix qui vise à exclure un certain nombre d'articles protège en fait le système de milice et aussi la répartition des compétences entre cantons, Confédération et communes.

En résumé, les craintes qui ont été exprimées sont largement exagérées. Je dirai que les cantons, c'est vrai, ont exprimé un certain nombre de craintes tout d'abord, et qu'ils avaient exprimé comme première condition à l'intention du Conseil fédéral d'émettre une réserve sur l'applicabilité directe de la charte, en déclarant que la Suisse la considérait dans son ensemble comme "non self-executing". Les cantons ont manifesté ainsi leur crainte que l'adhésion de la Suisse à la charte puisse constituer une brèche dans un domaine qui aurait relevé de leur compétence propre. Et le Conseil fédéral a été extrêmement sensible aux arguments présentés par les cantons. Il a été néanmoins d'avis que le moyen le plus adéquat pour tenir compte des exigences des cantons n'était pas de faire une déclaration, mais qu'il fallait exclure du champ d'application en Suisse, ainsi que l'autorise l'article 12 de la charte, un certain nombre d'articles.

Le Conseil fédéral est d'avis que les articles 4 paragraphe 6, 5, 9 paragraphe 6 et 10 paragraphe 1 sont de nature à être considérés comme directement applicables. Ces dispositions - puisque vous m'avez posé la question, Monsieur Schwaller - ont en commun le fait de fixer des règles de droit en matière de consultation des communes. Cela ne nous a pas paru poser de problèmes en matière d'applicabilité directe. Nous avons été extrêmement prudents dans les choix qui pourraient être applicables directement. En revanche, les dispositions qui ont un contenu programmatique fixant des lignes directrices ne sont pas directement applicables. Elles ne s'adressent pas aux autorités administratives des Etats parties au traité mais au législateur, et le législateur est évidemment les cantons dans cette affaire. Je crois que, de cette façon, j'ai pu répondre à votre question.

En résumé, le Conseil fédéral soumet à votre considération un résultat positif qui est issu d'intenses discussions entre la Confédération, les cantons et les communes. Si, pour certains, l'accent devait être mis sur l'autonomie et les compétences cantonales, pour d'autres, l'enjeu était de mettre en exergue les libertés des communes. Finalement, tout le monde a pu se rallier à une position consensuelle commune.

Je vous demande donc de reconnaître ce travail en entrant en matière et en approuvant l'arrêté fédéral tel qu'il vous est présenté par le Conseil fédéral.

Schiesser Fritz · P-M · Ständerat · Glarus · Freisinnig-demokratische Fraktion

Wir stimmen zunächst über den Nichteintretensantrag Schmid-Sutter Carlo ab.

Abstimmung - Vote

Für Eintreten .... 26 Stimmen

Dagegen .... 11 Stimmen

Bundesbeschluss über die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung

Arrêté fédéral relatif à la Charte européenne de l'autonomie locale

Detailberatung - Discussion par article

Titel und Ingress

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates

Titre et préambule

Proposition de la commission

Adhérer à la décision du Conseil national

Angenommen - Adopté

Art. 1

Antrag der Mehrheit

Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates

Antrag der Minderheit

(Maissen, Brunner Christiane, Marty Dick)

Abs. 2

.... Artikel 7; Artikel 8 Absätze ....

Antrag der Minderheit

(Maissen, Marty Dick)

Abs. 2

.... Artikel 9; Artikel 10 Absätze ....

Antrag Schmid-Sutter Carlo

Abs. 2

.... als bindend ansieht: Artikel 2; Artikel 3 Absatz 1; Artikel 4 ....

Art. 1

Proposition de la majorité

Adhérer à la décision du Conseil national

Proposition de la minorité

(Maissen, Brunner Christiane, Marty Dick)

Al. 2

.... article 7; article 8 paragraphes ....

Proposition de la minorité

(Maissen, Marty Dick)

Al. 2

.... article 9; article 10 paragraphes ....

Proposition Schmid-Sutter Carlo

Al. 2

.... comme liée par les dispositions suivantes: article 2; article 3 paragraphe 1; article 4 ....

Schmid-Sutter Carlo · Mit-M · Ständerat · Appenzell I.-Rh. · Christlichdemokratische Fraktion

Ich stelle Ihnen den Antrag, Artikel 3 Absatz 2 der Charta aus der Liste der Artikel und Absätze zu streichen, die der Bundesrat im Bundesbeschluss als bindend vorschlägt. Ich bin der Auffassung, dass nicht bis zum Letzten klar ist, was Artikel 3 Absatz 2 bedeutet.

In Artikel 3 Absatz 2 werden vor allem geheime Wahlen für die Exekutivorgane auf der Stufe Gemeinde verlangt. Hier haben wir den klassischen Fall, dass wir die Frage stellen müssen, was die Gemeindeversammlungen in Zukunft noch tun dürfen. Es wird gesagt, Artikel 3 Absatz 2 betreffe einmal nur die Wahlen der Legislative auf kommunaler Ebene. Die Frage ist aber natürlich noch eine andere: Wie verhält es sich dann, wenn man liest, was Herr Professor Daniel Thürer offenbar geschrieben hat? Wenn Sie in der Botschaft nachschauen, sehen Sie auf Seite 91 in der Fussnote 39: "Anders Prof. Daniel Thürer ...." Professor Thürer hängt offenbar der Auffassung an, dass Artikel 3 Absatz 2 auf so genannte Nicht-Einwohnergemeinden - also Schulgemeinden, Kirchgemeinden, Bürgergemeinden usw. - unter Umständen eben doch anwendbar sein könnte.

Der Bundesrat verweist uns darauf, dass er ausdrücklich nur die Einwohnergemeinden in diesen Artikel einschliessen will. Ich verweise auf den letzten Satz in Artikel 1 Absatz 2 des Beschlussentwurfes: "Gemäss Artikel 13 der Charta gilt diese in der Schweiz für die Einwohnergemeinden ...." Es gibt aber auch Einheitsgemeinden. Es gibt Gemeinden, die nicht nur eine Einwohnergemeinde sind, sondern darüber hinaus auch Schulgemeinde- und Kirchgemeindeaufgaben usw. haben. Eine klare Antwort auf die Frage, wie die Anwendbarkeit auf sie ist, fehlt mir.

Kommt dazu, dass in diesem Artikel 3 Absatz 2 der Charta ein Begriff für mich völlig unverständlich ist. Ich darf Sie bitten, den letzten Satz von Artikel 3 Absatz 2 mit mir zu lesen: "Der Rückgriff auf Bürgerversammlungen .... wird dadurch nicht berührt." Was, um Himmels willen, heisst das?

Ich wäre dankbar, wenn Sie mir nicht eine Antwort gäben, denn diese Antwort wäre, in aller Freundschaft, relativ belanglos. Das Bundesgericht wird am Schluss sagen, was das heisst; und ich bin der Auffassung, Sie sollten dem Bundesgericht gar nicht die Möglichkeit geben, hier zu einer Antwort zu kommen, die wir gar nicht wollen. Wenn Sie Artikel 3 Absatz 2 vom Anwendungsbereich ausnehmen, bleiben Sie innerhalb dieser "10/20-Vorschrift", verletzen also die minimale Anzahl nicht, haben aber einen Punkt draussen, der von mir aus gesehen wirklich problematisch ist.

Germann Hannes · Mit-M · Ständerat · Schaffhausen · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Zum Antrag Schmid: Es ist tatsächlich eine kleine Divergenz zur Auslegung des erwähnten Professors Thürer auszumachen. Doch dieser Nuance trägt der Bundesrat unseres Erachtens Rechnung, indem er dieser Gefahr mit einer Erklärung begegnet. So heisst es in Artikel 1 Absatz 2 des Bundesbeschlusses - Herr Schmid hat es auch angesprochen -: "Gemäss Artikel 13 der Charta gilt diese in der Schweiz für die Einwohnergemeinden"; in der Übersetzung sind es die politischen Gemeinden. Ich glaube, es liegt auch an uns zu definieren, was wir darunter verstehen. Aber ich meine, es sei klar. Damit fallen Schul-, Kirchen-, Zivil-, Bürger- und Fürsorgeräte nicht unter die Bestimmung von Artikel 3 Absatz 2 der Charta. Zudem lässt der zweite Satz von Artikel 3 Absatz 2 Gemeindeversammlungen ausdrücklich zu. Mit anderen Worten gilt das geheime und direkte Wahlrecht für die Gemeindelegislativen, die im klassischen Sinne gewählt werden. Die Exekutivbehörden hängen erst von ihnen ab. Sie sind also nicht tangiert. Die Wahl gilt nur für das Gemeindeparlament. Die Kompatibilität zum schweizerischen Recht bleibt somit unseres Erachtens gewahrt.

Ich bitte Sie darum, den Antrag Schmid-Sutter Carlo abzulehnen.

Calmy-Rey Micheline · BR-F · Bundesrat · Genf

A l'article 1 alinéa 2 du projet d'arrêté, la proposition Schmid-Sutter Carlo vise à exclure l'article 3 paragraphe 2 de la charte des dispositions auxquelles la Suisse serait liée. Monsieur Schmid se réfère à un article du professeur Thürer qui interprétait cet article comme n'excluant pas un conflit avec le droit suisse, dans la mesure où le libellé se réfère aux organes exécutifs de collectivités communales qui pourraient être interprétées non pas seulement comme les communes politiques, mais également comme des communautés d'Eglises, des communautés différentes de la commune politique. Je tiens à préciser ici que seules les communes politiques tomberont en Suisse dans le champ d'application de la charte qui n'a donc pas d'incidence sur la forme de participation directe à d'autres institutions au niveau communal - encore une fois: paroisses, bourgeoisies ou d'autres types de collectivités communales.

L'interprétation que fait le Conseil fédéral selon laquelle seuls les législatifs seront concernés par cet article pourrait être remise en question si l'on devait s'en tenir à la traduction en langue allemande dont disposait le professeur Thürer au moment de la rédaction de son article, c'est-à-dire en 1989. En effet, cette version allemande parlait de "besondere Exekutivorgane" pour rendre l'expression française "organes exécutifs". Cela aurait pu laisser entendre que la référence aux conseils et assemblées devait s'étendre, bien sûr, aux législatifs, mais aussi aux exécutifs. Encore une fois, c'est dû aux circonstances dans lesquelles le professeur Thürer a rédigé son article et à un problème de traduction.

Je vous recommande donc de bien vouloir accepter l'article 1 alinéa 2 du projet d'arrêté tel qu'il vous est proposé par la commission.

Schiesser Fritz · P-M · Ständerat · Glarus · Freisinnig-demokratische Fraktion

Abstimmung - Vote

Für den Antrag der Mehrheit .... 21 Stimmen

Für den Antrag Schmid-Sutter Carlo .... 19 Stimmen

Präsident (Schiesser Fritz, Präsident): Wir behandeln nun den Antrag der Minderheit betreffend Artikel 7.

Germann Hannes · Mit-M · Ständerat · Schaffhausen · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Ich spreche zur Minderheit Maissen/Brunner Christiane/Marty Dick, die ja Artikel 7 Absatz 2 zusätzlich für bindend erklären will. Artikel 7 bezieht sich auf die Bedingungen für die Ausübung des Amtes der gewählten Kommunalvertreter. Sie finden den Artikel 7 in der Botschaft übrigens auf Seite 105. Gemäss Absatz 1 müssen die Kommunalvertreter ihr Amt frei ausüben können. Absatz 3 bezieht sich auf die Unvereinbarkeit von Ämtern und Tätigkeiten; beide Absätze sind unbestritten. Anders bei Absatz 2, der sich insbesondere auf die Entschädigung der Kommunalvertreter bezieht: Hier soll den Gemeinden vorgeschrieben werden, dass sie für die Amtsausübung eine "angemessene Entschädigung" auszurichten haben. Es soll nicht nur ein Entgelt für die geleistete Arbeit ausgerichtet werden, sondern es soll auch für die entsprechende "soziale Absicherung" gesorgt werden. Damit würde nach Erachten der Kommissionsmehrheit jedoch ein ehrenamtliches Engagement für die Gemeinde verunmöglicht, unser Milizsystem also quasi infrage gestellt. Das ist nicht wünschbar, und vor allem laufen derartige Bestimmungen dem Grundsatz der kommunalen Selbstbestimmung, also der Gemeindeautonomie, zuwider.

Ich bitte Sie darum, der Mehrheit zuzustimmen.

Maissen Theo · Mit-M · Ständerat · Graubünden · Christlichdemokratische Fraktion

Ich spreche hier ein grundsätzliches Problem an, das sich in unserem Milizsystem stellt. Wir haben in den Gemeinden oftmals das Problem, dass wir kaum mehr Leute bekommen, die Aufgaben übernehmen, weil heute das Verhältnis zwischen Würde und Bürde oftmals mehr Bürde als Würde ist. Andererseits meine ich, dass jeder, der sich für das öffentliche Gemeinwesen einsetzt, auch wenn es im Milizsystem ist, an sich eine entsprechende Entschädigung zugute hat. Für mich geht es hier um Ämter und nicht um irgendwelche Arbeitsgruppen, die der Gemeinderat einsetzt. Es handelt sich um Personen, die für ein Amt gewählt wurden, also in erster Linie um Gemeinderäte.

Nun muss ich im Gegensatz zum Kommissionspräsidenten sagen, dass man das anders zu lesen hat als auf die Art, wie er es ausgelegt hat. Wenn Sie den Text ansehen, so hat Artikel 7 Absatz 2 zwei Elemente: Das eine besagt, dass das Statut eine "angemessene Entschädigung" gewährleisten muss, aber nur für die Kosten, die durch die Amtsausübung entstehen. Die zwingende Formel bezieht sich also nur auf das, was Kosten verursacht, also z. B. Reisespesen. Es fällt aber nicht unter die zwingende Klausel, dass die Arbeit zu entschädigen ist, und ich finde, das sei das Mindeste, was man erwarten kann.

Die andere Bestimmung, die der Kommissionspräsident als problematisch bezeichnet hat, weil sie die Kompetenzen der Gemeinden einschränke, wird nur mit "gegebenenfalls" eingeleitet. Es ist also kein Muss, sondern es ist ein Kann. Gegebenenfalls kann also eine Entschädigung für Verdienstausfall erfolgen. Ich bitte Sie, das genau zu lesen.

Für mich ist noch ein weiterer Punkt relevant: Wir haben heute auf Gemeindestufe die Möglichkeit, dass Frauen, die sonst vielleicht neben der Familie nicht so gut andere Tätigkeiten ausüben können, ein Gemeindeamt übernehmen können, was ich sehr begrüssen würde. Hier - so meine ich - sollte ein minimaler Anspruch bestehen, dass eine Teilzeitbeschäftigung, die aus einer solchen Beamtung entstehen kann, auch entschädigt werden kann. Die Zeiten, wo jemand solche Ämter neben einer Erwerbstätigkeit oder einem recht gut bezahlten Beruf ausübt und sich daneben ehrenamtlich für die Öffentlichkeit zur Verfügung stellt, sind einfach vorbei.

Diese Formulierung ist also derart weich und an und für sich nur als Hinweis gedacht, dass ich grösste Mühe hätte, wenn wir dem nicht zustimmen würden. Denn umgekehrt, wenn wir das nicht als bindend erklären, sagen wir ja das Gegenteil. Wir sind dann also der Meinung, dass man Kosten, die aus der Amtsausübung entstehen, nicht entschädigen muss. Man nimmt dann als selbstverständlich an, dass jemand, der z. B. von einem Weiler ins Zentrum zu einer Sitzung fährt, für die Fahrkilometer keine Entschädigung bekommt. Gleichzeitig sind wir der Meinung, dass nicht einmal "gegebenenfalls" eine Entschädigung notwendig ist. Da machen wir eine sehr eigenartige Aussage und geben ein Signal, das für mich heute absolut unpassend ist.

Es ist an und für sich heute normal und angebracht, dass gewisse Entschädigungen geleistet werden. Ferner ist diese Formulierung, wie sie hier steht, sehr zurückhaltend; es gibt nur bei den Kosten, die effektiv entstehen, eine Muss-Formulierung, das andere ist eine Kann-Formulierung. Aufgrund dieser Überlegungen ist es angemessen und zeitgemäss, wenn wir auch diesen Punkt als verbindlich erklären.

Calmy-Rey Micheline · BR-F · Bundesrat · Genf

Pour le Conseil fédéral, l'article 7 paragraphe 2 doit être exclu d'application. Cette disposition a pour objet le traitement financier des élus communaux, donc des membres des exécutifs et des législatifs communaux. Elle postule une compensation financière adéquate des frais découlant de l'exercice du mandat, ainsi qu'une compensation financière lors de pertes de gains ou une rémunération pour le travail accompli assortie de couvertures sociales.

Ces conditions sont généralement remplies en Suisse. Elles le sont, pourrait-on dire, de façon autonome, car les cantons et les communes sont libres de décider des honoraires et des compensations pour les services rendus. La charte créerait en revanche une obligation que nous préférons éviter pour la Suisse. Il s'agit de tenir compte d'une demande des cantons motivée par le souci - il est d'ailleurs le même pour l'article 6 paragraphe 2 - de tenir compte dans tous ses aspects du système de milice et de bénévolat qui prévaut dans nombre de communes suisses.

En ce qui concerne l'article 9 paragraphes 5 et 7, le Conseil fédéral est également d'avis qu'ils devraient être exclus d'application. L'article 9 en général revêt une importance considérable, car il postule la mise à disposition de ressources financières adéquates en faveur des communes pour qu'elles puissent exercer efficacement leurs tâches. La Suisse préfère ne pas souscrire à deux des huit paragraphes qui composent cet article.

Le paragraphe 5 règle le principe de la péréquation financière. La raison n'est certainement pas parce que la Suisse ne connaît pas le mécanisme de péréquation financière en faveur des communes financièrement les plus faibles - je viens d'un canton où ce système existe entre les différentes communes -, mais les cantons craignent qu'une éventuelle application de ce paragraphe puisse empiéter sur les compétences cantonales en matière de redistribution des ressources financières en faveur des communes. La deuxième phrase de ce paragraphe, une sorte de garde-fou, exige en effet qu'on évite que les mesures de péréquation prises à un plus haut niveau entraînent une limitation de la liberté d'action des communes dans leurs domaines spécifiques. C'est donc par prudence que les cantons ont demandé au Conseil fédéral de renoncer à l'application de cette disposition en Suisse.

L'autre disposition que le Conseil fédéral propose d'exclure du champ d'application est le paragraphe 7. Il a trait aux subventions en faveur des communes. La charte plaide en faveur de l'octroi de subventions générales, préférant ce système à celui des subventions liées à des projets spécifiques. Or, en Suisse, les subventions accordées aux communes sont, dans la plupart des cas, des subventions spécifiques liées à des projets. On pourrait argumenter que, compte tenu de l'étendue considérable des compétences communales en matière fiscale, la Suisse satisfait de fait aux conditions d'autonomie financière imposées par la charte. Mais le Conseil fédéral, là aussi à la demande des cantons, s'en tient à une lecture fidèle des dispositions de la charte.

Je vous demande de bien vouloir renoncer à l'application en Suisse de l'article 9 paragraphes 5 et 7.

Schiesser Fritz · P-M · Ständerat · Glarus · Freisinnig-demokratische Fraktion

Wir haben jetzt bei Artikel 9 die Reihenfolge der Intervention etwas umgekehrt, aber Frau Bundesrätin Calmy-Rey war derart in Fahrt, dass ich sie nicht unterbrechen wollte. Wir kennen jetzt auch den Standpunkt des Bundesrates zum Antrag der Minderheit zu Artikel 9 bzw. zum entsprechenden Antrag der Mehrheit.

Abstimmung - Vote

Für den Antrag der Mehrheit .... 20 Stimmen

Für den Antrag der Minderheit .... 16 Stimmen

Präsident (Schiesser Fritz, Präsident): Wir kommen nun zum Antrag der Minderheit betreffend Artikel 9.

Germann Hannes · Mit-M · Ständerat · Schaffhausen · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Die Minderheit Maissen möchte Artikel 9 Absätze 5 und 7 zusätzlich für bindend erklären. Persönlich habe ich als nach wie vor amtierender Gemeindepräsident zwar durchaus eine gewisse Sympathie für die Minderheitsanträge Maissen, es sind berechtigte Anliegen. Dennoch muss ich Sie bitten, bei der Fassung der Kommissionsmehrheit und somit beim Entwurf des Bundesrates zu bleiben.

Ich erinnere auch hier an den erzielten Konsens aller beteiligten Föderativpartner. Im konkreten Fall würden mit einem für bindend erklärten Artikel 9 Absatz 5 die Entscheidungskompetenzen der Kantone im Bereich des Finanzausgleichs erheblich geschmälert. Den Kantonen ist es aus nachvollziehbaren Gründen ein grosses Anliegen, ihre Souveränität beim Finanzausgleich zu behalten.

Bei Absatz 7, wo es um die Ausrichtung von Subventionen geht, verhält es sich ähnlich. In der Schweiz werden eben Subventionen nicht einfach generell und ohne jegliche Zweckbindung gewährt; im Gegenteil, sie sind in aller Regel für die Finanzierung bestimmter Vorhaben vorgesehen. Damit würde ein Widerspruch zum geltenden Recht geschaffen, sodass auch hier ein Vorbehalt angebracht ist.

Ich bitte Sie darum, bei diesen beiden Absätzen jeweils der Mehrheit der Kommission zu folgen.

Maissen Theo · Mit-M · Ständerat · Graubünden · Christlichdemokratische Fraktion

Es ist mir bewusst, dass ich hier in einem sensiblen Bereich einen Minderheitsantrag gestellt habe. Ich mache das aber sehr bewusst, und zwar deshalb, weil hier genau die Situation besteht, wie ich sie beim Eintreten aufgezeigt habe. Wir befinden uns im Spannungsfeld nicht zwischen Bund und Kantonen oder Bund und Gemeinden, sondern zwischen Kanton und Gemeinden, und ich äussere mich hier aus der Sicht der kommunalen Politik.

Mir fällt die ganze Widersprüchlichkeit in der Argumentation auf, die jetzt auch wieder beim Kommissionssprecher zu beobachten war. Beim letzten Artikel wurde gesagt, dies sei ein Eingriff in die Kompetenzen der Gemeinden, und hier, wo man an sich etwas für die Gemeinden machen könnte, ist man wieder dagegen. Das muss man mir dann einfach irgendwann einmal erklären, wie man solche unterschiedlichen Positionen unter ein Dach bringen kann, aber es ist offenbar möglich.

Ich sage zu Absatz 5 Folgendes: Hier geht es um zwei Bereiche. Der erste Bereich ist der, dass das Prinzip gelten sollte, dass man dort, wo ein Gemeinwesen zu schwach ist, alleine seine Aufgaben zu erfüllen, irgendwelche Ausweichmechanismen hat. Das ist doch selbstverständlich. Das wird doch gemacht in der Schweiz. Das machen wir doch mit dem neuen Finanzausgleich (NFA) auch bei den Kantonen. Ein Prinzip, das wir als selbstverständlich anerkennen, soll hier nicht mehr gelten. Das ist der erste Teil im ersten Satz.

Der zweite Satz ist nun das Relevante. Darum sind die Kantone wahrscheinlich dagegen, nicht wegen dem ersten. Über den ersten Satz, wonach ein Finanzausgleich und Kostenlastenausgleich passieren muss, ist man sich wohl einig. Der zweite Punkt greift nun ins Machtgefüge ein. Hier will man wenn irgendwie möglich, dass trotz diesen Massnahmen die Entscheidungsfreiheit der kommunalen Gebietskörperschaften in ihrem Eigenverantwortungsbereich nicht beeinträchtigt wird. Das ist aber doch die moderne Auffassung von einem Ausgleichssystem. Wir machen das doch genau gleich beim NFA, über den wir am 28. November 2004 abstimmen. Wie gehen wir nun mit Blick auf die Gemeinden in die Abstimmung, wenn wir hier mit diesen Prinzipien nicht einverstanden sind? Wir möchten doch in diesem Staat, dass wir Ausgleichsmassnahmen haben, um den schwächeren Körperschaften zu helfen. Aber gleichzeitig möchten wir doch, dass sie in eigener Verantwortung handeln können. Das ist das Prinzip der ungebundenen Beitragsleistungen an die untergeordneten oder gleichgestellten Körperschaften.

Für mich hat Absatz 5 einen direkten Bezug zur Abstimmung vom 28. November. Wenn wir hier Nein sagen, wie begründen wir dann für den 28. November den NFA?

Bei Absatz 7 geht es im Grunde genommen um eine ähnliche Situation, um eine Grundsatzfrage: Sind wir eher der Meinung, dass weiterhin zweckgebundene Subventionierungen erfolgen sollen? Wir wissen, dass das vielfach zu unsinnigen Ausgaben führt. Hin und wieder, ich habe das erlebt und erlebe es heute noch, wird eine Aufgabe nur in einer bestimmten Art der Ausgestaltung realisiert, weil man damit höhere Subventionen erhält, als wenn man es anders machen würde. Das ist zum Teil ein ineffizienter Mitteleinsatz, und das hängt mit der Zweckgebundenheit der Subventionen zusammen.

Ich bin nicht a priori gegen jegliche Zweckbindung von Subventionen. Aber es ist besser und effizienter, wenn die Beitragsleistungen in einem ungebundenen Verfahren erfolgen. In Absatz 7 wird es wieder sanft und zurückhaltend formuliert; es wird nicht vorgeschrieben, sondern es heisst: "Soweit möglich dürfen Subventionen, die den kommunalen Gebietskörperschaften gewährt werden, nicht zur Finanzierung bestimmter Vorhaben bestimmt sein." Die Ungebundenheit der Beitragsleistungen soll nur gewährt werden, soweit dies möglich ist. Das ist also wieder ein sehr zurückhaltender Grundsatz.

Ich denke, dass wir im Interesse des Fortschritts in den Verfahren des Ausgleichs und auch des Fortschritts in Bezug auf eine stärkere Mitverantwortung der kommunalen Gebietskörperschaften diese beiden Absätze für verbindlich erklären sollten, wie es nun von der Minderheit beantragt wird. Ich danke für Ihre Unterstützung.

Briner Peter · Mit-M · Ständerat · Schaffhausen · Freisinnig-demokratische Fraktion

Es ist noch nicht lange her, da haben wir über die Einschränkungen bei den Kantonen, über die Tangierung der Hoheitsrechte usw., diskutiert. Und genau zu diesen zwei Absätzen hier haben die Kantone ihr Veto eingelegt. Sie haben verlangt, dass diese in der Schweiz nicht zur Anwendung gelangen sollen, weil vermieden werden müsse, dass mit dieser Bestimmung ihre Entscheidbefugnis über die Verteilung der finanziellen Mittel innerhalb der kantonalen Autonomie festgeschrieben werde. Wenn wir konsequent sein wollen und die Voten über die kantonalen Hoheitsrechte beim Eintreten ernst nehmen wollen, dann gilt es, bei den Absätzen 5 und 7 der Mehrheit zu folgen.

Germann Hannes · Mit-M · Ständerat · Schaffhausen · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Erlauben Sie mir nur noch einen Satz. Es wurde die Frage aufgeworfen, ob es ein Widerspruch sei, wenn wir beim letzten Artikel die Gemeindeautonomie geschützt haben und diesmal anders entscheiden. Ich meine eben nicht. Wir haben ja beim letzten Artikel der Gemeinde nicht vorgeschrieben, dass sie Kosten zu erstatten habe, beispielsweise Fahrkosten oder andere Kosten, die bei der Ausübung eines Amtes entstehen. Also haben wir die Gemeindeautonomie geschützt. Jetzt ist es doch bei Artikel 9 nichts als richtig, wenn wir hier nicht hingehen und die kantonalen Kompetenzen beschneiden. Das würden wir, wenn wir den Kantonen vorschreiben würden, wie sie den Finanzausgleich zu gestalten haben oder wie sie allenfalls Subventionsströme freigeben müssen. Da sind nun mal die Kantone frei, und auch ihre Autonomie sollten wir achten.

Calmy-Rey Micheline · BR-F · Bundesrat · Genf

J'ai argumenté tout à l'heure à propos des paragraphes de l'article 9 exclus d'application. Je voudrais juste dire encore un mot après la discussion qui a eu lieu.

Pour ce qui concerne le paragraphe 5, effectivement les cantons considèrent que cela ressortit au droit cantonal, à la péréquation financière intercommunale et ont demandé que ce paragraphe soit exclu d'application.

Je vous demande là de suivre le point de vue des cantons.

Pour ce qui concerne le paragraphe 7, qui a trait aux subventions, je crois que, dans la charte comme dans la réalité suisse, on donne à autonomie communale un sens qui englobe également la notion d'autonomie financière. Les communes ont de larges compétences en la matière et une considérable liberté de gestion, puisque, dans le cadre du droit cantonal, elles peuvent prélever des impôts et des taxes et ont donc la liberté de fixer elles-mêmes leurs priorités dans les dépenses. Ce point de vue est répercuté dans la charte. Les cantons nous disent qu'ils souhaiteraient exclure ce paragraphe de l'application en Suisse, dans la mesure où il vise des subventions qui, en Suisse, sont complémentaires à un système de ressources propres et qu'il vise particulièrement des projets. Par prudence, les cantons ont souhaité que ce paragraphe soit exclu d'application.

Je vous demande là aussi de suivre leur avis, bien qu'il soit d'ores et déjà possible de considérer qu'on respecte les principes qui sont dans la charte.

Schiesser Fritz · P-M · Ständerat · Glarus · Freisinnig-demokratische Fraktion

Abstimmung - Vote

Für den Antrag der Mehrheit .... 25 Stimmen

Für den Antrag der Minderheit .... 9 Stimmen

Art. 2

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates

Proposition de la commission

Adhérer au projet du Conseil fédéral

Präsident (Schiesser Fritz, Präsident): Hier liegt eine Korrektur der Fahne vor.

Germann Hannes · Mit-M · Ständerat · Schaffhausen · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Hier geht es um die Unterstellung unter das Referendum. Dazu hat der Bundesrat festgestellt, dass in dieser Charta keine wichtigen Recht setzenden Bestimmungen enthalten sind. Das wäre ja ein Erfordernis, das gegeben sein muss. Bundesrat und Kommissionsmehrheit respektive die einstimmige Kommission finden daher, dass die Unterstellung der Charta unter das Staatsvertragsreferendum nicht gerechtfertigt sei. Schliesslich erfordert die Umsetzung der Charta auch nicht den Erlass von Bundesgesetzen. Darüber hinaus ist das Vertragswerk kündbar, und wir schliessen uns mit ihm keiner internationalen Organisation an.

Calmy-Rey Micheline · BR-F · Bundesrat · Genf

Comme vous le savez, le Conseil national a décidé à une nette majorité, par 128 voix contre 19, de soumettre le projet d'arrêté fédéral relatif à la Charte européenne de l'autonomie locale au référendum facultatif, et cela était conforme aux délibérations de la commission parlementaire.

Dans son message, le Conseil fédéral a expliqué les raisons pour lesquelles, selon lui, le projet d'arrêté n'avait pas besoin d'être soumis au référendum facultatif. Dans les débats du Conseil national, il a été reproché au Conseil fédéral une attitude, paraît-il, contradictoire. Soit la charte revêt une importance politique, et elle est donc soumise au référendum, soit le référendum est superflu et l'on peut tout aussi bien renoncer à la ratification de la charte.

Je voudrais clarifier au préalable un malentendu: pour évaluer si un traité doit être soumis ou non au référendum, le Conseil fédéral doit uniquement se fonder sur des critères d'applicabilité par rapport au droit constitutionnel. Le cas échéant, les implications d'un traité au niveau de la politique étrangère ou intérieure ne peuvent être retenues comme éléments d'interprétation que dans le cas de cet examen juridique. Compte tenu du fait que la charte n'a pas une durée indéterminée, n'est pas pas dénonçable, et qu'elle ne prévoit pas non plus l'adhésion à une organisation internationale, l'examen porte uniquement sur la question de savoir s'il faut appliquer le critère du référendum facultatif pour les traités qui contiennent des dispositions importantes qui fixent des règles de droit ou dont la mise en oeuvre exige l'adoption de lois fédérales.

La question de l'importance n'est pas d'ordre politique, mais juridique. Dans son article 164, la Constitution définit elle-même ce qu'on entend par "dispositions importantes". Appartiennent à cette catégorie les dispositions fondamentales du droit fédéral relatives aux droits et aux obligations des personnes, à l'organisation des autorités fédérales ou qui fixent les fondements de prestations, tâches ou impôts.

Il est évident que la mise en oeuvre de la charte n'implique pas l'adoption de lois fédérales. Le référendum facultatif, sur la base de ce critère, ne peut pas être "évoqué". Le Conseil fédéral est en outre d'avis que la charte ne contient pas de dispositions importantes fixant des règles de droit, comme pour les catégories de dispositions énumérées dans la Constitution. Pour en fixer les degrés d'importance, ces dernières doivent être comparables aux catégories mentionnées à l'article 164 de la Constitution fédérale.

En outre, la charte n'a pas d'effets directs sur la répartition des tâches entre la Confédération, les cantons et les communes. Dans son message, le Conseil fédéral énumère - nous en avons largement discuté - les dispositions de la charte qui sont directement applicables et qui fixent donc des règles de droit. Dans leur contenu, ces dispositions ne sont pas comparables avec les dispositions fondamentales énumérées à l'article 164 de la Constitution pour les domaines expressément cités, comme l'exercice des droits politiques, la restriction des droits constitutionnels et autres. La charte contient quelques dispositions fixant des règles de droit, mais le Conseil fédéral estime qu'elles ne sont pas importantes au sens stipulé par l'article 141 de la Constitution. Ce n'est donc pas la question de la valeur politique de la charte, mais plutôt des considérations qui relèvent du droit constitutionnel qui ont amené le Conseil fédéral à ne pas soumettre l'arrêté fédéral d'approbation au référendum facultatif en matière de traités internationaux.

Mais le Parlement a bien entendu la liberté de ne pas suivre cette argumentation, que je tenais quand même à vous exposer.

Schiesser Fritz · P-M · Ständerat · Glarus · Freisinnig-demokratische Fraktion

Angenommen - Adopté

Gesamtabstimmung - Vote sur l'ensemble

Für Annahme des Entwurfes .... 24 Stimmen

Dagegen .... 10 Stimmen