Bundesanwalt. Überprüfung der Aufsicht

Büttiker Rolf · 1VP-M · Ständerat · Solothurn · Freisinnig-demokratische Fraktion

Es liegt ein schriftlicher Bericht der Kommission vor. Sie beantragt einstimmig, die Motion anzunehmen.

Schweiger Rolf · Mit-M · Ständerat · Zug · Freisinnig-demokratische Fraktion

Die Motion des Nationalrates (Hofmann Urs) verlangt vom Bundesrat zwei Dinge:

1. Der Bundesrat soll generell die Frage der Aufsicht über die Bundesanwaltschaft einer Prüfung unterziehen.

2. Er soll einen Vorschlag ausarbeiten, der eine wirksame Aufsicht über die Bundesanwaltschaft gewährleistet.

Wie ist heute die Aufsicht über die Bundesanwaltschaft geregelt? Es bestehen für sie heute zwei Aufsichten: In fachlicher Hinsicht wird sie durch das Bundesstrafgericht in Bellinzona beaufsichtigt, in administrativer Hinsicht ist der Bundesrat, meist über das EJPD, Aufsichtsorgan. Über diese Art der Ausgestaltung der Aufsicht bestehen sehr kontroverse Ansichten. Insbesondere werden von vielen eine geteilte Aufsicht und damit auch eine geteilte Verantwortlichkeit als problematisch betrachtet. In besonderer Weise gilt dies dann, wenn das zu beaufsichtigende Gremium - in casu die Bundesanwaltschaft - unabhängig zu sein hat.

Im Bewusstsein dieser Problematik hat sich das EJPD dieser Frage angenommen und ist derzeit daran, eine neue Regelung auszuarbeiten. Bekannt ist, in welche Richtung diese Neuregelung geschehen soll. Alleiniges Aufsichtsorgan soll zukünftig der Bundesrat sein. Bei der Ausgestaltung einer solchen Aufsicht sind allerdings wirksame Vorkehren zu treffen, damit die Unabhängigkeit der Bundesanwaltschaft umfassend gewährleistet und die Bundesanwaltschaft von politischen Einflüssen abgeschottet bleibt.

Wenn wir heute zur Motion des Nationalrates (Hofmann Urs) Stellung nehmen, entscheiden wir noch nicht darüber, in welche Richtung schliesslich die Ausgestaltung der Aufsicht über die Bundesanwaltschaft gehen soll. Wir bleiben frei bei der Frage, ob wir hiefür den Bundesrat oder das Bundesstrafgericht als geeignet erachten. Wir bleiben auch frei, darüber zu befinden, ob allenfalls sogar die bisherige Dualität beibehalten werden soll. Wir können und müssen jedoch heute zur Kenntnis nehmen, dass der Bundesrat bereit ist, das zu tun, was die Motion fordert, nämlich die Überprüfung der Aufsicht und die Ausarbeitung einer Gesetzesvorlage zur Situation, wie sie zukünftig gelten soll.

Bei dieser Sachlage bleibt uns vernünftigerweise und zu Recht nichts anderes übrig, als die Motion des Nationalrates (Hofmann Urs) anzunehmen. Erledigt ist sie nämlich noch nicht, weil die Überprüfung und die Ausarbeitung einer Vorlage noch nicht abgeschlossen sind. Die Motion abzulehnen hat kaum einen Sinn, weil ja wohl auch der Ständerat zumindest eine Überprüfung der Gegebenheiten bei der Aufsicht als richtig erachten dürfte. Eine Ablehnung der Motion wäre unter diesen Umständen nur durch diejenigen zu erwägen, welche eine Überprüfung grundsätzlich als sinnlos erachten und der Auffassung sind, die bisherige, doppelte Aufsicht solle auch zukünftig so bleiben. Ich glaube nicht, dass eine solche definitive Vorwegnahme schon heute sinnvoll ist.

Deshalb beantragt Ihnen die Kommission für Rechtsfragen, und zwar einstimmig, die Motion anzunehmen. Der guten Ordnung halber weise ich nochmals darauf hin, dass die Annahme der Motion keinerlei präjudiziellen Auswirkungen auf die spätere Haltung unseres Rates in der Aufsichtsfrage hat.

Schwaller Urs · Mit-M · Ständerat · Freiburg · Christlichdemokratische Fraktion

Wir haben es gehört: Heute stimmen wir bloss darüber ab, ob dem Bundesrat der Auftrag erteilt werden soll, die heutige Aufsicht über die Bundesanwaltschaft zu überprüfen und Bericht und Antrag zu stellen. Ich kann die Motion ebenfalls unterstützen. Ohne hier eine spätere Diskussion vorwegnehmen zu wollen, möchte ich aber folgende Bemerkungen deponieren:

1. Die heutige Regelung ist erst vor drei Jahren in Kraft getreten, wie sich dies auch aus den "Erwägungen der Kommission" im Bericht der RK-NR vom 14. Februar 2005 ergibt. Mir scheint es wichtig zu sein, dass nicht ohne Not in einem exponierten Bereich wie der Bundesanwaltschaft ständig geändert und verändert wird. Besteht überhaupt ein fundierter Handlungsbedarf für eine Änderung? Vielleicht sagt uns Herr Bundesrat Blocher bereits heute etwas darüber.

2. Nach meiner Lesart gibt es für die Ausübung der Aufsicht folgende Lösungen: erstens Aufsicht durch das Bundesgericht in Lausanne, zweitens Aufsicht durch das Bundesstrafgericht in Bellinzona, das auch Beschwerdeinstanz ist, drittens Aufsicht durch eine Art Conseil de Magistrature, wie wir ihn z. B. im Kanton Freiburg eingeführt haben, viertens Aufsicht durch das Departement oder den Gesamtbundesrat.

Welche Lösung auch immer gewählt wird, es bleibt für mich der wichtigste Punkt, dass die Aufsicht beziehungsweise die Aufsichtsstelle dem medialen Tagesgeschehen, der Tagespolitik, entzogen wird. Für jede Ausgestaltung der Aufsicht gilt, dass diese fachlich kompetent und selbstverständlich politisch neutral ist. Bei allen Lösungsvorschlägen, die geprüft werden, muss letztlich vor allem ein Ziel die Arbeiten und Überlegungen lenken, nämlich das Ziel, die Strafrechtspflege ständig zu verbessern - ich möchte es so formulieren -, auch durch eine effiziente Bundesanwaltschaft als Teil unseres schweizerischen Rechtssystems.

Blocher Christoph · BR-M · Bundesrat · Zürich

Es ist tatsächlich so, dass die Wirksamkeit der Kontrolle der Bundesanwaltschaft infrage gestellt ist, sie wird auch vom Motionär infrage gestellt. Er hat das auch anhand von Beobachtungen der parlamentarischen Tätigkeit festgestellt.

Die Sache ist nicht einfach, weil die Bundesanwaltschaft heute mehreren Aufsichtsbehörden unterstellt ist, nicht nur zweien, wie es scheint - also administrativ dem Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement und fachlich dem Bundesstrafgericht in Bellinzona -: Sie ist in besonderer Weise auch dem Parlament unterstellt, weil die ganze Effizienzvorlage vom Parlament gegen den Willen des Bundesrates gemacht wurde. Die Situation wird also noch komplizierter.

Die in der Motion angesprochenen Probleme bestehen. Man muss aber aufpassen, wenn es diese Probleme gibt, dass man nicht einfach sagt, das liege in der Unfähigkeit des Untergebenen. Wo viele Chefs sind, ist es schwer, ein guter Untergebener zu sein. Das ist auch einmal zu erwähnen; niemand kann zu vielen Herren dienen, das liegt in der Natur der Sache. Wenn es gut und normal geht, spielt es keine Rolle. Aber dann brauchen sie auch keinen Chef. Aber wenn der Chef gebraucht wird, ist es etwas schwierig.

Ich befasse mich seit letztem Frühjahr mit den Folgen der geteilten Aufsicht über die Bundesanwaltschaft. Sie ist natürlich besonders aktuell, weil die Bundesanwaltschaft eine ungeheure Aufbauphase hinter sich hat, die führungsmässig auch in normalen Fällen schwer zu bewältigen ist. Wenn Sie plötzlich auf 600 Leute ausbauen - wie das das Projekt gezeigt hat, wir gehen ja jetzt nicht so weit - und das an verschiedenen Orten, dezentral, und Staatsanwälte führen müssen, ist das nicht eine sehr einfache Angelegenheit. Sie wissen auch, dass wir den Ausbau 2003 gestoppt haben. Aber ob das so richtig ist, weiss man nie ganz genau; man müsste ja alles sehen.

Die administrative Aufsicht umfasst nach Auffassung des Departementes auch die Bewirtschaftung der Ressourcen. Ich bin für die Finanzen, den Personalbestand usw. zuständig; also muss die Ressourcenbewirtschaftung darunter fallen. Eine kohärentere Ressourcensteuerung vonseiten des Departementes ist aber natürlich erschwert, wenn Sie z. B. zu den Grundsätzen einer Verfolgung gar keine Beziehung haben. Dass das in einzelnen Fällen so ist, die völlig unabhängig voneinander sind, muss überhaupt nicht diskutiert werden.

Durch die berufliche und die fachliche Unabhängigkeit der Bundesanwaltschaft und die entsprechende Aufsicht durch die Beschwerdekammer des Bundesstrafgerichtes werden die Eingriffsmöglichkeiten naturgemäss stark eingeschränkt. Ich habe den Weg so gewählt, dass ich mich periodisch mit Vertretern des Bundesstrafgerichtes treffe, damit solche Überschneidungen nicht passieren. Ganz unproblematisch ist das auch nicht, aber so haben wir den Weg gefunden. So habe ich keine Angaben über die jeweilige Auslastung der verschiedenen Ermittlungs- und Anklageteams - das ist natürlich entscheidend für die Ressourcen -, die interne Aufgabenzuweisung und die entsprechenden Kostenzuweisungen.

Erhebliche Differenzen bestehen ferner hinsichtlich der Kompetenzen der Bundesanwaltschaft bei der Regelung ihres Zusammenwirkens mit den Behörden von anderen Staaten beziehungsweise bei der Ausübung der Aufsicht im Bereich der Aussenpolitik. Man muss sehen, das sind nicht unerhebliche Kompetenzen. Das ist auch zum Vorschein gekommen mit den Verträgen, die der Bundesanwalt mit den USA abgeschlossen hat. Das Parlament wollte dann das Einsichtsrecht, und das konnte man nicht geben.

Es ist also nicht ganz unproblematisch. Hier sollten klare Kompetenzen sein. Als Beispiel seien die unterschiedlichen Auffassungen über die Zuständigkeiten, die rechtliche Bewertung beim Vorgehen zum sogenannten Operative Working Arrangement mit den USA genannt. Das ist jetzt intern geregelt worden, indem es einfach nicht mehr weitergeführt wird. Aber es hat zu Überprüfungsschwierigkeiten geführt.

Der Bereich der Verfolgung von Terrorakten sei erwähnt. Diese Verfolgung ist natürlich eine Zusammenarbeit mit vielen anderen in der Strafverfolgungsbehörde, und damit kommt die Schnittstelle der Bundesanwaltschaft mit der Bundeskriminalpolizei. Das ist ein Teil des dem EJPD unterstellten Bundesamtes für Polizei und der Abteilung Internationale Rechtshilfe im Bundesamt für Justiz. Hier ist natürlich eine ganz enge Zusammenarbeit notwendig. Die Bundeskriminalpolizei wird natürlich nicht nur für die Bundesanwaltschaft eingesetzt, aber sie wird auch für die Bundesanwaltschaft eingesetzt. Sie sehen, wir haben relativ viele Schnittstellen, und das führt natürlich auch rasch zu Problemen und zu Reibereien. Dazu kommt dann noch die Zusammenarbeit mit dem internen Nachrichtendienst, das ist ganz wichtig. Wenn Sie die alle an verschiedenen Orten auseinander reissen, können Sie es nicht mehr koordinieren.

Dann gibt es unterschiedliche Auffassungen z. B. über die Öffentlichkeitsarbeit. Wer legt die Grundsätze fest für die Bundesanwaltschaft, damit wir nachher nicht Klagen über Persönlichkeitsverletzungen usw. haben? Das ist heute alles etwas in der Luft, weil, Herr Schwaller, das eben eine Neuregelung ist. Man hat das damals auseinander gerissen.

Ich war ursprünglich - Sie haben ja gesehen, dass sich der Bundesrat schon damit befasst, darum rennt die Motion offene Türen ein - für eine einheitliche Aufsicht durch das Bundesgericht. Ich bin aber davon abgekommen und habe mich durch die Fachliteratur und das Bundesamt für Justiz davon überzeugen lassen, dass die Bundesanwaltschaft nicht ein Teil der Justiz bzw. der Gerichte, sondern eine Strafverfolgungsbehörde ist. Man muss also aufpassen, dass man sie nicht plötzlich in die Gerichte eingliedert. Das ist auch der Grund, warum praktisch alle Staaten, die die Bundesanwaltschaft neu unterstellt haben, sie von den Gerichten weggenommen und den Vollzugsbehörden zugewiesen haben. Das können Sie in Europa in verschiedener Form feststellen: Entweder wird sie direkt einem Departement bzw. der Regierung unterstellt, oder es wird eine Sonderregelung getroffen - eine besonders originelle Regelung hat Italien. Aber es sind immer Strafverfolgungsbehörden und nicht Gerichtsbehörden. Ich glaube, das ist der Grundsatzentscheid, den man zunächst fällen müsste.

Weiter ist unbestritten, dass die Unabhängigkeit in der Strafverfolgung gewährleistet sein muss; sie muss also auch von der Aufsicht des betreffenden Regierungsmitglieds bzw. der betreffenden Regierung unabhängig sein. Die heraufbeschworenen Konflikte können hier, aber auch an anderen Orten entstehen; es ist gleichgültig, wem Sie sie unterstellen. Darum habe ich dem Bundesrat im Dezember 2004 ein Aussprachepapier unterbreitet, und der Bundesrat ist eindeutig zur Auffassung gekommen, dass die Bundesanwaltschaft einheitlich dem Bundesrat unterstellt sein sollte, wie es die frühere Fassung vorsah und wie es die meisten europäischen Länder geregelt haben. In dieser Beziehung werden wir eine Gesetzesgrundlage ausarbeiten und Ihnen vorlegen.

Mit der Annahme der Motion haben Sie, wie Herr Schweiger sagte, keinerlei Präjudiz geschaffen. Sie sagen, Sie seien damit einverstanden, dass es eine wirksame Kontrolle braucht und dass man das anschaut. Ich habe Ihnen jetzt gesagt, dass wir eine entsprechende Gesetzesvorlage vorbereiten. Der Bundesrat sagt, es müsse in Richtung Exekutive und nicht in Richtung Gericht gehen; aber selbstverständlich kann das Parlament dann davon abweichen.

Büttiker Rolf · 1VP-M · Ständerat · Solothurn · Freisinnig-demokratische Fraktion

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