Bau- und Planungsbereich. Abschaffung des Verbandsbeschwerderechtes

Fehr Hans · Nationalrat · Zürich · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Was wollen die über achtzig Unterzeichnerinnen und Unterzeichner dieser Parlamentarischen Initiative? Wir wollen im Bau- und Planungsbereich Rechtssicherheit statt Verbandswillkür.

Vor rund dreissig Jahren wurde das Verbandsbeschwerderecht in guter Absicht eingeführt. Die Realität ist heute leider eine völlig andere, eine sehr negative. Verbandsbeschwerden werden nachweisbar oft als Willkür-, Nötigungs- und Erpressungsinstrument missbraucht. Bauherren - meinetwegen auch "Baufrauen" - werden unter Druck gesetzt, in einer bestimmten Art und Weise zu bauen, ansonsten Beschwerde erhoben wird. Öffentliche und private Projekte werden durch das praktisch wie ein Vetorecht wirkende Verbandsbeschwerderecht verzögert, verteuert oder sogar verhindert. Bewilligungsentscheide von demokratisch gewählten Baubewilligungsbehörden werden unterlaufen, und zwar von nicht direkt betroffenen Beschwerdeführern. Sie sehen, da haben wir eine sehr fragwürdige Legitimation.

Verbände handeln zum Teil aber auch gegen Treu und Glauben. Verbandsvertreter versprechen in einer bestimmten Frage am Tisch eine Einigung und halten praktisch in letzter Minute den Fuss in die Tür. Ich kann Ihnen x Beispiele nennen, wo das passiert ist.

Was ist das Resultat dieser Praxis? Das Resultat heisst Rechtsunsicherheit, Willkür, Bauverzögerung und Bauverhinderung. Es entstehen jährlich gewaltige volkswirtschaftliche Schäden in Millionen- und Milliardenhöhe.

Ich gebe Ihnen ein Beispiel dafür, wie das zugeht. Nehmen Sie das Schweizer Paraplegikerzentrum in Nottwil, wo unser Kollege Dr. Zäch arbeitet. Was ist dort geschehen? Am letztmöglichen Tag hat der WWF gegen ein Projekt Einsprache erhoben, das weiss Gott im Gesamtinteresse liegt, und zwar mit einer unglaublich fadenscheinigen, unsinnigen Begründung. Es kam zu grossen Bauverzögerungen. Der Bauherr musste einen Schaden von rund 2,7 Millionen Franken in Kauf nehmen - jeden Tag 50 000 Franken.

Was hat der WWF am Schluss gemacht? Hören Sie gut zu! Er hat gesagt: Wir nehmen die Beschwerde zurück, wenn die Bauherrschaft die Anwaltskosten bezahlt. So läuft das, und das war nur ein Beispiel.

Nehmen Sie das Beispiel von Ermatingen am Bodensee. Dort hat der WWF 360 000 Franken erhalten - von einem Millionär, der umzonen und bauen wollte. Darauf hat der WWF seine Einsprache zurückgezogen! Es macht die Sache auch nicht besser, wenn man nachher sagt: Ja, diese 360 000 Franken werden für andere Umweltprojekte in der Region eingesetzt. Auch der Thurgauer Regierungsrat hat dieses Vorgehen scharf kritisiert.

Die Palette von zum Teil unglaublichen Verbandsbeschwerden kann ich Ihnen dokumentarisch darlegen - anhand einer Vielzahl grosser und kleinerer Bauprojekte. Das geht bis zur berühmten Madagaskar-Halle im Zürcher Zoo.

Sie werden in wenigen Minuten schöne Behauptungen hören: Die Verbandsbeschwerde habe sich bewährt, man habe eine hohe Erfolgsquote.

Es gibt ja die berühmte Studie der Universität Genf. Die Ergebnisse dieser Studie sind leider nicht relevant. Warum? Es gibt eine riesige Dunkelziffer von Beschwerden, die angedroht werden, von Beschwerden, mit denen Druck aufgesetzt wird. So werden Bauherren genötigt, Anwaltskosten zu übernehmen, und die Verbände ziehen die Beschwerde wieder zurück - oft nach Monaten oder Jahren. Diese Beispiele erscheinen natürlich nicht in der Statistik. Die Studie der Universität Genf zweifle ich deshalb im höchsten Grade an. Sie ist auch sehr willkürlich. Auf der Stufe Gemeinde sind z. B. aus der ganzen Schweiz nur vier Gemeinden ausgewählt, darunter die Stadt Chur, wo die Beschwerdefälle nur während eines Jahres erfasst sind!

Ich stelle fest, dass die Verbände in den letzten Jahren ein bisschen zurückhaltender geworden sind, sich etwas gemässigt haben - natürlich unter der Fuchtel unserer Vorstösse.

Sie werden nun sagen, es brauche doch aber einen effizienten Umweltschutz. Dieser Umweltschutz ist durch die Baubewilligungsbehörden gewährleistet. Wir haben ein sehr ausgeklügeltes Baubewilligungsverfahren, eine Umweltverträglichkeitsprüfung, verantwortliche Behörden. Das legitime Beschwerderecht von direkt betroffenen Privaten, Gemeinden, Städten und Kantonen bleibt vollumfänglich gewahrt. Der Umweltschutz ist damit absolut genügend gewahrt.

Zum Schluss möchte ich vor allem an alle Bürgerlichen in diesem Saal appellieren: Glauben Sie nicht den Beschönigungen, sondern betrachten Sie die Realität, und erbringen Sie heute den Tatbeweis, dass es Ihnen mit einer gewerbefreundlichen, eigentumsfreundlichen Bau- und Planungspolitik Ernst ist! Damit sichern Sie auch Arbeitsplätze, und der Umweltschutz bleibt gewahrt!

Das Postulat, das von der Kommission für Rechtsfragen des Nationalrates vorliegt, ist leider nicht das bedruckte Papier wert. Mit einer "Verhandlungscharta" und einem "Ehrenkodex" können Sie überhaupt nichts ausrichten.

Darum bitte ich Sie: Setzen Sie heute ein Zeichen für Rechtssicherheit und gegen Verbandswillkür! Sagen Sie Ja zu dieser Parlamentarischen Initiative!

Bosshard Walter · Nationalrat · Zürich · Freisinnig-demokratische Fraktion

Eine Kommissionsminderheit ortet Handlungsbedarf im Bereich Verbandsbeschwerderecht und beantragt Ihnen, der Parlamentarischen Initiative Fehr Hans Folge zu geben.

Ich anerkenne durchaus, dass nur in Einzelfällen von einem Missbrauch dieses Rechtes durch beschwerdeberechtigte Organisationen gesprochen werden kann und dass statistisch gesehen nur wenige dieser Beschwerden bis an die letzte Instanz weitergezogen werden. Das Problem ist aber meiner Ansicht nach ein ganz anderes:

Die Beschwerden wirken faktisch wie ein Veto. Die starke Stellung der beschwerdeberechtigten Organisationen erlaubt es ihnen, mit einer Beschwerde zu drohen, da man sich voll bewusst ist, dass die Verfahren lange gehen. Falls der Bauherr oder der Investor nicht eine lange Verzögerung oder gar eine Verhinderung seines Bauvorhabens riskieren will, geht er auf die Forderungen ein. Das macht er auch dann, wenn er die Anforderungen, beispielsweise jene einer Umweltverträglichkeitsprüfung, bereits erfüllt hat.

Diese präventive Wirkung des Verbandsbeschwerderechtes wird von den Befürwortern als positiv, von uns Kritikern aber in vielen Fällen als negativ beurteilt. Das Verbandsbeschwerderecht wird in den meisten Fällen zwar nicht missbraucht, aber arg strapaziert. Diese Strapazierung hat aber ihre negativen Auswirkungen, denn das Problem liegt nicht allein beim Verbandsbeschwerderecht als solchem, sondern bei der langen Abwicklungszeit durch die Gerichte. Diese Vollzugsmängel im Planungs-, Bau- und Umweltrecht wirken sich im Einzelfall oft verheerend aus.

Das Anfang dieses Jahres in Kraft gesetzte Koordinationsgesetz - die entsprechende Verordnung ist erst vergangenen Mai in Kraft getreten - kann in diesem Punkt allenfalls eine gewisse Vereinfachung bringen. Das ist auch dringend nötig. Ich befürchte aber, dass das zeitliche Problem damit nicht befriedigend gelöst werden kann. Es ist eine Tatsache, dass unsere Gerichte überlastet sind und dass die Verfahren oft unbefriedigend lange dauern. Daran kann auch das neue Koordinationsgesetz nichts ändern.

Von den Befürwortern eines Verbandsbeschwerderechtes wird immer wieder die Frage aufgeworfen, wer denn bei einem Wegfall dieses Rechtes die Interessen der Umwelt wahrnehme. Es wird dabei suggeriert, dass die zuständigen Behörden, z. B. im Fall einer Baubewilligung, nur einseitig die Interessen des Bauherrn vertreten würden. Als langjähriger Gemeindepräsident unterstreiche ich an dieser Stelle, dass dem nicht so ist. Die zuständigen Behörden entscheiden nach Abwägung aller Aspekte - auch derjenigen der Umwelt - sehr sorgfältig.

Die Kommissionsminderheit unterstützt die Parlamentarische Initiative Fehr Hans in der Meinung, dass das Verbandsbeschwerderecht angesichts seiner Mängel, insbesondere auch angesichts der Vollzugsmängel, aufzuheben sei. Die Unterstützung der Initiative gibt uns aber auch die Möglichkeit, das Verbandsbeschwerderecht zu überprüfen, einzuschränken und die Vollzugsprobleme anzugehen.

In diesem Sinne bitte ich Sie, der Parlamentarischen Initiative Folge zu geben.

Siegrist Ulrich · Nationalrat · Aargau · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Die Kommissionsmehrheit beantragt Ihnen mit 16 zu 5 Stimmen, der Parlamentarischen Initiative Fehr Hans keine Folge zu geben. Wir haben dabei versucht, zwischen der Frage, was am System verbesserungswürdig ist, und der Frage des Grundsatzes zu unterscheiden.

Im Grundsätzlichen ist das Verbandsbeschwerderecht ein notwendiger Bestandteil unseres Rechtssystems. Gerade weil das Umweltrecht häufig nicht starr, sondern mit Ermessensspielräumen ausgestattet ist, geht es um Gewichtung und Abwägung verschiedener Interessen. Dabei sind auf der einen Seite die Nutzungsinteressen der Gesuchsteller meist individuell ausgerichtet. Sie treten konkret und sichtbar auf. Sie gelten, von unserem Gesellschaftsverständnis her betrachtet, als notwendig. Es gibt immer jemanden, der betroffen ist und diese individuellen Interessen vertritt. Für andere Beteiligte und für die entscheidenden Behörden sind diese Interessen von vornherein evident.

Demgegenüber treten die Schutzinteressen in genereller Form auf. Sie sind nur aus dem Zusammenhang, aus der Komplexität heraus, verständlich zu machen. Den im Einzelfall zu schützenden Werten ist die konkrete Form in der Regel zuerst zu geben. Betroffene sind eben gerade nicht von vornherein vorhanden, sondern die Vertretung dieser allgemeinen Interessen ist zu organisieren. Damit wird klar, dass die Werte der Umwelt überhaupt erst durch den Einbezug der organisierten Interessen in einen Abwägungsprozess ins Gerichts- und Verwaltungsverfahren eingebracht werden können.

Es geht hier also nicht um die Frage, ob wir neben den individuellen Rechtsschutzmöglichkeiten auch noch die Verbandsbeschwerde zulassen wollen, sondern ob wir überhaupt die Vertretung dieser Werte im Verfahren zulassen wollen. Diese Zulassung drängt sich schon aus Gründen der Verfahrensmethodik auf, weil nur so alle für den Entscheidungsprozess wesentlichen Aspekte auf den Tisch kommen. Dies schafft vollständige Entscheidungsgrundlagen und damit Transparenz bereits in der ersten Instanz. Die Argumentation, die Behörden müssten von Amtes wegen ohnehin das Recht anwenden, stimmt natürlich - ich habe selber jahrelang solchen Behörden angehört -, aber sie sticht nicht; erstens nicht, weil sie das Recht nur anwenden können, wenn die Fakten und Zusammenhänge von einer Partei überhaupt sichtbar auf den Tisch gelegt werden, und zweitens, weil gerade auch die Vertreter der Gegenseite, also die Gesuchsteller, daran interessiert sind, zu den vorgebrachten Umweltschutzgesichtspunkten ihrerseits noch vor dem Entscheid der Behörde Stellung nehmen zu können. Dies schafft eine Verfahrensmethodik des modernen Rechtsstaates.

Wenn nun gesagt wird, das Instrument wirke in der Praxis verzögernd, so muss die Kommissionsmehrheit - ohne ausschliessen zu wollen, dass das in Einzelfällen möglich ist - doch auf folgende erhärtete Erfahrungen und Tatsachen hinweisen: Die meisten Verzögerungen in unseren Rechtsverfahren erfolgen aus ganz anderen Gründen. Mangelnde Koordination oder unzweckmässige Abläufe bei den Behörden selber sind zwei davon. Auch in den Bereichen, in denen die Verbandsbeschwerde heute nicht zugelassen ist - das sind ja die meisten Bereiche -, gibt es häufig zahlreiche Verzögerungen: Die Anliegen werden dann oft in schlecht organisierter Form oder mit Masseneinsprachen wahrgenommen, und das verzögert häufig stärker als ein klar strukturiertes Verbandsbeschwerderecht. Schliesslich ist die Mehrzahl der jeweils aufgeführten negativen Beispiele, in denen schlecht vorbereitete Gesuche von den Behörden zuerst zurückgewiesen werden oder die Unterlagen zuerst nachgebessert werden müssen, auf Verzögerungen bei den Gesuchstellern selber zurückzuführen.

Unbestrittenermassen besteht vielerorts Unbehagen über die Dauer und Kompliziertheit der Verfahren. Aber die Gründe hiezu einzig den legitimierten Verbänden zuzuschieben, ist sachlich falsch, obwohl ohne Zweifel auch die Verbandsvertreter nicht in allen Fällen immer mit der nötigen Souplesse vorgegangen sind. Aber nun einfach zu pauschalisieren und zu sagen, das Instrument sei an sich ein Willkür- und Erpressungsinstrument, das ist sachlich nicht gerechtfertigt. Ich danke Herrn Bosshard, der als Minderheitssprecher wieder etwas zurückbuchstabiert hat, indem er selber gesagt hat, es könne nur in Einzelfällen von Missbrauch gesprochen werden. Deshalb liegt das Schwergewicht aus Sicht der Kommissionsmehrheit bei den Verbesserungsmöglichkeiten. Stichworte dazu sind das Bundesgesetz über die Koordination und Vereinfachung der Plangenehmigungsverfahren, in Kraft seit dem 1. Januar 2000 - warten wir die Auswirkungen ab -, und der Bericht des Bundesrates vom 3. November 1999 über Massnahmen zur Deregulierung und administrativen Entlastung. Weitere Stichworte sind die Anwendung der normalen Verfahrenskostenregelung auch zulasten der Verbände in solchen Kantonen, wo dies heute noch nicht passiert, und schliesslich das Kommissionspostulat 00.3188, das einen massgeblichen Verbesserungsschub bringt.

Wir beantragen Ihnen, das Kommissionspostulat zu überweisen.

Es geht hier auch um ein staatspolitisches Problem: Es geht nicht an, unter Hinweis auf einzelne Vorfälle den Verbänden ein wichtiges Recht wegzunehmen, Verbänden mit grösstenteils langer Tradition, denen Zehntausende von verantwortungsbewussten Bürgerinnen und Bürgern angehören.

Sowohl der Gedanke des wirtschaftlich-technischen Fortschrittes wie auch der Gedanke des Schutzes von Heimat und Landschaft sind beide für die Schweiz staatstragend. Dass in einem dicht besiedelten Land solche Ansprüche konkurrieren und anecken, erstaunt nicht. Umso mehr sind aber Verfahren notwendig, in denen diese Gesichtspunkte im Sinne einer Weiterführung eidgenössischer Staatspraxis gewogen und optimiert werden können.

Probleme können sicher nicht dadurch gelöst werden, dass man einfach die unliebsamen Teilnehmer aus dem Verhandlungsprozess und aus der Verfahrenslegitimation ausschliesst. Der "Radikalschlag" der Initiative würde sicher keine Verbesserung bedeuten. Die Vorschläge der Kommission jedoch bedeuten eine solche.

Deshalb bitte ich Sie, der Parlamentarischen Initiative Fehr Hans keine Folge zu geben.

Ménétrey-Savary Anne-Catherine · Nationalrat · Waadt · Grüne Fraktion

L'initiative parlementaire Fehr Hans n'est pas la première à traiter ce thème. M. Fehr et ses collègues ont manifesté une certaine constance dans la remise en question de ce droit, mais jusqu'à maintenant sans succès.

Cette initiative parlementaire a eu comme premier mérite d'avoir engagé l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage à mandater les professeurs Flückiger, Morand et Tanquerel, du Centre d'étude, de technique et d'évaluation législatives de l'Université de Genève, pour évaluer l'utilisation, au cours de ces dernières années, de ce droit de recours. Cette expertise ne confirme pas les reproches des auteurs. Sur le plan quantitatif d'abord, les données fournies montrent que les organisations n'abusent pas de ce droit puisque les recours qu'elles ont déposés ne représentent que le 1,4 pour cent de l'ensemble des recours administratifs, et 1 pour cent des recours adressés au Conseil fédéral. C'est sans commune mesure avec les oppositions et les recours déposés par des particuliers, des communes ou des cantons. De plus, le taux d'acceptation des recours des associations s'élève à 63 pour cent pour le Tribunal fédéral, alors que la moyenne des recours admis est, pour l'ensemble, de 18 pour cent.

M. Fehr disait tout à l'heure que cette enquête n'est pas crédible parce qu'elle est incomplète et qu'elle ne prend pas, en particulier, des données cantonales ou locales. Elle donne tout de même, Monsieur Fehr, quelques exemples sur des cas particuliers. Pour prendre l'exemple de la ville de Brigue, entre 1994 et 1998, sur 1469 permis de construire, deux seulement ont fait l'objet d'une opposition de la part d'organisations de protection de l'environnement; les deux acceptées, alors que 33 oppositions de particuliers étaient enregistrées, dont seulement 13 étaient acceptées. Pour la majorité de la commission, ces données montrent à l'évidence qu'on ne peut pas parler d'abus.

Quant aux autres griefs formulés par M. Fehr, on peut avoir le sentiment qu'ils procèdent d'une interprétation tendancieuse plutôt que d'une analyse objective. Comme l'a dit M. Siegrist, votre commission a pu se convaincre que les coûts supplémentaires générés par les retards ne peuvent pas être imputés aux associations écologistes. Ils sont souvent causés par la surcharge des tribunaux, ainsi que par le temps que prennent certains promoteurs pour compléter ou modifier leurs dossiers.

Mais je voudrais encore ajouter que l'intervention des organisations de l'environnement peut aussi aboutir à épargner de l'argent, notamment en bloquant des projets non viables, mais surtout en préservant une nature qui assure le succès de notre pays sur le plan touristique. Il convient de signaler aussi que les tâches de surveillance de l'application de la loi qu'exercent de fait les associations, devraient être accomplies par l'Etat si le droit de recours était supprimé, ce qui entraînerait des coûts importants.

Par ailleurs, ce que M. Fehr perçoit comme des menaces ou des pressions inadmissibles, les auteurs de l'évaluation et la majorité de la commission l'envisagent plutôt comme un effet préventif salutaire qui favorise la négociation, qui améliore la qualité des projets et qui encourage les promoteurs à être particulièrement attentifs aux exigences de la loi sur la protection de l'environnement. De même, ce que M. Fehr désigne comme un droit de veto arbitraire, exercé par des comités non démocratiquement élus, est en réalité la mise en oeuvre d'une loi démocratiquement votée et garantie par un arbitrage ou un tribunal indépendant. Je voudrais souligner qu'il n'existe aucun cas où les associations décident souverainement d'un projet de construction. Leurs oppositions et leurs recours éventuels font l'objet de la décision d'un juge, et si ce dernier leur donne raison, c'est que le projet contesté n'était pas conforme à la loi.

Je voudrais encore m'étonner de l'opposition que suscite ici la participation de la société civile à la mise en oeuvre de la loi. A une époque où d'aucuns semblent vouloir faire de plus en plus appel à la responsabilité individuelle pour limiter les interventions de l'Etat qu'ils jugent trop envahissant, on doit se féliciter que les associations prennent leur part de responsabilité. Il convient de rappeler que les organisations qui bénéficient du droit de recours doivent répondre à certaines conditions, ce qui en limite le nombre. On a déjà énuméré ces conditions, je ne m'y arrête donc pas. Mais il nous paraît clair que si ce droit disparaissait, on s'exposerait à d'autres formes d'opposition - occupations de lieux, manifestations -, ce que les auteurs de l'initiative reprochent précisément à Greenpeace qu'ils voudraient exclure de la liste des ayants droit.

La majorité de la commission s'est également montrée sensible à la nécessité de donner une voix à l'environnement dans les mises à l'enquête et les procédures d'octroi du permis de construire. M. Siegrist en a parlé tout à l'heure, je ne m'y arrête donc pas.

La marge de manoeuvre des institutions de décision est grande, ce qui rend l'application de la loi particulièrement difficile. Les autorités communales, cantonales et fédérales et les offices concernés ont donc besoin des associations pour la mise en oeuvre du droit et l'élaboration de la jurisprudence.

Je rappelle encore une fois que si des oppositions ou des recours sont déposés, c'est dans le but que les lois soient respectées. S'ils aboutissent, c'est précisément parce qu'elles ne l'étaient pas. On peut se fâcher contre une loi, parce qu'on l'estime trop contraignante. Mais si on veut la faire changer, cela ne sert à rien de s'en prendre à ceux qui en contrôlent l'application. Il ne faut pas se tromper d'ennemi ni tirer sur les organisations de l'environnement, alors que c'est la loi qui est visée.

M. Bosshard parlait tout à l'heure des dysfonctionnements de la justice. On peut reconnaître effectivement que l'exercice de ce droit est gêné par un dysfonctionnement, mais on ne peut pas en tirer argument pour détruire le droit. On ne peut pas dire par exemple que le fait qu'on n'ait pas éliminé les accidents de voitures nécessite qu'on supprime les voitures.

On a parlé aussi des modifications de la loi qui sont intervenues, et l'entrée en vigueur de la loi sur la coordination et la simplification des procédures; on en attend un raccourcissement important des délais, mais cette simplification exigera encore davantage de vigilance. L'administration estime que le droit de recours des associations en sera d'autant plus nécessaire.

On vous l'a dit, c'est par 16 voix contre 5 que la commission vous recommande de ne pas donner suite à l'initiative parlementaire Fehr Hans.

Je voudrais ajouter un mot à propos du postulat 00.3188 de la commission. Il y a un point sur lequel la majorité et la minorité de la commission se sont accordées, c'est le fait de reconnaître que les relations entre constructeurs et organisations sont parfois tendues, que des rancoeurs se sont accumulées, et qu'on ne peut pas ne pas voir que le climat est lourd. La commission est consciente des erreurs qui ont pu être commises de part et d'autre.

C'est la raison pour laquelle elle propose, à l'unanimité, un postulat qui demande au Conseil fédéral de mettre sur pied, à l'intention des requérants et des organisations de défense de l'environnement une charte de concertation, une sorte de code de déontologie pour garantir la bonne marche des procédures de consultation et la gestion des conflits. La commission accepte ainsi de prendre en compte les difficultés mentionnées par l'auteur de l'initiative, ainsi que par d'autres intervenants. La commission souhaite en effet que les parties puissent avoir l'assurance que les accords négociés seront respectés de part et d'autre, à savoir que les promoteurs s'engagent à inclure les solutions négociées dans le projet final soumis à l'enquête et que les organisations de protection de l'environnement évitent de déposer un recours au dernier moment, alors qu'elles avaient promis de ne pas le faire.

La charte de concertation devrait également viser à exclure les marchandages financiers permettant aux promoteurs d'obtenir le retrait d'un recours par le versement d'une somme d'argent à une association, de même que des accords portant sur des mesures de compensation sans aucun lien avec le projet.

La charte que le postulat de la commission demande devrait encore garantir le principe de la bonne foi et engager les intervenants à être clairs et transparents sur les objectifs qu'ils poursuivent.

En conclusion, la majorité de la commission vous demande de ne pas donner suite à l'initiative parlementaire Fehr Hans, mais en revanche, elle vous demande de transmettre le postulat 00.3188.

Abstimmung

Abstimmung - Vote

Für Folgegeben .... 69 Stimmen

Dagegen .... 102 Stimmen