Fakultatives Staatsvertragsreferendum. Parallelismus von staatsvertraglicher und innerstaatlicher Rechtsetzung

Verfahrensbeitrag

Antrag der Mehrheit

Zustimmung zur Änderung

Antrag der Minderheit

(Joder, Amstutz, Bader Elvira, Hutter Jasmin, Lustenberger, Perrin, Pfister Gerhard, Schibli, Weyeneth)

Ablehnung der Motion

Proposition de la majorité

Approuver la modification

Proposition de la minorité

(Joder, Amstutz, Bader Elvira, Hutter Jasmin, Lustenberger, Perrin, Pfister Gerhard, Schibli, Weyeneth)

Rejeter la motion

Joder Rudolf · Mit-M · Nationalrat · Bern · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Der Minderheitsantrag hat folgende kurze Vorgeschichte: Die Staatspolitische Kommission unseres Rates hat im April 2004 eine Motion eingereicht. Diese beauftragt den Bundesrat, bei Staatsverträgen die gleichen Kriterien für die Unterstellung unter das fakultative Referendum zu beachten wie für die innerstaatliche Rechtsetzung. Man wollte also einen Parallelismus zwischen der innerstaatlichen Rechtsetzung und den Staatsverträgen betreffend die Unterstellung unter das Referendum schaffen.

Diese Motion wurde von unserem Rat angenommen. Der Bundesrat beantragte die Annahme der Motion. Seine Begründung widerspricht aber der Haltung der Staatspolitischen Kommission beziehungsweise derjenigen unseres Rates diametral. Der Bundesrat will auch in Zukunft keine Unterstellung unter das Staatsvertragsreferendum, wenn Staatsverträge den gleichen Gegenstand betreffen und inhaltlich, politisch, rechtlich und wirtschaftlich gleichwertig sind wie frühere Staatsverträge, die auch nicht dem Referendum unterstellt worden sind.

Damit hatten wir die Situation, dass unser Rat und der Bundesrat gegensätzliche Positionen vertreten, obschon beide die Annahme der Motion befürworten. Der Ständerat als Zweitrat musste also die Motion im einen oder anderen Sinn präzisieren; er hat sich für die Auslegung des Bundesrates entschieden. Zur Präzisierung hat der Ständerat die Motion um einen Satz ergänzt; er lautet wie folgt: "Nicht als wichtig gelten Bestimmungen, welche im Vergleich zum Inhalt von früher abgeschlossenen Abkommen keine wichtigen zusätzlichen Verpflichtungen vorsehen." In diesen Fällen ist nach Meinung des Bundesrates und des Ständerates kein Referendum möglich. Was früher nicht wichtig war, soll also auch in Zukunft nicht wichtig sein. Oder anders ausgedrückt: Was früher nicht dem Staatsvertragsreferendum unterstellt worden ist, soll auch in Zukunft nicht dem Referendum unterstellt werden.

Namens der Minderheit beantrage ich Ihnen, die Motion abzulehnen, und zwar aus folgenden Gründen: Mit der Annahme der Reform der Volksrechte durch Volk und Stände am 9. Februar 2003 wurde die Referendumsmöglichkeit erweitert. Man wollte damals ganz bewusst, dass in Zukunft das Volk mehr zu sagen hat, auch im Bereich der Staatsverträge. Im Abstimmungsbüchlein der Volksabstimmung vom 9. Februar 2003 wurden unter anderem folgende Ausführungen gemacht: "Ausserdem wird die Mitwirkung des Volkes in der Aussenpolitik durch eine Ausdehnung des fakultativen Staatsvertragsreferendums verstärkt." Und: "Es ist daher notwendig, die Mitwirkungsmöglichkeiten bei Staatsverträgen zu erweitern. Die Aussenpolitik wird damit demokratisch besser verankert."

Bei Annahme der Motion wird das hier in Aussicht gestellte erweiterte Volksrecht nach Meinung der Minderheit wiederum eingeschränkt. Denn der Bundesrat sagt sinngemäss, dass das, was früher nicht dem Staatsvertragsreferendum unterstellt worden sei, auch in Zukunft nicht dem Referendum unterstellt werden solle.

Bei der Anwendung von Volksrechten braucht es nach Meinung der Minderheit klare Regeln, die von vornherein definiert werden. Diese müssen klar sein. Es geht nicht an, dass wir jedes Mal, wenn solche Geschäfte anstehen, diskutieren müssen, ob nun nach unserem Ermessen bzw. nach dem Ermessen des Bundesrates das Volksrecht in Form des fakultativen Staatsvertragsreferendums zur Anwendung kommt oder nicht. Es ist auch nicht so, dass die hier zur Diskussion stehende Frage in der Praxis überhaupt keine Rolle spielt. Seit dem Sommer 2003 wurden im Parlament in insgesamt sechs Fällen Diskussionen geführt, ob nun das Staatsvertragsreferendum zum Tragen komme oder nicht.

Die ursprünglich mit der Motion beabsichtigte Präzisierung ist im Ständerat nach meiner Beurteilung nicht gelungen, weil, wie ich bereits erwähnt habe, lediglich gesagt wird, dass das, was früher nicht wichtig war, auch in Zukunft nicht wichtig sein soll. So erreichen wir keine Klärung, keine Präzisierung in dieser Frage.

Die Minderheit wehrt sich dagegen, dass das Resultat der eidgenössischen Volksabstimmung auf dem Wege dieses Motionstextes nun wieder ausgehebelt und ignoriert wird. Das Volk hat sich klar für eine Ausdehnung des Staatsvertragsreferendums ausgesprochen. Es ist unsere Aufgabe und Pflicht, diesem Willen Nachachtung zu verschaffen. Mit einer parlamentarischen Initiative und nicht auf dem Wege einer Motion ist hier eine Klärung auf Gesetzesstufe vorzunehmen. Denn es hat keinen Sinn, mit einer Motion den Bundesrat zu beauftragen, etwas in Zukunft zu beachten, von dem er schon heute sagt, dass er das eben gerade nicht tun will.

Noch ein letzter Punkt: Bereits heute hat der Bundesrat im Bereich des Staatsvertragsreferendums genügend Kompetenzen. Nach Artikel 7a des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes kann er nämlich Verträge von beschränkter Tragweite selbstständig abschliessen und damit dem Referendum entziehen. Es ist also damit von vornherein sichergestellt, dass nicht Bagatellfälle dem Referendum unterstellt werden.

Ich bitte Sie, den Minderheitsantrag zu unterstützen, die Motion abzulehnen und damit den Weg für eine konstruktive neue Regelung auf Gesetzesstufe frei zu machen.

Blocher Christoph · BR-M · Bundesrat · Zürich

Das Parlament beschäftigt sich oft mit der Frage, wann etwas dem fakultativen Referendum unterstellt werden soll. Das gilt insbesondere bei der Frage, ob ein Staatsvertrag dem seit dem 1. August 2003 neu geregelten fakultativen Referendum zu unterstellen sei. Der Bundesrat wird da in jedem Fall stets seine Einschätzung der Rechtslage mitteilen und entsprechende Anträge stellen. Das Parlament ist in der Beschlussfassung dann natürlich frei.

Die Frage, was in der Beschlussfassung dem Bundesrat, dem Parlament und dem Volk obliegen soll, ist nicht von untergeordneter Bedeutung. Die Bedenken, die der Antragsteller der Minderheit geltend macht, sind ernst zu nehmen, weil weder die Verwaltung noch der Bundesrat noch das Parlament besonders gerne einen Erlass dem Volk zur Abstimmung unterbreiten. Man hat also immer eine sehr restriktive Auslegung, welche zuungunsten des Volkes ausgeht. Auch wenn in der Theorie "in dubio pro popolo" gesagt wird, werden im konkreten Fall natürlich Argumente gesucht, warum man etwas dem Volk nicht unterbreiten muss.

Nun, wie stellt sich der Bundesrat zu dieser Motion? Der Bundesrat geht dabei vom Parallelismus von innerstaatlicher Rechtsetzung und Staatsvertragsrecht aus. Seine juristische Auffassung heisst: Das, was wichtig ist, wird in Artikel 164 der Bundesverfassung bestimmt, und was wichtig ist, soll dem fakultativen Referendum unterstellt werden, unabhängig davon, ob es sich um Landesrecht oder um Staatsvertragsrecht handelt. Hier stellt sich natürlich das Problem der Dehnbarkeit der Aussage, was wichtig und was unwichtig ist. Vieles, was der Verwaltung nicht wichtig ist, ist für die Bevölkerung sehr wichtig. Es handelt sich also immer um die gleichen Theorien und die gleichen Diskussionen.

Der Bundesrat, wie jetzt auch die Kommissionen der beiden Kammern, vertritt die Auffassung, dass Staatsverträge dann nicht wichtig seien, wenn sie gegenüber früheren Abkommen, die die Schweiz mit anderen Staaten abgeschlossen hat, rechtlich und politisch nichts wesentlich Neues enthalten. Der Bundesrat würde also dann für solche Abkommen in seinen Botschaften keine Unterstellung unter das Referendum beantragen. Das Parlament bliebe aber wie gesagt frei, die Dinge anders zu sehen und anders zu beurteilen.

Das Parlamentsgesetz erlaubt neu, dass Motionstexte im Zweitrat auf Antrag des Bundesrates oder der Kommissionen abgeändert werden dürfen. In diesem Fall ist der Text der Motion, in Übereinstimmung mit dem neuen Parlamentsgesetz, abgeändert worden: Man hat einen zusätzlichen Satz eingeführt, der deutlich machen soll, wie zukünftig mit diesen Standardabkommen umgegangen werden soll. Der Ständerat und die Mehrheit Ihrer Kommission haben die textliche Änderung gutgeheissen.

Es ist nun an Ihnen zu entscheiden, ob die Motion in der neuen Textfassung angenommen wird oder ob Sie sie ablehnen möchten. Eine Zwischenlösung sieht das Parlamentsgesetz nicht vor.

Schlüer Ulrich · Mit-M · Nationalrat · Zürich · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Herr Bundesrat, Sie haben das Thema der Wichtigkeit ausgeführt. Mit Blick auf die Tatsache, dass das meiste Recht, das auf europäischer Ebene geschaffen wird, sogenannt dynamisches, also sich weiterentwickelndes Recht ist, möchte ich Sie fragen: Welche Erleuchtungskraft ist über die Verwaltung gekommen, dass sie etwas, was sie heute als nicht wichtig bezeichnet, mit Sicherheit als auch in zehn Jahren nicht wichtig bezeichnen kann?

Blocher Christoph · BR-M · Bundesrat · Zürich

Herr Schlüer, ich bin zu wenig lang im Amt, als dass ich schon über die Erleuchtungskraft der Verwaltung urteilen könnte. Aber Sie fragen ja, wie es in zehn Jahren aussieht. Ich werde die Frage dann beantworten.

Fluri Kurt · Mit-M · Nationalrat · Solothurn · Freisinnig-demokratische Fraktion

Zuerst ein Wort zum Verfahren: Gemäss früherem Recht konnte der Wortlaut einer Motion während des parlamentarischen Verfahrens nicht mehr abgeändert werden. Heute aber kann eine Motion im Zweitrat auf Antrag der Mehrheit der vorberatenden Kommission oder auf Antrag des Bundesrates abgeändert werden. Diesen Fall haben wir jetzt. Der Erstrat - in unserem Fall also wir - kann in der zweiten Beratung der Änderung dann zustimmen oder die Motion definitiv ablehnen.

Den Text der Motion finden Sie in den Unterlagen. Es geht darum, dass Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 der Bundesverfassung ähnlich interpretiert wird wie Artikel 164 der Bundesverfassung, dass nämlich wichtige rechtsetzende Bestimmungen bei Staatsverträgen ebenfalls als wichtig eingestuft werden müssen. Diese innerstaatliche Rechtsetzung muss auch bei Staatsverträgen angewendet werden.

Die Vorgeschichte haben Sie vom Sprecher der Minderheit gehört, die Interpretation des Bundesrates von Herrn Bundesrat Blocher. Nach Meinung der SPK dürfen Bestimmungen nur dann als nicht wichtig beurteilt werden, wenn ein Gesetz oder ein dem Referendum unterstellter Vertrag mit einer hinlänglich bestimmten Delegationsnorm zur Rechtsetzung auf einer unteren Rechtsetzungsstufe, also Verordnung oder ein nicht dem Referendum unterstellter Vertrag, dazu ermächtigt hat.

Nun haben wir allerdings in der Wintersession 2003 zwei Sündenfälle begangen: Die Bundesversammlung hat nämlich ein Doppelbesteuerungsabkommen mit Israel und ein Freihandelsabkommen mit Chile genehmigt. Darin waren wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten, die man dennoch nicht dem Referendum unterstellt hat.

Es dürfte für die Zustimmung der Bundesversammlung zu diesem Vorgehen massgebend gewesen sein, dass es sich um politisch unbestrittene, um sogenannte Routinegeschäfte gehandelt hat. Damit ist ein Präzedenzfall geschaffen worden, der an sich dem schweizerischen Verständnis der Volksrechte widerspricht. Die Ausübung der Volksrechte soll ja eindeutigen Regeln unterliegen und nicht vom fallweisen Ermessen der Behörden abhängig sein.

Heute nun will der Bundesrat neben dem früher genannten Parallelismus zwischen den Artikeln 141 und 164 BV gewissermassen eine neue Art von Parallelismus einführen, nämlich einen Parallelismus innerhalb der Staatsverträge. Diese enthalten zwar nach Artikel 141 wichtige rechtsetzende Elemente, sie sind aber gewissermassen von einem Leitvertrag präjudiziert worden.

Wenn also der Ständerat unsere Motion unverändert übernommen hätte, dann hätte man nicht gewusst, in welchem Sinne inskünftig diese Regelung gehandhabt werden muss. So hat der Ständerat in Ziffer 1 einen zweiten Satz formuliert und gesagt, nicht als wichtig sollen Bestimmungen gelten, welche im Vergleich zum Inhalt von früher abgeschlossenen Abkommen keine wichtigen zusätzlichen Verpflichtungen vorsehen.

Die Kommissionsmehrheit erachtet die vom Ständerat vorgenommene Präzisierung als gerechtfertigt. Der Text ist allerdings nicht über alle Zweifel erhaben. Erstens wird "wichtig" mit "wichtig" definiert, was natürlich noch nicht sehr erhellend ist. Zweitens ist, wie Herr Ständerat Pfisterer zutreffend ausgeführt hat, damit noch nicht klar, ob dem Bundesrat bei seinem Anliegen gefolgt werden soll, dass Artikel 164 nicht unverändert angewendet wird, sondern bloss analog, indem gleichgelagerte Staatsverträge eben nicht dem Referendum unterstellt werden sollen. Immerhin aber entspricht die Präzisierung des Ständerates der Praxis seit Inkrafttreten dieser Bestimmung, indem nämlich Parlament und Bundesrat es in den beiden genannten Fällen als zweckmässig erachtet hatten, diese Verträge nicht dem Referendum zu unterstellen.

Als die Kommission die Motion einreichte, war es ihr primäres Ziel, die aufgetretenen offenen Fragen zu klären. Diese Klärung fällt nun in einem Punkt anders aus als von der Motionärin, also der SPK Ihres Rates, ursprünglich beabsichtigt. Das ist für die Mehrheit allerdings kein Grund, die Motion nun abzulehnen und damit auf die Klarstellung zu verzichten.

Die Minderheit hingegen will eine Klarstellung mit einer parlamentarischen Initiative bzw. mit einer daraus folgenden Gesetzgebungsarbeit erzielen. Die Frage, was wichtig ist, bliebe dabei trotzdem offen. Es ist aus heutiger Sicht kaum möglich, diesen unbestimmten Gesetzesbegriff "wichtig" so klar zu umschreiben, wie es die Minderheit möchte. Einen Automatismus hin zum Referendum kann es nach dem Kriterium der Wichtigkeit auch nicht geben. So ist die Mehrheit der Auffassung, diese Frage könne weiterhin offen gelassen werden, nämlich die Frage, ob eine Gesetzgebungsarbeit überhaupt nötig ist oder ob die Klärung der Frage, was nun wichtige Bestimmungen sind, der Praxis überlassen werden kann.

Selbstverständlich werden wir weiterhin bei jedem Staatsvertrag das Recht haben, einen allfälligen Antrag des Bundesrates auf Nichtunterstellung unter das Referendum abzuändern. Jeder Staatsvertrag kommt in die entsprechende Fachkommission, und dort kann es einen Antrag geben, dieser Staatsvertrag sei nicht dem Referendum zu unterstellen. Ihre Kommission und anschliessend die Bundesversammlung kann dann drüber entscheiden.

Vielleicht wird es dann mit der Zeit Kriterien für die Wichtigkeit geben, welche genügend umschrieben und gesetzgeberisch erfasst werden können. Heute ist das allerdings noch nicht der Fall, und deshalb schliesst die Zustimmung zur Mehrheit zwar eine weitere Gesetzgebungsarbeit nicht aus, verpflichtet uns allerdings im Unterschied zum Antrag der Kommissionsminderheit auch nicht dazu. Wir sind in der heutigen Situation nicht in der Lage, diese Wichtigkeit gesetzgeberisch genügend klar zu umschreiben.

Deshalb bitten wir Sie im Namen der Mehrheit ihrer SPK, die Motion in der Fassung des Ständerates anzunehmen und den Antrag der Minderheit abzulehnen.

Leuenberger Ueli · Mit-M · Nationalrat · Genf · Grüne Fraktion

En me référant à l'article 19 alinéa 2 du règlement de notre conseil et en tenant compte de mon état de santé et de l'excellente intervention de mon collègue rapporteur de langue allemande, je vous invite, comme lui, à soutenir la proposition de la majorité de la commission.

Abstimmung

Abstimmung - Vote

Für den Antrag der Mehrheit .... 103 Stimmen

Für den Antrag der Minderheit .... 65 Stimmen